2.3. Комплексна оцінка фінансової стійкості місцевих бюджетів Запорізького регіону до світової фінансової кризи

Для аналізу і прогнозування економічного та соціального розвитку держави використовують дані зведеного бюджету, який є сукупністю показників бюджетів, що формуються на певній території.

Таблиця 2.17

Структура зведеного бюджету Запорізького регіону, %

Джерело: Розраховано авторами за даними Головного фінансового управління Запорізької області

З табл. 2.17 видно, що найбільша частка валового регіонального продукту перерозподіляється через бюджети міст обласного значення, вони займають найбільшу питому вагу у структурі зведеного бюджету, яка становила у 2003 році – 59,58%; у 2004 році – 59,38%; у 2005 – 56,67%; у 2006 – 57,41%; у 2007 році – 57% . Частка бюджету області коливається в межах 16 – 19%.

Такий дисбаланс у структурі зведеного бюджету пояснюється наявною інфраструктурою, рівнем соціально-економічного розвитку територій і, відповідно, наявними об’єктами оподаткування (хоча б, наприклад, наявність робочих місць, адже податок на доходи фізичних осіб є найбільшим джерелом доходів місцевих бюджетів). Подібний стан фінансового забезпечення розвитку сільської місцевості приводить до того, що сільське населення протягом 1991-2008 рр. за офіційними даними статистичного управління Запорізької області скоротилось на 67,4 тис. чоловік [200].

Структура доходів сільських бюджетів значно не відрізняється від інших місцевих бюджетів України (табл. 2.18).

Таблиця 2.18

Структура доходів сільських бюджетів Запорізької області,%

Джерело: Розраховано авторами за даними Головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Найбільшу питому вагу у структурі доходів сільських бюджетів займають міжбюджетні трансферти, які у 2007 році становили біля 60% надходжень.

Невисоке фіскальне значення спрощеного оподаткування від 5,01% до 2,61% протягом 2003-2007 рр. здебільшого криється в особливостях його структури та, крім того, у сільській місцевості переважають дуже малі господарські суб’єкти – магазини, як правило, продовольчі, досить примітивні обслуговуючі підприємства, майстерні. На жаль, трансформаційні процеси в сільському господарстві, пов’язані з реорганізацією колективних підприємств у ринкові структури, не стали чинником, який сприяє розвитку підприємництва, хоча до малого сільського бізнесу необхідно ставитись відповідально, адже він може відігравати важливу роль у розвитку сільських територій.

Цікавим є визначення залежності структури доходів місцевих бюджетів від рівня соціально-економічного розвитку територій. Розрахунки комплексної оцінки соціально-економічного розвитку міст і районів області за підсумками 2007 року Запорізькою облдержадміністрацією здійснено за 71 показником (для міст обласного значення – за 54) на базі методики, затвердженої розпорядженням голови облдержадміністрації від 10.04.2007 № 135 [112]. Ця методика встановлює порядок визначення місця-рейтингу кожної території серед інших територій області за рівнем досягнутих певних соціально-економічних результатів [1, c. 48–49].

Комплексна оцінка (рейтинг) результатів соціально-економічного розвитку територій області (далі – комплексна оцінка) здійснюється з метою аналізу змін, що відбуваються у соціально-економічному розвитку територій, та впливу на це місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

До І групи належать показники промислового розвитку територій, до ІІ групи – показники, що характеризують динаміку розвитку та економічну ефективність сільськогосподарського виробництва у районах області, до ІІІ групи – показники фінансової діяльності територій, виконання бюджету та розвитку малого підприємництва, до ІV групи – показники соціального розвитку територій.

Методика передбачає визначення комплексної оцінки (рейтингу) територій області як за вищезазначеними групами показників – груповий рейтинг, так і в цілому – загальний рейтинг. Груповий рейтинг конкретної території обчислюється поетапно.

