§ 1. Казенное предприятие как элемент системы управления государственной и муниципальной собственностью

Государство, являясь субъектом политической власти, и одновременно организацией, наделенной правом собственности на определенное имущество, осуществляет управление последним посредством соответствующей системы государственных органов.

Совокупность органов, образующих систему управления казенными предприятиями, по нашему мнению, целесообразно рассматривать на уровне управления федеральной собственностью. Особенности управления казенными предприятиями на уровне субъекта РФ и муниципальных образований будут нами рассмотрены лишь постольку, поскольку это требует логика исследования в контексте сравнения с федеральной системой управления, когда такое сравнение возможно и оправдано задачами настоящего исследования.

Определяя место казенного предприятия в механизме управления государственной и муниципальной собственностью, необходимо акцентировать внимание на тех целях и функциях системы органов исполнительной власти, которые устанавливаются в сфере управления казенными предприятиями.

Действующее законодательство не содержит норм, устанавливающих правила распределения полномочий по управлению казенными предприятиями между различными государственными органами власти и органами местного самоуправления, отсюда вполне логично заключить, что в равной мере

осуществлять управление федеральной собственностью могут органы исполнительной власти как общей, межотраслевой и отраслевой компетенции¹⁴².

В соответствии со статьей 114 Конституции РФ компетенция Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти включает полномочия в сфере управления федеральной собственностью (в том числе в отношении федеральных унитарных предприятий, полномочия в бюджетной сфере, а также полномочия по обеспечению единой финансовой, кредитной и денежной политики (статьи 14, 15 Федерального конституционного закона от

_{17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»}¹⁴³_).

В Постановлении Правительства Российской Федерации «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия» от 03.12.2004 № 739¹⁴⁴ закреплены основы правового положения федеральных органов исполнительной власти как субъектов, осуществляющих от имени РФ правомочия собственника имущества казенных предприятий

«федерального уровня».

_{осуществляют: а) утверждение устава предприятия (за исключением}

¹⁴² См.: Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте (теоретические основы и пути совершенствования): дисс. ... докт. юрид. наук:

12.00.03. / Ершова Инна Владимировна. – М., 2001. – С. 156.

¹⁴³ Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ (в ред. от

7 мая 2013 года) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства

РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2013. № 19. Ст. 2294.

¹⁴⁴ Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 года № 739 (в ред. от 1 ноября 2012 года) «О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия»// Собрание законодательства РФ. 2004. №50. Ст. 5074; 2012. № 45. Ст. 6265.

федерального казенного предприятия), внесение в него изменений, в том числе утверждение устава в новой редакции¹⁴⁵;

б) назначение на должность руководителя предприятия, заключение, изменение и прекращение в установленном порядке трудового договора с ним;

в) мероприятия по обеспечению проведения аттестации руководителя предприятия;

г) согласование приема на работу главного бухгалтера предприятия, заключения, изменения и прекращения трудового договора с ним;

д) утверждение в установленном порядке стратегии развития предприятия на срок от 3 до 5 лет, программы деятельности предпр иятия, определение подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли предприятия, а также утверждение сметы доходов и расходов федерального казенного предприятия;

е) согласование совершения крупных сделок, а также сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований;

ж) согласование совершения сделок, в которых имеется заинтересованность руководителя предприятия;

з) согласование сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а

_{также принадлежащими предприятию акциями;}

¹⁴⁵ Здесь необходимо отметить, что правомочия собственника имущества федерального казенного предприятия по созданию, реорганизации и ликвидации федерального казенного предприятия, утверждению устава и внесению изменений в устав такого предприятия осуществляются Правительством Российской Федерации (п.

Федерального закона от 14 ноября 2002 № 161-ФЗ (ред. от 30 ноября 2011) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4746; 2011. № 49 (ч. 1).Ст. 7040.

и) согласование создания филиалов и представительств;

к) утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов руководителя предприятия;

л) согласование решения об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества;

м) согласование списания федерального недвижимого имущества (включая объекты незавершенного строительства), принадлежащего предприятию.

Особое место в системе органов осуществляющих полномочия по управлению казенными предприятиями занимает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество). Данный орган, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти)¹⁴⁶ наделен рядом полномочий в установленной сфере деятельности. В частности, он осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных

предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим

_{и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;}

¹⁴⁶ Необходимо отметить, что изменения от 29 июня 2012 года, внесенные в Положение о федеральном агентстве по управлению имуществом, в части возможности реализовывать полномочия в сфере управления государственным имуществом и другими органами исполнительной власти, лишний раз подтв ердили преобладание функционального подхода в формировании системы федеральных органов исполнительной власти.

осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в ф едеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности; проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества и др.

Несмотря на то, что в положении о Росимуществе определен достаточно широкий круг полномочий в сфере управления государственным имуществом, приходится констатировать определенную бессистемность в иерархии органов, осуществляющих управление казенными предприятиями. Так, функция последующего контроля закреплена за Росимуществом, а текущего – за органами, осуществляющими права собственника имущества казенного предприятия. Подчинение руководителя органу, определяющему порядок осуществления его деятельности, т.е. в первую очередь отраслевому органу, представляется порождающим серьезную проблему¹⁴⁷.

_{Указом Президента Российской Федерации «Вопросы системы и}

¹⁴⁷ Подробно данный вопрос будет рассмотрен во втором параграфе третьей главы настоящего исследования.

структуры федеральных органов исполнительной власти»¹⁴⁸ было создано Федеральное агентство по управлению государственным имущество м путем преобразования Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, в связи с чем на Росимущество были возложены функции специализированного государственного учреждения при Правительстве Российской Федерации «Российский фонд федерального имущества» по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, а, кроме того, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Такое объединение полномочий в ведении одного федерального органа, с одной стороны, позволило консолидировать усилия по централизации и объединению ранее разрозненных компетенций государственных органов по управлению федеральным имуществом, а, с другой – создало проблему, связанную с названием вновь созданного органа. Так, постановление ФАС Московского округа от 6 сентября 2011 года по делу № А40 -18969/09 отказано в требовании Росимущества о признании недействительными открытого аукциона по продаже нежилых помещений, являющихся имуществом г. Москва и договора купли-продажи имущества, заключенного по результатам торгов. Поводом к иску послужило проведение торгов были без согласия РФ как собственника имущества лицом, которое не имело права на его проведение. При этом истец ссылался на пункт 5.15.3 Положения о Федеральном а гентстве

_{по управлению государственным имуществом, в котором устанавливается}

¹⁴⁸ Указ Президента РФ от 12 мая 2008 года № 724 (в ред. от 21 мая 2012 года)

«Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2290; 2012. № 22. Ст. 2754.

обязанность Росимущества по подготовке отчетов о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год, а также предоставлении информации о результатах приватизации имущества субъектов Российской Федерации и муниципального имущества.

Таким образом, Росимущество в результате преобразования из агентства по управлению федеральным имуществом в агентство по управлению государственным имуществом самостоятельно распространило свои полномочия и на субъекты РФ.

Определенная роль в системе федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающих функцию управления казенными предприятиями, отводится Министерству экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России).

Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, лицензирования, оценки регулирующего воздействия, аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (за исключением подтверждения соответствия оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции (работ, услуг) и объектов, для которых

устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии), граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий, безопасности процессов производства, саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности, поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки, государственного мониторинга зем ель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Минэкономразвития России также наделено рядом полномочий в сфере

регулирования оценочной деятельности и банкротства, в сфере обеспечения энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд, обеспечения энергосбережения и повышения энергетической эффективности государственными и муниципальными учреждениями, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, повышения энергетической эффективности экономики Российской Федерации.

В контексте нашего исследование полномочия Минэкономразвития России представляют интерес постольку, поскольку осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Следует отметить, что Минэкономразвития РФ принимает перечень и устанавливает механизм определения показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности; определяет процедуру подготовки решений об условиях приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, в том числе порядок определения состава подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия и перечня объектов (в том числе исключительных прав), не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия.

Министр экономического развития РФ представляет в Правительство Российской Федерации в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, находящихся в ведении подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств; утверждает положения о подразделениях Росимущества.

Следует отметить немаловажную роль Министерства финансов РФ в

системе органов, осуществляющих управление казенными предприятиями. Полномочия данного федерального органа исполнительной власти обусловлены прежде всего тем обстоятельством, что средства федерального бюджета являются частью федерального имущества. Принимая во внимание предмет ведения Минфина, контрольные полномочия последнего ограничены областью расходования федеральными казенными предприятиями выделяемых им из федерального бюджета денежных средств.

