Сфера діяльності єдиного казначейського рахунка
Щоб повною мірою уявити дію та переваги ЄКР, необхідно чітко визначити сферу діяльності ЄКР і межі охоплення ним фінансових ресурсів країни. Інакше кажучи, стоїть питання про доцільність створення й використання ЄКР для кожного рівня управління (дер-
жавного, регіонального, місцевого) або утворення ЄКР спільного користування.
Немає єдиної моделі, яка б могла стати орієнтиром при визначенні сфери діяльності ЄКР і пов’язаних з ним казначейських операцій. Казначейські системи в країнах, де вони функціонують, склалися історично й дуже різняться між собою підходом до охоплення регіональних і місцевих фінансових операцій і, зокрема, до питання про консолідацію грошових ресурсів на ЄКР. У будь-якому разі питання про консолідацію грошових ресурсів зводиться до реалізації одного з двох рішень:
• створення загального ЄКР спільного використання для органів управління різних рівнів;
• створення ЄКР для кожного рівня управління окремо з метою не обмежувати самостійність регіональних і місцевих органів влади в галузі управління фінансами.
Інші рішення можуть розглядатися лише як похідні від цих базових варіантів вирішення даного питання. Немає сумніву, що є ряд обґрунтованих аргументів на користь кожного з рішень. Так, єдине казначейство, якщо це вивірений крок Уряду, надає такі переваги органам управління:
1. Уведення ЄКР спільного використання для органів управління різних рівнів потенційно вдосконалює управління коштами, їх фінансове планування та операції казначейства з позичання коштів, а також забезпечує ефективний контроль за рівнем бюджетного дефіциту. Централізація операцій позичання коштів зводить витрати до мінімуму.
2. Загальне казначейство здатне застосовувати єдині економічно ефективні робочі процедури для виконання та обліку державних платіжних операцій і грошових надходжень для всіх органів управління. Це забезпечує більшу результативність, цілеспрямованість і дієвість фінансових операцій.
3. Дешевше організувати, укомплектувати персоналом і обладнати електронно-обчислювальними машинами казначейство загальне, що складається з центральної штаб-квартири та деякої кількості регіональних відділень, в основному відділів платежів і звітності, замість того щоб вводити мережу казначейських управлінь для органів управління кожного рівня.
Однак функціонування загального казначейства з ЄКР спільного використання ставить важливе питання про наслідки такого кроку
для самостійності місцевих органів управління. У зв’язку з цим дуже важливо визначитися з такими питаннями:
• чи будуть казначейські операції (фінансове планування, управління коштами, виконання бюджету та управління платежами) негативно позначатися на самостійності регіональних і місцевих органів управління в галузі управління фінансами;
• чи не обмежить зведення всіх грошових ресурсів разом, у межах ЄКР спільного використання, можливість кожного органу управління здійснювати належний контроль за власними ресурсами. Тому доречно розглянути також ситуацію, за якої ЄКР використовуватиметься органами управління всіх рівнів спільно без втрати їх самостійності у сферах залучення та розподілу ресурсів. Для цього слід обговорити питання визначення функцій та обов’язків казначейства та досягти консенсусу. Особливо це стосується питань розмежування повноважень, у межах яких має працювати казначейство.
За наявності таких домовленостей навіть дія класичної організації казначейського управління, яка відповідає принципу “одне казначейство — один адміністратор”, не викликатиме серйозних побоювань з боку регіональних і місцевих органів управління. Річ у тому, що казначейські операції, зокрема контроль за станом ЄКР, управління коштами та їх фінансове планування, є вузькоспеціалізованими й потребують прийняття оперативних рішень відповідно до фінансової ситуації, що склалася. Цими операціями неможливо ефективно управляти в режимі подвійного підпорядкування казначейства центральним і регіональним (або місцевим) органам управління. Тому якщо загальне казначейство задовольняє потреби органів управління різних рівнів, воно має залишатися під винятковим контролем з боку центрального уряду та, зокрема, Кабінету Міністрів України.
Однак це не означає, що казначейство, яке реалізує свої функції на зазначених засадах, має діяти незалежно від місцевої адміністрації. Звичайно, казначейство повинно мати змогу здійснювати свої повсякденні операції без втручання з боку управлінських структур місцевих органів влади, однак воно є обслуговуючою організацією, тому йому слід працювати в тісному контакті з органами управління, яким воно надає послуги. Серед іншого, казначейство має надавати регулярні звіти про фінансові операції зацікавленим органам управління, а також управлінську інформацію, яка може бути отримана на підставі його даних.Щодо питання про впровадження ЄКР для кожного рівня управління в країні, слід зазначити, що аргументи на користь ЄКР спільного користування не зачіпають практичних проблем, пов’язаних з його впровадженням. Особливо це стосується країн, які мають неадекватні системи зв’язку та ресурси обчислювальної техніки. Для нормального функціонування казначейства його центральні та регіональні офіси мають бути з’єднані надійними та ефективними лініями зв’язку, як і комп’ютерними мережами в діалоговому режимі. Там, де неможливо забезпечити мінімально необхідний рівень вимог до зазначених засобів зв’язку, особливо в країнах територіально великих, державне казначейство зосереджується передусім на обслуговуванні центрального уряду, а потім за створення більш сприятливих умов на місцях межі його діяльності розширюються на наступні рівні регіональних і місцевих органів управління. У міру того як діяльність державного казначейства буде дедалі ефективнішою порівняно з традиційними методами, місцеві органи управління прагнутимуть інтегруватися в його робочу мережу.
Отже, з урахуванням зазначених перешкод, а також правових та адміністративних міркувань може прийматися обґрунтоване рішення про впровадження мережі казначейських управлінь для органів управління кожного рівня. За реальної необхідності такого кроку потрібно детально розглянути та прийняти рішення з таких проблемних питань:
• чи слід органам управління кожного регіону створювати власне казначейство та ЄКР;
• чи слід регіональним і місцевим органам управління нижчестоя- щого рівня щодо регіонів також створювати власні казначейства та ЄКР, якщо цей рівень може обслуговуватися казначейством вищестоящого рівня з відповідними застереженнями щодо захисту місцевої самостійності;
• чи слід регіональним і місцевим органам управління розробляти та застосовувати єдину нормативно-інструктивну базу (казначейські правила, що регулюють систему державних платежів, організацію банківської діяльності, систему надання офіційної звітності тощо) з одного центру для фінансових операцій усіх рівнів управління.
Питання про створення казначейства та ЄКР на кожному регіональному рівні виникає в умовах складного територіального поділу
країни (штати, землі, федерації тощо). Такі територіальні утворення можуть мати власну законодавчу та фінансову базу, однак являють собою єдине державне утворення, де центральний уряд делегує їм права, обов’язки і самостійність у межах державності.
Було б неправильно стверджувати, що одна модель казначейської системи краща за іншу. Сутність полягає в тому, що в конкретних умовах (історичних, політичних, економічних, соціальних, територіальних тощо), що склалися в даній країні, одна модель привабливіша та прийнятніша за іншу. Інакше кажучи, немає гарної та поганої моделі, а є відповідність і невідповідність моделі конкретним умовам, що склалися в країні.
2.1.2.