На першому етапі визначається сума відносних відхилень показників цієї території від найкращих значень цих показників інших територій за формулою:

(2.3)

R – сума відносних відхилень показників цієї території від найкращих значень цих показників інших територій за окремою групою;

n1 – показники, зростання яких відображає позитивну динаміку;

n2 – показники, зростання яких відображає негативну динаміку;

Xіj – значення і-го показника j-ї території (і = від 1 до n; j = від 1 до 5 – для міст обласного значення, від 1 до 20 – для районів);

Xmaxі, Xminі – максимальні та мінімальні значення і-го показника.

Перша частина формули використовується для оцінки показників, зростання яких має позитивне значення (наприклад, зростання обсягів виробництва), друга частина – для оцінки показників, зростання яких має негативний ефект (наприклад, зростання заборгованості).

На другому етапі визначається середнє арифметичне суми відхилень конкретної території за кожною групою показників за формулою:

(2.4)

Rср – середнє арифметичне суми відхилень конкретної території за кожною групою показників;

n – кількість показників за окремою групою (n = n1 + n2).

Чим нижче отримана сума відхилень, тим вище місце регіону в груповому рейтингу. Загальний рейтинг визначається ранжуванням одержаної загальної суми відхилень за груповими рейтингами.

Показники промислового розвитку територій (І група). Розрахунок рейтингової оцінки за показниками промислового розвитку в територіальному розрізі базувався на даних головного управління статистики у Запорізькій області. З метою мінімізації суб’єктивного фактора впливу на рейтинговий результат показників темпів росту обсягів промислового виробництва через неоднаковість баз (кількість промислових підприємств, обсяги виробництва, непорівнянність показників роботи минулих періодів та ін.), введено коригувальний розрахунковий показник „частка приросту реалізації промислової продукції у загальному прирості реалізації промислової продукції, %”: у розрізі міст – по відношенню до сумарного обсягу реалізованої продукції серед міст обласного значення, у розрізі районів – по відношенню до сумарного обсягу реалізованої продукції серед районів області.

Показники, що характеризують динаміку розвитку та економічну ефективність сільськогосподарського виробництва у районах області (ІІ група). Для оцінки агропромислового виробництва використовувались показники динаміки виробництва продукції тваринництва та ефективності сільськогосподарського виробництва за даними головного управління статистики у Запорізькій області, головного управління облдержадміністрації: агропромислового розвитку, економіки. Враховуючи, що показники динаміки темпів зростання виробництва м’яса і молока не враховують сформований сільськогосподарський потенціал району, використовувались коригувальні розрахункові показники, а саме: „питома вага обсягів реалізації м’яса, %”, „питома вага виробництва молока, %”, які відображають питому вагу відповідних видів продукції у загальному обсязі продукції.

Показники фінансової діяльності територій, виконання бюджету та розвитку малого підприємництва (ІІІ група). Розрахунок рейтингової оцінки за показниками цієї групи здійснювався на базі даних головних управлінь облдержадміністрації: фінансового, економіки та головного управління статистики у Запорізькій області. Для відображення реальної ситуації, що склалася у фінансовому секторі економіки територій, використовувався коригувальний розрахунковий показник „відношення кредиторської заборгованості до дебіторської”, який введено з метою визначення ступеня перевищення власних боргових зобов’язань над боргами перед територією залежно від кредиторів. Враховуючи особливість звітності суб’єктів малого бізнесу, надходження уточнених результатів фінансової діяльності за підсумками року, ряд показників розраховувався в річному уточненому рейтингу за даними головного управління статистики у Запорізькій області орієнтовно в травні-червні року, що настає за звітним періодом.

Показники соціального розвитку територій (ІV група). Розрахунок рейтингової оцінки за показниками соціального розвитку базувався на даних головного управління праці та соціального захисту населення; управлінь: містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства, культури і туризму, освіти і науки, охорони здоров’я, у справах молоді та спорту облдержадміністрації; Запорізького обласного центру зайнятості, головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області.

