2.2. Моніторинг складу та структури доходів бюджету Запорізького регіону до світової фінансової кризи

Визначну роль у системі забезпечення сталого розвитку регіону відводиться механізму забезпечення фінансової спроможності, успішне використання якого дає можливість не лише запобігти фінансовій кризі, але і в значній мірі позбавити регіон від залежності використання залучених фінансових ресурсів, прискорити темпи його сталого розвитку.

Фінансова спроможність обумовлюється ефективністю механізму формування доходів місцевих бюджетів регіону [59, c. 59–62]. У цьому зв’язку доцільно зупинитись на дослідженні складу, структури та динаміки основних джерел надходжень зведеного бюджету Запорізького регіону, який є сукупністю показників бюджетів, що використовуються для аналізу та прогнозування соціально-економічного розвитку. Згідно Бюджетного кодексу зведений бюджет області включає показники обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного значення [18].

Рис. 2.14. Доходи зведеного бюджету Запорізької області у розрізі джерел надходжень за 2003-2007 рр.

Джерело: Розраховано авторами за даними Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Структура доходів бюджету Запорізької області (рис. 2.14) відображає збільшення із року в рік питомої ваги офіційних трансфертів у загальній сумі доходів бюджету. На сьогоднішній день офіційні трансферти становлять більше 50% загальної суми доходів зведеного бюджету Запорізької області. Податкові надходження займають друге місце у структурі джерел надходжень. Їх питома вага зменшилась з 64,3% у 2003 році до 40% у 2007 році, що свідчить про посилення впливу центральних органів влади на формування політики регіону.

Таблиця 2.8

Надходження податків і зборів до місцевих бюджетів Запорізької області, %*

* за даними Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

До 1997 року надходження від ПДВ розщеплювались у різних пропорціях між державним та місцевими бюджетами.

У 1997-1998 рр. надходження від прибуткового податку з громадян та податку на прибуток підприємств зараховувалися виключно до місцевих бюджетів. У 2000 – 2007рр. податок на доходи фізичних осіб зараховується повністю до місцевих бюджетів, а податок на прибуток підприємств став цілковито джерелом доходів державного бюджету. Виключено зі складу доходних джерел місцевих бюджетів акцизний збір, суми якого у 1998 -1999 рр. у розмірі 20% зараховувалися до обласного бюджету.

Розглянемо більш детально структуру податкових надходжень зведеного бюджету Запорізького регіону (табл. 2.9), в якій найбільшу питому вагу займає податок на доходи фізичних осіб, який складає у 2003 році -73,82%; у 2004 році –70,02%; у 2005 році –71,44%; 2006 році – 76,33%; 2007 році –81,93% (рис. 2.15).

Рис. 2.15. Питома вага податку з доходів фізичних осіб у зведеному бюджеті Запорізького регіону у 2003 -2007 роках

Джерело: розраховано авторами за даними Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Однак збільшення питомої ваги податку з доходів фізичних осіб у структурі податкових надходжень місцевих бюджетів Запорізького регіону пов’язане з підвищенням рівня мінімальної заробітної плати З табл. 2.10 видно, що індекси номінальної та реальної заробітної плати зростають в порівнянні з показниками попереднього періоду.

Таблиця 2.10

Середньомісячна номінальна та реальна заробітна плата найманих працівників

Джерело: [172]

Однак, індекс реальної заробітної плати відстає від індексу номінальної заробітної плати у 2003 році на 8,2%; 2004 році – 4,8%; 2005 році – 16,9%; 2006 році – 10,4%; у 2007 році спостерігається найбільше зниження купівельної спроможності працівників – на 15%.

Таблиця 2.9

Динаміка та структура податкових доходів зведеного бюджету Запорізької області за період 2003-2007 рр.

Джерело: Розраховано авторами за даними Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Другим за вагою джерелом є плата за землю (табл. 2.9), яка складала у 2003 році – 10,9%; найбільший показник, у структурі фінансових ресурсів досліджуваного джерела, припадає на 2004 рік, який становив відповідно -12,41%; у 2005 даний показник дещо зменшився і становив – 11,04%. У послідуючому періоді 2006-2007 рр. питома вага зменшилась до 9,99% та 8,14% відповідно. Єдиний податок займає третє місце у структурі і становив протягом зазначеного періоду від 3,8% до 4,92% надходжень бюджету. Податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів в межах років складає від 2% до 4 % та має позитивну тенденцію до зростання. Платежі за користування природними ресурсами, плата за ліцензії на певні види господарської діяльності, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності, фіксований сільськогосподарський податок займають незначну долю, яка займає від 0% до 2%.

