Механізм функціонування Державного казначейства в режимі єдиного казначейського рахунка

Казначейство як структура, до компетенції якої згідно з її установчими документами входить оперативне прогнозування виконання державного бюджету, не може у своїй діяльності не враховувати основи макроекономічних пропорцій та тенденції, що складаються в економіці.

В умовах, коли на державному рівні перерозподіляється приблизно половина ВВП, неефективні методи виконання бюджету в разі їх запровадження казначейством можуть стати генератором дестабілізуючих економіку факторів. Водночас оперативний облік стану бюджету дає змогу значною мірою полегшити або виключити негативні явища в економіці. Банківська система виконання бюджету, що діяла до утворення казначейства, відповідала основним вимогам економіки, що централізовано планувалася та директивно управлялася. В умовах розбудови ринкової економіки використання цієї системи призводило до посилення інфляційних процесів у країні, бо фінансування витрат відбувалося через так зване відкриття кредитів без урахування реальних доходів, а тому мало емісійний характер. Зміни в системі виконання державного бюджету, що зумовлювалися утворенням казначейства, дали змогу розв’язати основне завдання — ліквідувати практику автоматичного та

безконтрольного кредитування Центральним банком бюджетного дефіциту.

Основним недоліком діючої до створення казначейства системи акумуляції та обліку доходів державного бюджету була її неоперативність, оскільки між датою збирання й надання інформації та реальним зарахуванням отриманих сум податків і платежів проходило від двох до чотирьох робочих днів, а звітність у розрізі видів доходів надходила лише наприкінці місяця, наступного за звітним. Отже, ця система обліку доходів не давала змоги своєчасно отримувати інформацію про обсяг доходів, що надходили до бюджету.

Казначейські органи нині беруть участь у процесі формування дохідної частини державного бюджету. Вони отримують від банків, у яких відкрито рахунки платників податків, копії платіжних доручень на перерахування податків, протягом одного операційного дня вводять їх в інформаційну систему та передають для контролю за дотриманням податкового законодавства до податкових органів. При цьому здійснюється детальний облік доходів у системі казначейства по розділах і параграфах бюджетної класифікації та отримання щоденної інформації про доходи, що надійшли. Це дає змогу своєчасно регулювати грошові потоки по територіях, а отже, забезпечувати своєчасне фінансування передбачених у бюджеті витрат у максимально можливому обсязі.

Потреба в короткостроковому прогнозуванні обсягів надходження податків і доходів, що виникає у процесі виконання бюджету, реалізується з урахуванням змін у податковому та бюджетному законодавстві, динамічних рядів надходження окремих видів податків, темпів зростання або зниження ВВП. Не варто забувати, що надмірний податковий тиск призводить до деградації бази оподаткування та в кінцевому підсумку до відносного й абсолютного скорочення податкових надходжень до державного бюджету.

У галузі витрат державного бюджету система, що діяла до створення казначейства, допускала їх фіксування в облікових реєстрах лише на стадії платежу, тобто на стадії, коли практично унеможливлювалося маневрування державними фінансовими ресурсами. При цьому документально та інформаційно фіксувалося лише два етапи:

а) перший — обсяг бюджетних призначень;

б) останній — сума фактичних платежів.

Однак реально процес виконання бюджету більш деталізований. На рівні бюджетної одиниці або розпорядника коштів бюджету (кінцевого “споживача” бюджетних коштів) досить чітко проглядаються такі етапи:

• доведення обсягів бюджетних призначень;

• доведення гарантованих лімітів фінансування (виходячи зі ступеня реальної забезпеченості витрат джерелами фінансування), у межах яких бюджетна одиниця (розпорядник коштів) отримує право приймати на себе фінансові зобов’язання щодо виплати грошового утримання персоналу або укладання угод і договорів з постачальниками та підрядниками;

• визначення обсягів фактично укладених угод (у межах наданих прав по фінансових дорученнях);

• визначення обсягів здійснених авансових платежів по укладених договорах;

• визначення суми рахунків, що пред’являються до сплати, та обсягів інших необхідних виплат;

• визначення суми коштів, що має бути виплачена після перевірки обґрунтованості всіх пред’явлених рахунків-фактур, підтвердження оприбуткування товарно-матеріальних цінностей і обсягів виконаних робіт, нарахування заробітної платні та інших видів грошового утримання;

• визначення суми фактичного перерахування бюджетних коштів з рахунка (списання по бюджету адекватне касовому витрачанню).

змогу на основі чітко визначених обсягів реальних потреб найраціо- нальніше оптимізувати бюджетні потоки, знизити ймовірність серйозних збоїв у фінансуванні, зробити процес виконання бюджету більш гнучким.