Відповідно до цієї методики за результатами розрахунків міста та райони Запорізької області можна умовно поділити на три групи: економічно розвинені райони, райони, що мають середній рівень розвитку та райони з низьким рівнем розвитку, які згруповані в табл. 2.19 для більш об’єктивного аналізу процесу формування доходів місцевих бюджетів.

Таблиця 2.19

Комплексна оцінка результатів соціально-економічного розвитку міст і районів Запорізької області

Джерело: за даними сайту Запорізької обласної держадміністрації

Для вивчення стану фінансового забезпечення розвитку територій Запорізького регіону розглянемо, в якій мірі від рівня розвитку місцевості залежить структура надходжень, якісний та кількісний склад фондів грошових коштів, фінансова стійкість та незалежність місцевих органів влади.

З таблиці 2.20 видно, що структура доходів зберігається незалежно від рівня розвитку районів. Найбільшу питому вагу у структурі надходжень займають податкові джерела, питома вага яких у економічно розвинутих районах складає 28,7%, у структурі доходів місцевого бюджету районів, які мають середній рівень розвитку 23,88%, та які мають низький рівень розвитку відповідно 21,62%. Найбільше джерело фінансування видатків припадає на трансферти від державних органів влади, які становлять відповідно 63,93%; 67,75%; 74,28%.

Таблиця 2.20

Структура доходів місцевих бюджетів згідно комплексної оцінки рівня соціально-економічного розвитку районів

Аналіз показників фактичного забезпечення фінансовими ресурсами місцевих бюджетів доцільно доповнити розрахунком кількісної оцінки стійкості бюджетів регіону, яку проведемо з використанням методики, розглянутої у першому розділі роботи. Розрахунки показників фінансової стійкості наведені в табл. 2.21, вихідні дані Додаток Д.

Таблиця 2.21

Показники фінансової стійкості бюджетів Запорізького регіону

Джерело: Розраховано авторами за даними головного фінансового управління Запорізької облдержадміністрації

Важливим моментом в аналізі бюджетів регіону є визначення граничних значень коефіцієнтів їх стійкості, які можуть бути своєрідними індикаторами безпеки місцевих бюджетів в ринкових умовах господарювання. Запропонована система показників була визначена на основі аналізу існуючих методик визначення фінансової стійкості бюджетів за відносними та абсолютними показниками, підходів, викладених до фінансового забезпечення місцевого самоврядування у європейському та вітчизняному законодавстві, узагальнення існуючих поглядів серед представників фінансової науки, макроекономічних показників забезпеченості населення фінансовими ресурсами та емпіричних досліджень, проведених на прикладі розрахунку зазначених показників серед районів та міст Запорізької області.

Коефіцієнт самостійності – показує міру залежності фінансових можливостей місцевих органів влади при фінансуванні видатків місцевого бюджету від трансфертів з державного бюджету. За результатами проведених розрахунків, коефіцієнт фінансової самостійності незалежно від рівня розвитку територій дорівнює від 0,01 до 0,1. Це пояснюється тим, що в розрахунках показника власних доходів бюджетів використовується підхід, наведений у підрозділі 1.3, згідно з яким необгрунтовано використовувати суму доходів, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів як власні. Оптимальна межа коефіцієнту самостійності, яка характеризує бюджет як фінансово стійкий, визначена в розмірі вище 0,5, оскільки, вважаємо, що місцевий бюджет в умовах підвищення самостійності регіонів мінімально на 50% повинен фінансуватися за рахунок власних коштів, акумульованих на відповідній території. Подібну позицію можна зустріти і в дослідженнях інших науковців, зокрема, в методиці Р. Б. Полякова [147], за якою стану абсолютної фінансової стійкості бюджету –відповідає ситуація, коли розмір власних доходів у загальній їх сумі становить 60-70%, нормальному – 40-50%; нестійкому стану – 20-30%, кризовому 5-10%. А оскільки ми пропонуємо розглядати три ступеня фінансової стійкості: низький, середній та високий, то, відповідно, граничні межі їх характеристик пропонуємо встановити в розмірі: середній ступінь фінансової стійкості від 0,2 до 0,5; низький ступінь фінансової стійкості визначається при значенні коефіцієнта менше як 0,2.