Місцеві податки та збори, хоча за своєю природою та призначенням повинні бути основним фінансовим ресурсом місцевих бюджетів, не є суттєвим джерелом доходів бюджетів, їх доля складала у 2003 році – 2,78%; у 2005 році – 2,36%; у 2007 році показник знизився до 1,73% доходів місцевих бюджетів. Розглянемо склад та структуру тих місцевих податків та зборів, які сплачувалися до місцевих бюджетах Запорізького регіону протягом 2003-2007 рр. (табл. 2.11).

Ринковий збір є одним із найвагоміших місцевих зборів у доходах місцевих бюджетів. За 2003 рік – 53,25%; 2004р – 57,94%; 2005 рік – 60,57%; 2006 рік – 60,19%; 2007 рік – 63,07% надходжень місцевих бюджетів при незмінних ставках і базі оподаткування. Другим за вагою джерелом доходів серед місцевих податків та зборів є комунальний податок. За 2003 – 2007 рр. питома вага у надходженнях коливалась у межах 25 – 30%. Збір за використання місцевої символіки становить від 0% до 1,5% доходів від місцевих податків та зборів. Згідно із Декретом [161] база оподаткування визначалася, виходячи з вартості виробленої продукції, виконаних робіт, наданих послуг з використанням місцевої символіки. Застосування на практиці термінології “вартість виробленої продукції” трактувалося по-різному, чи то готова продукція на складі, чи то реалізована. Як правило, податкові органи вважали, що оподатковувати необхідно готову продукцію на складі. На той час не існувало чіткої законодавчої норми щодо встановлення органами місцевого самоврядування символіки. Це призводило до різного трактування щодо справляння податку. Відповідно до пункту 49 статті 26 Закону України “Про місцеве самоврядування” [160] сільські, селищні, міські ради затверджували відповідно до закону Положення про зміст, опис та порядок використання символіки територіальної громади. Однак відповідного закону не було прийнято.

Таблиця 2.11

Склад та структура місцевих податків та зборів Запорізького регіону

Джерело: Розраховано авторами за даними Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Збір за видачу дозволу на розміщення об’єктів торгівлі та сфери послуг протягом 2003 -2007 рр. становив від 4% до 5% надходжень від місцевих податків та зборів. Законом України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” [154] внесено зміни до Декрету і встановлено одноразову сплату цього збору. Цей збір мав на меті впорядкування розміщення об’єктів торгівлі, сфери послуг, у тому числі з грального бізнесу шляхом прийняття рішення органом місцевого самоврядування щодо розміщення на його території таких об’єктів.

Загальновідомо, що діяльність, пов’язана з паркуванням транспортних засобів, набула широкого розповсюдження. Разом з тим, статистика надходжень цього збору до бюджетів свідчить про неефективність його справляння. Наприклад, до бюджетів Запорізької області у 2003 році надійшло збору 0,4 млн.грн., а у 2007 році 0,3 млн.грн. Збір сплачувався водіями за місце паркування готівкою паркувальнику. Підприємство, яке організовувало паркування, зараховувало збір до бюджету залежно від прийнятого рішення органу місцевого самоврядування - один раз на місяць або квартал. Зарахування податків до бюджетів у такий спосіб є неприпустимим, оскільки практично неможливо установити повноту сплати збору до бюджетів. Надходження від інших податків та зборів, які справлялися на території Запорізької області, незначні. Причини такого несуттєвого наповнення визначимо розглянувши загальну характеристику місцевих джерел фінансування діяльності органів влади (табл. 2.12).

Таблиця 2.12

Платники, об’єкти, граничні розміри та джерела сплати місцевих податків і зборів, що сплачувались в Запорізькому регіоні до прийняття Податкового кодексу

Джерело: Складено авторами на основі джерела [161]

Отже, за досліджуваний період податкове законодавство постійно вдосконалювалося. Проте, місцеві податки і збори практично залишилися осторонь і справлялися до місцевих бюджетів за правилами, встановленими більше 12-ти років назад. Ці правила не відповідали вимогам часу, відповідно, не забезпечували надійними джерелами фінансування місцеві бюджети [9, с. 213–221; 55, c. 32–35; 125, c. 290–294; 141, с. 44–45; 144, c. 70–80; 28, с. 306–310] через відсутність ефективного механізму оподаткування (бази, ставок, чітко окреслених умов, які утворювали можливості різного трактування потрібних категорій). Тому їх справляння суб’єктами господарювання призводило до невиправданих витрат у зв’язку із обов’язковістю систематичного подання податкових звітів до органів державної податкової служби та сплати незначних сум до бюджетів.