В последние годы возросла роль Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество).Так, Росимущество проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизи й и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества. Таким образом, Росимущество наделено несвойственными ему полномочиями контрольного характера, что само по себе противоречит функциональной природе федерального агентства.

Немаловажным элементом системы управления казенными предприятиями является механизм контроля за их деятельностью со стороны органов, осуществляющих правомочия собственника имущества.

Закон об унитарных предприятиях устанавливает общие принципы осуществления контроля за деятельностью унитарных предприятий. Конкретизация данных принципов осуществляется на уровне правовых связей между соответствующими органами исполнительной власти и подведомственным им казенными предприятиями.

Статьей 26 Закона об унитарных предприятиях установлен ряд правовых

форм осуществления контроля, применяемых в отношении казенных предприятий. Из данной статьи следует вывод, что контроль за деятельностью унитарных предприятий носит разноплановый характер и осуществляется различными субъектами: собственником имущества унитарного предприятия и различными контролирующими органами, объектом контроля которых являются отдельные сферы деятельности предприятия.

Наиболее целесообразным представляется правовые формы контроля классифицировать исходя из вида унитарного предприятия. Разграничение видов контроля проводится в юридической литературе по ряду оснований. Наличие разнообразных классификаций контроля обусловлено объективными причинами: многоликим составом субъектов, осуществляющих контроль от имени государства; принадлежностью этих субъектов к разным ветвям власти; имеющим место контролем со стороны народа, общества; различием предметов контроля и как следствие - индивидуальностью форм контроля; неодинаковыми последствиями контрольных мероприятий. При этом в зависимости от основания деления один и тот же контролирующий орган может оказаться в различных классификационных группах. Контроль как особый вид деятельности может быть классифицирован, в частности, по осуществляющим его органам, объему контрольных функций, периодичности проведения и иным основаниям (например, по периодичности проведения: предварительный, текущий и последующий). В доктрине принято выделять внутренний контроль, осуществляемый самим органом публичной власти посредством закрепления контрольных полномочий за конкретными структурными подразделениями или лицами данного органа, и контроль внешний, функции которого возлагаются либо на вышестоящие, либо на специально создаваемые для этих целей органы.

Применительно к тематике нашего исследования целесообразно разграничить общий и специальный видя контроля. Первый включает правовые формы, применяемые ко всем унитарным предприятием, второй ограничен

лишь казенной их разновидностью.

Формой общего контроля являются, прежде всего, контроль за деятельностью унитарного предприятия. В содержательной части данного вида контроля можно выделить три относительно самостоятельных объекта: сохранность имущества предприятия, его использование по целевому назначению, эффективность использования имущества при осуществлении хозяйственной деятельности.

Правовой формой осуществления превентивного контроля за сохранностью имущества унитарного предприятия является институт согласия собственника на совершение предприятием сделок по отчуждению закрепленного за ним публичного имущества; данный вид контроля не охватывает отчуждение предприятием собственной продукции в процессе обычной хозяйственной деятельности.

Данная форма контроля имеет своей целью предотвратить противоправное отчуждение государственного имущества в частную собственность в той области, на которую не распространяется Федеральный законе «О приватизации государственного и муниципального имущества»¹⁴⁹. Анализ правоприменительной практики позволяет утверждать, что д анную форму контроля нельзя определить функционально эффективной, т.к. воля должностного лица, решающего вопрос о выдаче разрешения на совершение сделки, равно как и воля исполнительного органа государственного юридического лица, нередко обусловлены причинами, которые лежат вне сферы обеспечения общественного интереса. По мнению О. Киселевой, существование государственных предприятий в нынешнем виде –

_{универсальная схема для коррупционных проявлений}¹⁵⁰_.

¹⁴⁹ Федеральный закон от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 года) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 251; 2013. № 30 (часть I). Ст. 4077.

¹⁵⁰ _{Киселева О. Удастся ли «построить» директорский корпус? // Бюро правовой}

Преодоление данной проблемы видится в изменении пр авового режима отчуждения казенным предприятием имущества в пользу третьих лиц, заключающемся в исключении из содержания права оперативного управления правомочия распоряжения в отношении недвижимого имущества¹⁵¹.

Важным критерием контрольной функции является эффективность

контроля, которую следует рассматривать как фактический позитивный результат осуществления контрольной деятельности. Эффективность контроля со стороны собственника имущества должна выражаться в анализе всех сфер деятельности казенного предприятия без вмешательства в текущие вопросы хозяйственной деятельности (за исключением случаев, когда такое вмешательство необходимо) и на основе полученных результатов в формировании правильных выводов о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении казенных предприятий и принятии обоснованных решений, обеспечивающих эффективную деятельность казенного предприятия.