Значення коефіцієнта фінансової залежності за результатами розрахунків коливаються в межах 0,9-0,93, що свідчить про велику, майже 100%, залежність місцевих бюджетів від політики центральної влади та неспроможність організовувати розвиток територій відповідно до умов господарювання та фінансового потенціалу. Тому його оптимальне значення визначено в межах 0,2. Середньому ступеню стійкості відповідає значення від 0,8 до 0,5, а низький ступінь фінансової стійкості визначається при значенні цього показника більше 0,8.

Коефіцієнт вилучення коштів до державного бюджету - показує міру впливу державних органів влади на формування доходів місцевих бюджетів, оскільки між значенням чисельника і сумою трансфертів, переданих до державного бюджету або одержаних з державного бюджету, існує прямо пропорційна залежність. Коефіцієнт вилучення коштів є достатньо високим у бюджетах міст, значення якого коливаються від 0,5 до 0,3, причому тенденція є спадаючою в межах років, що свідчить про поступове зниження зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні доходної бази за умов діючого підходу до фінансового вирівнювання розвитку територій та зростанням обсягів міжбюджетних трансфертів. Найменші показники цього коефіцієнта у районах з середнім та низьким рівнем розвитку (0,16 – 0,23).

Пропонуємо встановити, що низькому рівню фінансової стійкості відповідає значення цього показника на рівні вище 0,5, оскільки, вважаємо, що в умовах підвищення самостійності регіонів видатки місцевих бюджетів повинні фінансуватися в більшій мірі за рахунок власних коштів, а не за рахунок доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів чи за рахунок самих трансфертів, що знижує зацікавленість органів місцевого самоврядування у нарощуванні доходної бази. Високий ступінь фінансової стійкості пропонуємо встановити в розмірі менше 0,2. Середній ступінь, відповідно, 0,5 – 0,2.

Коефіцієнт дотаційності – показує міру залежності місцевих органів влади від фінансування з державного бюджету. Більше 50 % надходжень у бюджетах районів, незалежно від соціально-економічного рівня розвитку, займають трансферти від вищестоящих органів влади. Зазначена ситуація ще раз засвідчує розвиток „утриманських настроїв” серед органів місцевого самоврядування та підвищення залежності регіонів від політики центральних органів влади. Тому, пропонуємо при значенні показника більше 0,5 відносити стан бюджету до низької фінансової стійкості. Коефіцієнт дотаційності у бюджетах міст коливається в межах 0,34-0,37, оскільки бюджети міст є більш фінансово забезпеченими, що пояснюється інфраструктурою та, відповідно, більшим фінансовим потенціалом, пропонуємо середньому ступеню фінансової стійкості присвоїти значення показнику від 0,5 до 0,2, а високому відповідно нижче 0,2.

Розраховані показники коефіцієнта бюджетного покриття відображать ситуацію, яка знову пояснюється обгрунтованим підходом до визначення власних доходів і становить в районах з високим, середнім та низьким рівнем розвитку від 0,01до 0,07; у бюджетах міст від 0,08 до 0,12.

Відповідно до виконання принципу збалансованості, згідно з яким повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період [18, ст.7], а коефіцієнт бюджетного покриття – показує відповідність власних доходів місцевих бюджетів і повноважень, покладених на місцеві органи влади, відповідно пропонуємо встановити оптимальну межу коефіцієнту бюджетного покриття, яка характеризує бюджет як фінансово стійкий вище 0,6; середній ступінь фінансової стійкості від 0,2 до 0,6; низький ступінь фінансової стійкості визначається при значенні коефіцієнта менше як 0,2.