Річ у тому, що участь казначейства у зазначених процесах, з одного боку, орієнтована на те, щоб максимально точно визначити обсяг ресурсної бази державного бюджету як загалом, так і по окремих видах податків і територіях, а також за сферами відповідальності фіскальних органів, а з іншого — вона необхідна для того, щоб, виходячи з прогнозованої ресурсної бази, визначити пріоритетні в даний час напрями та обсяги фінансування державного бюджету. Одночасно з прогнозом по доходах і видатках бюджету Державне казначейство визначає короткостроковий прогноз джерел покриття дефіциту державного бюджету в межах, встановлених бюджетним законом на поточний рік; ці джерела в основному мають неінфляційний характер і є державними позиками.

Зазначимо, що надмірне зростання позик на внутрішньому та зовнішньому ринках ускладнює перспективи вдалого виконання бюджету в майбутньому. Крім того, у разі активного позичання державою коштів на фінансовому ринку значно погіршується інвестиційний клімат, знижується мотивація до інвестиційної діяльності, що, в свою чергу, погіршує перспективний стан бази оподаткування.

Казначейство несе відповідальність за дуже важливу частину бюджетного процесу, а саме за організацію та виконання державного бюджету, а також за здійснення фінансового контролю (як попереднього, так і поточного). Крім цього основного завдання, на органи Державного казначейства покладено й ряд інших:

• управління наявними коштами державного бюджету України (у тому числі в іноземній валюті) та коштами державних позабюджетних фондів у межах витрат, встановлених на відповідний період;

• фінансування витрат державного бюджету України;

• ведення обліку касового виконання державного бюджету України, складання звітності про стан його виконання;

• відповідно до чинного законодавства управління державними внутрішніми та зовнішніми боргами;

• розподіл за нормативами, затвердженими Верховною Радою України, загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових платежів між державним бюджетом України та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя;

• контроль за надходженням і використанням коштів державних позабюджетних фондів;

• розробка нормативно-методичних документів з питань бухгалтерського обліку, звітності та організації виконання бюджетів усіх рівнів, обов’язкових для всіх підприємств, установ та організацій, що використовують бюджетні кошти та кошти державних позабюджетних фондів;

• фінансування дефіциту державного бюджету України.

Дуже важливим є питання про взаємовідносини Державного казначейства з іншими суб’єктами виконавчої влади, особливо з Міністерством фінансів України. Останнє до впровадження Державного казначейства виконувало всі функції, пов’язані з обслуговуванням державного бюджету України. Проблема полягала в тому, що створення нової державної установи, завдання якої концентрувалися в тій самій площині, що й Міністерства фінансів, спровокувало появу нарікань і побоювань стосовно дублювання функцій обох державних структур. І це мало підґрунтя. На початкових етапах становлення в Україні казначейської системи виконання державного бюджету дійсно спостерігалася значна перехресна залежність у функціях, що виконувалися цими органами, і відсутність між ними чіткого розмежування. Така ситуація негативно позначалася як на діяльності казначейства, так і на бюджетному процесі загалом. Дублювання функцій зазначених державних структур призводило до ускладнення їх взаємодії на практиці, до додаткових значних витрат, послаблювало контроль за бюджетним процесом і провокувало безвідповідальність з боку державних службовців цих органів.

Однак з часом у цьому напрямі була проведена певна позитивна робота, яка сприяла поліпшенню ситуації. Проте, на наш погляд, ця проблема остаточно не розв’язана. Ми вважаємо, що при вирішенні цього питання треба виходити з принципових положень. Міністерство фінансів України має зосередити свою увагу виключно на питаннях прогнозування та планування показників дохідної та видаткової частин державного бюджету, а також показників, пов’язаних із обслуговуванням державного боргу, аналізу їх виконання за підсумками звітного періоду, розробки пропозицій щодо вдосконалення порядку планування й використання бюджетних коштів загалом і по відповідних галузях, розробки проектів законодавчих, нормативно-методичних та інструктивних матеріалів з питань функціонування фінансової та бюджетної систем.

Сфера діяльності Державного казначейства має торкатися питань безпосереднього виконання державного бюджету України (як за доходами, так і за видатками), здійснення фінансового контролю, як попереднього, так і поточного, за формуванням, розподілом і використанням бюджетних коштів, розробки пропозицій стосовно нормативно-правового забезпечення як бюджетного процесу загалом, так і стадії виконання державного бюджету зокрема. Окрім того, ми переконані, що більш чіткому розмежуванню функцій цих двох установ у сфері бюджетних правовідносин сприятиме чітке, законодавчо закріплене визначення ролі й місця Державного казначейства в бюджетному процесі України.