Під час аналізу забезпеченості місцевих органів влади фінансовими ресурсами цікавість викликає процес формування прогнозних показників надходжень до бюджету, адже від їх якості та наближеності до існуючих реалій залежить ефективність, як самого процесу формування та мобілізації ресурсів, так і повнота забезпечення видаткових повноважень. Оскільки податкові надходження є найбільшим джерелом фінансових ресурсів, розглянемо динаміку рівня виконання планових показників саме за цим видом надходжень.

Аналіз динаміки виконання основних показників податкових надходжень (табл. 2.13) дозволяє зазначити, що найбільш прогнозованими є надходження від податку з доходів фізичних осіб, плати за землю, місцевих податків та зборів, сюди також можна віднести єдиний податок та податок з власників транспортних засобів оскільки виконання планових показників коливається в межах від 1 до 5%. У 2004 році податок на доходи фізичних осіб був виконаний на 94,6%, при плані 642,8 млн. грн. фактично надійшло 605,4 млн. грн .

Невиконання затверджених обсягів пов’язане з існуванням значної суми заборгованості до бюджетів по податку з доходів фізичних осіб, утриманому з заробітної плати, виплаченої у натуральній формі та з оплати за оренду земельних паїв. У 2007 році виконання річного плану від надходження податку з доходів фізичних осіб знаходиться на рівні 105,87%. При плані 1392,9 млн. грн. фактично надійшло 1474,6 млн. грн. Це перевиконання пов’язане з підвищенням мінімальної заробітної плати та запровадженням ІІ етапу Єдиної тарифної сітки, а протягом 2003 р., 2005 р. та 2006 років відбувається 100% виконання запланованих показників надходжень.

Податок на прибуток підприємств виявився найменш прогнозованим. Аналіз показників виконання цього джерела показав, що плани його в межах років є занадто завищеними (2004 рік – недовиконання на 15,24%) або занадто занищеними (2003 рік – перевиконання на 56,39%, 2005 рік – 31,03%, 2007 рік – 35,20%). Ці коливання свідчать про недостатньо об’єктивну методику планування надходжень цього податку.

Таблиця 2.13

Динаміка рівня основних планових та фактичних показників податкових надходжень місцевого бюджету, млн. грн.

Джерело: Розраховано авторами на основі даних Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Подібні тенденції спостерігаються і при виконанні планових показників плати за ліцензії на певні види господарської діяльності, так, наприклад, 2003 рік – перевиконання на 37,23%, 2004 рік – на 38,69%, 2006 рік на 23,35%.

Невиконання надходжень по єдиному податку у деяких роках (2004, 2005) пов’язане із переходом окремих платників на загальну форму оподаткування. Невиконання надходжень по фіксованому сільськогосподарському податку у 2003 та 2004 роках пов’язане з існуванням заборгованості по податку до бюджетів.

Склад та структура неподаткових надходжень місцевих бюджетів Запорізької області представлена в табл. 2.14, з якої видно, що основна частина цієї групи надходжень – це власні надходження бюджетних установ, які обліковують як складову неподаткових надходжень. Протягом 2003-2007 рр. їх частка становила: у 2003 р. – 74,07%; 2004 р. – 83,69%; 2005 р.- 63,38%; 2006 р. – 69,37%; 2007 р. – 74,45% неподаткових доходів місцевих бюджетів.

Доходи від власності та підприємницької діяльності, здійснюваної органами місцевого самоврядування у 2003 – 2007 рр., коливались від 1% до 40%; адміністративні збори та платежі, доходи від комерційного та побічного продажу були в межах 17% – 25% неподаткових надходжень місцевих бюджетів.

Доречно зазначити, що за економічною природою неподаткові надходження не вирізняються стабільністю, рівномірністю та прогнозованістю своїх доходів. Їх можна лише планувати, виходячи із фактичних обсягів за минулі роки, але не прогнозувати, оскільки лише такі основні джерела формування неподаткових надходжень місцевих бюджетів, як державне мито та власні надходження бюджетних установ і організацій, відповідно до специфіки їх мобілізації, не можуть забезпечити достатнього рівня величини власної доходної бази органів місцевої влади відповідних адміністративних одиниць держави [31, с. 156; 29, с. 26 – 28].

Загалом, обсяги неподаткових надходжень певною мірою відображають активність органів місцевого самоврядування на фінансовому ринку та ринку праці, діяльність у сфері місцевого господарства і, зокрема, щодо розпорядження належним їм майном, дієвість контрольної роботи місцевих фіскальних органів.