Коефіцієнти податкової самостійності, розраховані для районів та міст Запорізької області, становлять від 0,16 до 0,37 і показують взаємозв’язок між обсягом податків, які збираються на відповідній території, та її доходами. Відповідно до Європейської Хартії про місцеве самоврядування більша частина власних фінансових ресурсів повинна акумулюватися за рахунок місцевих податків та зборів. Відповідно пропонуємо встановити для високого рівня фінансової стійкості межу, яка відповідає значенню більше 0,5; середньому ступеню – від 0,5 до 0,1; низькому ступеню нижче 0,1.

Коефіцієнт бюджетної забезпеченості – відображає долю товарів та послуг, яка приходиться на кожного проживаючого в регіоні. Оскільки розрахунок даного коефіцієнта не дасть об’єктивної відповіді на запитання: чи оптимальний розмір бюджетної забезпеченості у відповідному регіоні, його слід порівнювати з аналогічним показником по іншим регіонам держави, тому оптимальний варіант значення буде дорівнювати 1, тобто відсутності різниці між бюджетною забезпеченістю серед регіонів України. Крім того, коефіцієнти бюджетної забезпеченості, розраховані для районів та міст Запорізької області, становлять від 0,51 до 0,97, а відповідно до групування регіонів на 5 квінтельних круп по рівню забезпеченості і віднесення Запорізького регіону до групи найбільш забезпечених свідчать про високе значення коефіцієнта бюджетної забезпеченості. Відповідно пропонуємо встановити для високого рівня фінансової стійкості межу, якій відповідає значення більше 0,9; середньому ступеню – від 0,5 до 0,9; низькому ступеню нижче 0,5. Визначені оптимальні межі систематизуємо у вигляді табл. 2.22.

Таблиця 2.22

Індикатори та порогові значення індикаторів стану фінансової безпеки місцевих бюджетів

Джерело: Складено авторами

Для узагальнюючої оцінки фінансової стійкості місцевих бюджетів Запорізької області та виявлення загальних тенденцій розрахуємо інтегральний показник фінансової стійкості, який грунтується на розрахунку суми коефіцієнтів фінансової стійкості з урахуванням значущості (ваги) кожного з них [4]:

, (2.5)

де (2.6)

При встановленні ваги кожного з коефіцієнтів фінансової стійкості Н.В. Старостенко [199, c. 40, 43] пропонує використовувати шкалу значень ваги від 0,1 до 0,2. Високу вагу мають коефіцієнти самостійності та бюджетного покриття на рівні 0,2. Це пов’язано з домінуванням фактора залежності формування місцевих бюджетів від трансфертів з державного бюджету, який визначає рівень власних доходів місцевих бюджетів.

Ваги коефіцієнтів вилучення коштів до державного бюджету і трансфертів до місцевих бюджетів мають значення на рівні 0,1. Важливість цих коефіцієнтів також висока, оскільки при діючій системі перерозподілу ресурсів у рамках бюджетної системи процеси вилучення коштів з місцевого бюджету і надходження трансфертів до нього справляють істотний вплив на формування доходів місцевого бюджету. Однак, за умови введення до методики розрахунку фінансової стійкості місцевих бюджетів коефіцієнта фінансової залежності, пропонуємо даному коефіцієнту та коефіцієнту відносної бюджетної забезпеченості присвоїти вагу на рівні 0,1. (табл. 2.23)

Таблиця 2.23

Вага коефіцієнтів фінансової стійкості

Джерело: Складено на основі джерела [199, с. 38-47]

Рис. 2.21. Динаміка інтегрального коефіцієнта фінансової стійкості бюджетів Запорізької області

Дослідження сфери фінансової стійкості місцевих бюджетів (рис. 2.21) дає змогу зробити такі висновки:

1. Нижчі за рівнем соціально-економічного розвитку території отримують найбільшу вигоду від перерозподільних заходів. Завдяки незначним обсягам їхніх податкових платежів вони чималою мірою виграють від наданих державних трансфертів. Крім того, абсолютний розмір отриманих від них перерозподільних коштів порівняно з іншими політичними юрисдикціями, як правило, мізерний.