Одной из форм последующего контроля за сохранностью и соблюдением целевого характера использования закрепленного за унитарным предприятием имущества является регулярная сдача последним в уполномоченный собственником орган финансовой и экономической отчетности. Порядок предоставления отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ утвержден Постановлением

_{Правительства Российской Федерации от 4 октября 1999 года № 1116}¹⁵²

информации. http://www.bpi.ru/

¹⁵¹ Подробнее об этом см. § 2 главы II настоящей работы.

¹⁵² Постановление Правительства РФ от 4 октября 1999 года № 1116 (в ред. от 30 января

2013 года) «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской

Данным актом предусматривается два вида отчетных периодов: квартал и год, исходя из дифференциации состава отчетной документации. Путем размещения на межведомственном портале по управлению государственной собственностью в сети Интернет ежеквартально руководитель федерального государственного унитарного предприятия представляет заверенные электронной цифровой подписью следующие документы: отчет руководителя предприятия; бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках предприятия; справка о своевременном представлении сведений в целях ведения реестра федерального имущества; справка об участии предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях; порядок расчета размера вознаграждения руководителя предприятия. Данные документы представляются один раз в квартал.

По окончанию финансового года руководитель путем размещения на портале представляет доклад о финансово-хозяйственной деятельности предприятия, в котором отражаются следующие вопросы: реализация в отчетном периоде основных мероприятий по достижению целей и выполнению задач, определенных стратегией развития предприятия на срок от 3 до 5 лет, а также значения показателей достижения указанных целей и задач; реализация мероприятий, необходимых для выполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации, поручений Правительства Российской Федерации, Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации; достижение предприятием показателей экономической эффективности его деятельности; структурные изменения в номенклатуре выпускаемой продукции; структурны е изменения в долях товарных рынков, которые имеет предприятие; реализация мероприятий по улучшению качества и конкурентоспособности продукции

_{предприятия; использование передовых технологий и изобретений в}

Федерации в органах управления акционерных обществ» // Собрание законодательства РФ.

1999. № 42. Ст. 5034; 2013. № 5. Ст. 407.

производстве продукции и предоставлении услуг; выполнение федеральных инвестиционных программ; достижение утвержденных основных экономических показателей деятельности предприятия; обобщенные данные о ходе выполнения программы деятельности предприятия за отчетный период; информация обо всех обстоятельствах, которые нарушают обычный режим функционирования предприятия или угрожают его финансовому положению; реализация мероприятий по недопущению банкротства предприятия; данные об изменении численности персонала, среднемесячной оплате труда работников предприятия, в том числе руководителя, за отчетный период; данные об использовании прибыли, остающейся в распоряжении предприятия; научные исследования и разработки гражданского назначения, финансируемые за счет собственных средств федерального государственного унитарного предприятия, программа деятельности предприятия на очередной год.

Квартальная и годовая отчетность представляется в Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). Подобный порядок установлен и субъектами РФ в отношении унитарных предприятий

«регионального уровня»¹⁵³.

Действующий Закон об унитарных предприятиях включает в компетенцию уполномоченного собственником органа полномочие по утверждению отчетности унитарного предприятия (подпункт 9 пункта 1 статьи

20 указанного закона). Между тем, ни законом, ни подзаконными актами не

_{установлены основания и критерии утверждения или не утверждения такой}

¹⁵³ См., напр.: Постановление Администрации Ростовской области от 9 июня 2011 года № 358 «О создании комиссии Администрации Ростовской области по оценке эффективности деятельности областных государственных унитарных предприятий и внесении изменений в постановление Администрации Ростовской области от 31 декабря

2002 года № 599» // Справочная правовая система «Консультант Плюс».

отчетности. Отсутствие данных оснований, а также правовых последствий возможного не утверждения отчета (в частности, ответственности руководителя казенного предприятия) свидетельствует о том, что данные действия сводятся исключительно к реализации учетно-информационной функции.