Основними недоліками існуючого процесу підготовки та узгодження показників місцевих бюджетів в Україні є відсутність єдиної методології та недостатня автоматизована підтримка процедур прогнозування. Методи прогнозування показників місцевих бюджетів, які використовуються як в області, так і в Україні в цілому, не дозволяють здійснювати повне і якісне прогнозування бюджетів, що в поєднанні з законодавчо обмеженими фінансовими можливостями місцевих органів влади призводить до зростання трансфертів від вищестоящих органів влади (рис.2.16).

Таблиця 2.14

Динаміка та структура неподаткових надходжень зведеного бюджету Запорізької області

Джерело: Розраховано авторами на основі даних Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Рис. 2.16. Структура офіційних трансфертів від державних органів влади по Запорізькій області

Джерело: Розраховано авторами за даними Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Відповідно до Бюджетного кодексу України [18] дотація вирівнювання – це міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує, а субвенції – міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Тому, зростання питомої ваги субвенцій у загальній сумі міжбюджетних трансфертів протягом останніх років до 60%, ще раз підкреслює обмеженість фінансової самостійності місцевих органів влади та їх неспроможність координувати соціально-економічний розвиток територій (табл. 2.15).

Таблиця 2.15

Склад та структура субвенцій до місцевих бюджетів Запорізької області у 2007 році по загальному фонду

Джерело: Розраховано авторами за даними Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

З табл. 2.15 видно, що найбільша питома вага у структурі міжбюджетних трансфертів на визначену мету належить субвенціям на виплату сім’ям з дітьми та малозабезпеченим сім’ям, які становлять майже 50 % надходжень. Тобто забезпечення соціальної сфери є приорітетним напрямом фінансування держави. На виконання інвестиційних проектів, спрямованих на соціально-економічний розвиток регіонів, було виділено 38,11 млн.грн., 5, 39% від загальної суми наданих субвенцій. Обсяг субвенцій для стимулювання розвитку регіонів, в тому числі депресивних територій, які визначені Законом України „Про стимулювання розвитку регіонів” № 2850 – ІV від 8 вересня 2005 року [168], не досягає 1 %.

Частка доходів, яка не враховується при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, у структурі находжень місцевих бюджетів Запорізької області незначна (рис. 2.17). Питома вага доходів ІІ кошика у структурі доходної частини за останні п’ять років становила: 2003 рік – 12,6%; 2004 рік – 14,0%; 2005 рік – 11,4%; 2006 рік – 9,8%; 2007 рік – 8,6%. Відповідно доходи, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, становили: 2003 рік – 29,8%; 2004 рік – 24,5%; 2005 рік – 23,0%; 2006 рік – 22,2%; 2007 рік -23,5%. Подібні значення показників доходів І та ІІ кошиків свідчать про відсутність зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні доходної бази.

Рис. 2.17. Динаміка складу та структури доходів зведеного бюджету Запорізької області за 2003-2007 рр.

Джерело: Розраховано авторами за даними Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Цільові (позабюджетні фонди й валютні) фонди місцевих рад так і не стали вагомим елементом фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, хоча їх створення було започатковано ще у 1990 р. разом із прийняттям Закону „Про бюджетну систему Української РСР”. Річ у тім, що до доходів таких фондів належали незначні за обсягом і нестабільні доходи, які мали епізодичний характер (табл. 2.16).

Кошти цільових, позабюджетних і валютних фондів місцевих рад у перші роки їх створення перебували на спеціальних рахунках в установах банків і не включалися до відповідних місцевих бюджетів. Після прийняття Закону України „Про бюджетну систему України” (1995 р.) централізовані та децентралізовані фонди, утворені Верховною Радою АРК, місцевими радами, почали включатися до бюджетів за доходами і видатками.

Нині у складі місцевих бюджетів Запорізької області формуються фонди охорони навколишнього природного середовища, питома вага яких у структурі цільових фондів протягом 2003 – 2007 рр. зменшилась з 45,3 % до 34,7 %; цільові фонди, утворені Верховною Радою АРК, органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади, питома вага яких протягом досліджуваного періоду коливалась в середньому в межах 50 %.

Отже, доходи місцевих бюджетів складають основу фінансової бази органів місцевого самоврядування, тобто є підґрунтям іхньої фінансової незалежності. У зв’язку з цим на сучасному етапі розвитку нашої держави особливого значення набувають проблеми фінансового забезпечення територій та визначення рівня їх фінансової стійкості.

Таблиця 2.16

Динаміка та структура цільових фондів зведеного бюджету Запорізької області за період 2003-2007рр.

Розраховано авторами за даними Фінансового управління Запорізької облдержадміністрації