Не зважаючи на різноманітність функцій державного казначейства, на наш погляд, усі вони спрямовані на розв’язання одного пріоритетного завдання — управління доходами та видатками державного бюджету через здійснення операцій з наявними бюджетними коштами, фінансування міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади відповідно до затвердженого державного бюджету. Але оскільки заплановані та затверджені показники державного бюджету в умовах нестабільної економіки часто відрізняються від реальних, Державне казначейство на початку свого функціонування було змушене займатися перерозподілом наявних у міністерств і відомств коштів. Цей метод використовується відтоді, коли можливість покриття бюджетного дефіциту коштів Центрального банку була ліквідована.

Перерозподіл готівки — досить поширений спосіб розподілу ресурсів у країнах з перехідною економікою. Однак необхідно зазначити ряд недоліків, які є наслідком такого перерозподілу.

1. Відсутність суворих правил гри. Це створює труднощі в довгостроковому плануванні витрат бюджетної одиниці, внаслідок чого вона не може планувати та регулювати свої фінансові зобов’язання, що загрожує формуванням і зростанням неконтрольованої кредиторської заборгованості. Неможливість завчасно передбачити скорочення видатків ініціює поглиблення платіжної кризи, а отже, і бюджетної.

2. Несумісність бюджетної та економічної політики загалом. Перерозподіл готівки свідчить про те, що бюджет не відповідає цілям економічної політики, інакше кажучи, економічна політика несумісна з економічною дійсністю. Ця несумісність стає очевидною для суспільства, окремих господарств і підприємств і призводить

до зменшення довіри Уряду та, як наслідок, до нестабільності в суспільстві. Інфляційні очікування спричинюють зменшення готівки на ринку капіталу, що, в свою чергу, призводить до збільшення процентних ставок, зменшення інвестиційних ресурсів і, як правило, до негативних наслідків у економічному розвитку.

3. Неефективне використання залишків грошових ресурсів на банківських рахунках. Несвоєчасне перерахування міністерствами та відомствами отриманих з бюджету коштів на рахунки підвідомчих установ сприяє створенню значних запасів готівки в банківській системі. Така практика роботи з грошовими ресурсами неефективна щонайменше з двох причин:

• витрати на оплату кредитів для фінансування поточної діяльності підприємств, окремих господарств, установ, організацій, як правило, значно перевищують проценти, отримані на банківських рахунках;

• наявність на банківських рахунках залишків вільних грошових активів генерує ризик їх втрати внаслідок неефективного використання або інфляційних процесів.

Крім того, практика ручного управління видатками бюджетів усіх рівнів в Україні призводить до того, що пріоритети бюджетної політики фактично визначаються на стадії управління грошовими потоками. Виконання бюджету повинно мати суто механічний характер, а саме доведення до розпорядників коштів затверджених законом асигнувань і перерахування бюджетних коштів на відповідні рахунки. Цей процес не повинен впливати на розподіл асигнувань між відомствами та програмами (у разі недонадходження доходів обсяги фінансування мають коригуватися через процедуру офіційного перегляду бюджету).

Зменшити ці негативні вияви можна оптимізацією грошового обігу шляхом ефективного управління грошовими потоками. Інакше кажучи, необхідно, щоб виплати, які здійснюються та отримуються державою, зменшували накопичення готівки в банківській системі. Цього можна досягти використанням так званої системи рахунків типу концерну. її сутність полягає в тому, що банківські рахунки різних відомств включаються до єдиної структури з головним рахунком. На цей рахунок переказуються залишки з інших рахунків, а з нього, за необхідності, покривається нестача, при цьому головний рахунок перебуває під контролем Державного казначейства України. Тобто, практика фінансового управління та організації

ефективного контролю за бюджетними коштами та бюджетним процесом сформулювала як найважливішу норму бюджетного права принцип єдності каси, згідно з яким усі державні гроші акумулюються в одній касі та регулюються єдиним бухгалтерським обліком.

Характер організації банківської справи для роботи з готівкою органів управління значною мірою впливає на здатність казначейства ефективно виконувати свої обов’язки щодо практичного виконання державного бюджету, управління касовими коштами та загального нагляду за фінансовими операціями органів управління. Більшість країн з ринковою економікою зробили вибір на користь концентрації коштів органів управління на єдиному банківському рахунку в Центральному банку країни, що називається єдиним казначейським рахунком (ЄКР)^[3].

Концентрація готівки органів управління на ЄКР посилює контроль органів Державного казначейства за рухом цих коштів, яке має змогу планувати оптимальну величину використання ресурсів через їх розподіл за строками операцій займу та зведення до мінімуму невикористаних залишків готівки. Якщо ресурси розподілені по численних банківських рахунках у різних установах банків, то на деяких таких рахунках накопичуватимуться невикористані залишки готівки, тоді як на інших рахунках їх не вистачатиме, що призведе до нових позик Державного казначейства. Затримки з переказуванням коштів через банківський сектор вигідні банкам і невигідні органам управління, тому зарахування коштів на банківські рахунки бюджетних одиниць задовго до того, коли вони насправді будуть потрібні, дає вигоду банку за рахунок органів управління.