Важное место в механизме контроля за использованием предприятием публичного имущества занимает аудиторская проверка. Согласно пункту 1 статьи 26 Закона № 161-ФЗ бухгалтерская отчетность унитарного предприятия в случаях, определенных собственником имущества унитарного предприятия, подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30 декабря

2008 года № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»¹⁵⁴ (далее – Закон об

аудиторской деятельности) аудиторская деятельность (аудиторские услуги) представляет собой деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих аудиту услуг, осуществляемую аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами¹⁵⁵. В свою очередь, под аудитом понимается независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности. Аудиторская деятельность не подменяет контроля достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления.

Согласно пункту 1 статьи 26 Закона № 161-ФЗ оба вида унитарных

_{предприятий – на праве хозяйственного ведения и казенные – подлежат}

¹⁵⁴ Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ (в ред. от 21 ноября 2011 года) «Об аудиторской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 15;

2011. № 48. Ст. 6728.

¹⁵⁵ См.: Бандурина, Н.В. Правовое регулирование корпоративного управления федеральной собственностью в Российской Федерации: дисс… докт. юрид. наук / Бандурина Наталья Владимировна. – М., 2012. – С. 278.

обязательному аудиту, т.е. ежегодной обязательной аудиторской проверке ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности.

По нашему мнению данная норма находится в определенном противоречии с положениями статьи 5 Закона об аудиторской деятельности, где устанавливаются требования проведения обязательного аудита в отношении организаций отвечающих определенным финансовым критериям. Можно предположить, что обязательный аудит в отношении казенных предприятий предусмотрен в рамках подп. 6 пункта 1 статьи 5 Закона об аудиторской деятельности – «иные случаи, установленные федеральными законами», однако тогда остается неясным вопрос об обязательности аудита, установленного пунктом 1 статьи 26 Закона об унитарных предпри ятиях, где вопрос обязательности (либо необязательности) проведения аудита отнесен к компетенции собственника имущества казенного предприятия. По нашему мнению, аудиторские проверки являются одной из эффективных форм контроля за деятельностью казенных предприятий, поэтому целесообразным представляется ввести для всех без исключения казенных предприятий обязательный аудит. В целях реализации данного положения необходимо внести изменения в Закон об унитарных предприятиях, изложив пункт 1 статьи

26 данного закона в следующей редакции: «1. Бухгалтерский учет и финансовая (бухгалтерская) отчетность казенного предприятия подлежат ежегодной обязательной аудиторской проверке аудиторскими организациями».

В Законе об аудиторской деятельности, в отличие от ранее действовавшего Закона об аудите 2001 года, законодатель отказался от закрепления обязательного аудита за аудиторскими организациями, определив при этом перечень аудируемых лиц, в отношении которых аудит проводится только аудиторскими организациями (п. 3 ст. 5 Закона). По нашему мнению, законодатель тем самым создал неопределенность как в отношении аудируемых организаций, так и в отношении субъектов, осуществляющих аудиторские проверки. Так, абсолютно неясно относятся ли к объектам аудита

казенные предприятия. Если с определенной долей вероятности государственные и муниципальные предприятия, за которыми имущество закреплено в хозяйственном ведении, можно определить в качестве объекта обязательного аудита (согласно п. 3 ст. 5 Закона), то казенные предприятия, где уставный фонд отсутствует, в перечень установленных указанной нормой объектов обязательного аудита не входят.

В соответствии с подпунктом 16 пункта 1 статьи 20 Закона об унитарных предприятиях в компетенцию уполномоченного собственником органа входит как принятие решения о проведении аудиторских проверок, так и утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг.

В соответствии с частью 4 статьи 5 Закона № 307-ФЗ договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25 процентов, а также на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности государственной корпорации, государственной компании, государственного унитарного предприятия или муниципального унитарного предприятия заключается по итогам размещения заказа путем проведения торгов в форме открытого конкурса в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94 -ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»¹⁵⁶. Весьма примечательным является тот факт, что утверждает аудитора и определяет размер его оплаты Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

_{исключение составляют предприятия, находящиеся в ведении Министерства}

¹⁵⁶ Данный закон утрачивает силу с 1 января 2014 года – дня введения в действие Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 года) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.

обороны Российской Федерации и Управления делами Президента Российской Федерации. Отсюда вытекает вывод о том, что уполномоченный орган может не утвердить аудитора определенного по итогам конкурса, что противоречит части 3 статьи 9 Федерального закона № 94-ФЗ, определяющей исчерпывающий перечень оснований отказа от заключения контракта с победителем конкурса; аналогичный подход закреплен статьей 31

Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, утверждение органом государственной власти победителя конкурса носит преимущественно информативное значение.