2. Середні за рівнем соціально-економічного розвитку території більшою мірою користуються правом одержання державних трансфертів, а тому реалізують для себе більший обсяг перерозподілу. Звісно, що ці території сплачують більші податки, а це зберігає рівновагу між рівнем їхніх вигод та оподаткування.

3. Економічно розвинені території мають вищі податкові надходження, ніж середні за прибутковістю території, проте часто не в змозі спожити еквівалентний обсяг суспільних благ.

Загалом, на формування фінансової стійкості місцевих бюджетів, як вже було визначено в першому розділі, на основі аналізу наукової літератури впливає дуже велика кількість факторів екзогенного та ендогенного характеру. Серед методів економічного аналізу, кінцевою метою яких є отримання пріоритетів визначеної сукупності показників факторів є:

- використання багатомірного порівняльного аналізу (таксономія);

- метод нечітких функцій;

- метод аналізу ієрархій.

Числові значення в матрицях парних порівнянь отримують за допомогою спеціалізованої шкали відносної важливості, що наведена в Додатку Ж. Для визначення пріоритетності дії чинників зовнішнього та внутрішнього середовища на стан фінансової стійкості місцевих бюджетів використаємо метод парних порівнянь на основі багатовимірного шкалювання за результатами експерної оцінки [114]. (табл. 2.24; 2.25).

Таблиця 2.24

Матриця парних порівнянь пріоритетності впливу чинників зовнішнього середовища на забезпечення фінансової стійкості місцевих бюджетів

Примітка. А1- інфляційні процеси; А2 – стан грошово-кредитного обігу; А3 – коливання цін на енергоносії; А4 – частка тіньової економіки; А5– низький рівень децентралізації податкових повноважень; А6 – нестабільність правової бази здійснення діяльності суб’єктів господарювання; А7 – низький рівень ефективності функціонування державних фінансових органів; А8 – рівень економічного розвитку країни; А9 – низька якість фінансового, бюджетного та податкового законодавства; А10 – адміністративні бар’єри та ступінь довіри до влади.

Аналізуючи рівень приорітетності дії чинників зовнішнього середовища на фінансову стійкість місцевих бюджетів, можна виділити, що найбільший негативний вплив здійснюють: низький рівень децентралізації податкових повноважень (21,26%); рівень економічного розвитку держави (18,60%); тіньова економіка (17,54%); інфляційні процеси (13,58%).

Таблиця 2.25

Матриця парних порівнянь пріоритетності впливу чинників внутрішнього середовища на забезпечення фінансової стійкості місцевих бюджетів

Примітка. А1- низька якість планування доходів місцевих бюджетів; А2 – низька ефективність системи контролю за формування доходів місцевих бюджетів; А3 – низький рівень використання податкового потенціалу територій; А4 – стан розвитку галузей економіки регіону; А5 - інвестиційна привабливість регіону та розвиток інвестиційно-інноваційної діяльності; А6 – рівень життя населення регіону; А7 – високий рівень дотаційності місцевих бюджетів; А8 – розмір території; А9 – використання місцевих природних ресурсів; А10 – відсутність зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази.

Серед внутрішніх чинників, які негативно впливають на фінансову стійкість місцевих бюджетів, можна виділити такі чинники: високий рівень дотаційності місцевих бюджетів (21,63%); відсутність зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні власної доходної бази (15,29%); стан розвитку галузей економіки регіону (14,07%); низький рівень використання податкового потенціалу (10,20%).

Проведений аналіз дозволяє зробити висновок, що розраховані інтегральні показники фінансової стійкості бюджетів Запорізького регіону знаходяться в межах, які характеризують середній або низький ступінь фінансової стійкості, що свідчить про невизначеність та нестабільність умов фінансового забезпечення розвитку регіону, які при виникненні певних або усуненні відповідних загроз можуть переміститися як в бік плюс, так і в бік мінус за показниками фінансової стійкості.