Отже, найважливішою передумовою ефективного контролю за коштами є їх концентрація на єдиному банківському рахунку. Без цього важливого кроку ефективне управління грошовими ресурсами ускладнюється, а можливо, взагалі стає нереальним. За наявності ЄКР кошти органів управління можна контролювати щодня, а в разі потреби й кілька разів на день. Таку практику контролю обрали фінансові менеджери деяких країн світу. Основні вимоги до щоденного управління грошовими ресурсами полягають не лише у визначенні залишків коштів на ЄКР у банку, а й у зіставленні виявлених

у зазначених залишках тенденцій з прогнозами динаміки коштів і відслідковуванні причин значних відхилень для своєчасного корегування планів органів управління щодо позичання коштів.

У країнах з розвиненою системою зв’язку та чітко організованим банківським сектором з ефективними платіжними системами казначейство може використовувати, і часто використовує, ряд банківських рахунків, що аж ніяк не позначається на його здатності управляти грошовими ресурсами, які перебувають під його контролем. За таких умов роботи казначейство має бути спроможне здійснювати цілковитий контроль над подібними рахунками, відслідковувати залишки коштів на них у режимі реального часу та переміщувати ці кошти між зазначеними рахунками в електронній формі для оптимі- зації їх використання. У деяких країнах залишки коштів на всіх таких рахунках об’єднують на єдиному банківському рахунку наприкінці робочого дня для інвестування цих коштів до початку наступного робочого дня. У концептуальному плані казначейство за таких умов керує зведеним фондом грошових ресурсів країни.

В Україні також функціонує система бюджетних рахунків органів Державного казначейства, відкритих в установах Національного банку України та уповноважених банків. На них зараховуються податки, збори, інші обов’язкові платежі державного бюджету та надходження з інших джерел, встановлених законодавством України. З цих рахунків органами державного казначейства здійснюються платежі територіальним управлінням державного казначейства, міністерствам і відомствам (при фінансуванні витрат за відомчою структурою), суб’єктам господарської діяльності (які виконали роботу або надали послуги розпорядникам бюджетних коштів), а також розпорядникам коштів шляхом надання дозволу на отримання готівки в уповноважених банках. Зазначені рахунки діють в єдиному режимі, створюючи єдину загальнодержавну інформаційно-обчислювальну систему ЄКР, яка обліковує всі операції, що здійснюються за цим рахунком.

Система рахунків, що працюють у єдиному режимі, дає змогу Головному управлінню Державного казначейства мати в реальному режимі часу інформацію про:

• баланс ЄКР, отриманий в результаті здійснення операцій на всіх бюджетних рахунках ЄКР;

• рух коштів, що надійшли на рахунки та поповнили дохідну частину бюджету відповідно до бюджетної класифікації;

• рух коштів видаткової частини бюджету, перерахованих на фінансування будь-яких заходів відповідно до бюджетної класифікації;

• рух коштів місцевих бюджетів з моменту їх обслуговування в системі Державного казначейства;

• результати виконання бюджетів [13].

Крім того, функціонування ЄКР забезпечить:

• повну незалежність держави від банківської системи щодо здійснення контролю та обліку доходів і платежів;

• досконалу базу даних по бюджетних показниках;

• щоденне перерахування за призначенням коштів, що надходять до державного бюджету та до місцевих бюджетів;

• розподіл загальнодержавних податків, зборів і платежів між державним бюджетом і бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя за нормативами, затвердженими Верховною Радою України;

• перерахування місцевим бюджетам призначених їм коштів згідно з нормативами та результатами взаєморозрахунків;

• дотримання принципу цільового використання бюджетних коштів завдяки завчасному контролю;

• надання інформації органам законодавчої та виконавчої влади про здійснені на ЄКР операції;

• оптимальні можливості для прийняття представниками законодавчої та виконавчої влади оперативних рішень щодо використання залишків грошових коштів ЄКР [13].

Зазначимо, що сфера діяльності ЄКР цілковито визначається системою управління коштами, прийнятою в країні. Це означає, що в рішеннях щодо сфери діяльності ЄКР мають ураховуватися обов’язки, покладені на Державне казначейство у сфері державної платіжної системи, фінансового планування, управління коштами та залучення позичкових ресурсів, оскільки це стосується фінансових операцій регіональних і місцевих органів управління.

2.1.1.