Для устранения данного противоречия представляется целесообразным изложить пункт 5.17.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом в следующей редакции «получает в установленном порядке сведения о заключении договоров на провед ение обязательного аудита государственных унитарных предприятий;».

Ввиду того что, имущество казенного предприятия является собственностью соответствующего публично-правового образования¹⁵⁷, собственник такого имущества имеет определенную заинтересованност ь не только в сохранности своего имущества, но и в эффективной деятельности казенного предприятия. В связи с этим собственнику имущества в лице уполномоченных органов власти и местного самоуправления предоставлено право осуществления контроля за деятельностью унитарного предприятия. Формы и способы такого контроля весьма обширны и разнообразны и реализуются в правомочиях собственника, перечисленных в пункте 1 статьи 20

_{Закона об унитарных предприятиях. Так, полномочия собственника по}

¹⁵⁷ См.: Мартынова Т.Н. Административно-правовой статус государственных унитарных предприятий: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Мартынова Татьяна Николаевна. – М., 2003.

– С. 54.

контролю за деятельностью казенного предприятия, в частности и за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего казенному предприятию имущества, можно условно поделить на несколько групп исходя из способов и сфер контроля:

- назначение на должность руководителя предприятия, который обязан исполнять решения собственника имущества и отчитываться перед ним о деятельности предприятия;

- согласование сделок по распоряжению имуществом (за исключением производимой предприятием продукции), в том числе крупных и сделок, в

отношении которых имеется заинтересованность, согласие на участие предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях;

- утверждение показателей экономической эффективности деятельности предприятия, а также контроль за их достижением, утверждение бухгалтерской отчетности и иных отчетов;

- принятие решения о проведении аудиторских проверок казенного предприятия¹⁵⁸.

Данные способы осуществления контроля собственником имущества не являются исчерпывающими, они лишь в некоторой степени отражают направления контроля за деятельностью казенных предприятий.

Необходимо обратить внимание и на серьезную проблему, существующую в части контроля за эффективностью деятельности унитарного предприятия. Действующее законодательство не устанавливает критериев оценки эффективности управления федеральным имуществом, которое закреплено за унитарным предприятием. Применительно к унитарным предприятиям, основанным на праве хозяйственного ведения,

_{данный вопрос частично урегулирован в рамках Постановления Правительства}

¹⁵⁸ Масалин, М.Ю. Особенности финансово-правового статуса федеральных государственных унитарных предприятий: дисс... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Масалин Михаил Юрьевич. – М., 2004. – С. 122.

Российской Федерации «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий»¹⁵⁹, что же касается казенных предприятий, то нормативно-правовые акты, определяющие порядок оценки эффективности отсутствуют¹⁶⁰. Существенным недостатком является и отсутствие нормативно закрепленной системы критериев оценки эффективности деятельности казенных предприятий. Поиск решения данной проблемы позволил Д.В. Петрову сделать вывод, что роль критерия эффективности деятельности казенного предприятия может выполнять категория прибыли, наличие которой, по мнению данного автора, свидетельствует об «успешности» решения предприятием поставленных перед собственником задач¹⁶¹.

Данный подход вполне логично соотносится с нормами действующего ГК РФ, которым унитарные предприятия отнесены к числу организационно- правовых форм коммерческих юридических лиц, целью которых является извлечение прибыли. Однако, здесь необходимо учитывать, что ка зенные предприятия существенно отличаются от всех иных коммерческих

_{организаций. Для унитарных предприятий извлечение прибыли не является}

¹⁵⁹ Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2002 года № 228 (в ред. от 20 июня

2011 года) «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 15. Ст. 1440; 2011. №

28. Ст. 4203.

¹⁶⁰ См., подр.: Фролова, А.В. Правовое положение унитарных предприятий: дисс… канд. юрид. наук: 12.00.03 / Фролова Александра Викторовна. – М., 2006. – С. 68; Селецкая, С.Б. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления как элементы правового положения унитарного предприятия: дисс… канд. юрид. наук: 12.00.03 / Селецкая Стелла Борисовна. – Казань, 2006. – С. 131.

¹⁶¹ Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. С -Пб.,

2002. С. 153.

основной целью деятельности¹⁶². Полагаем, что наличие прибыли для унитарного предприятия является может являться лишь одной из многих и отнюдь не основных целей¹⁶³. Скорее это факультативная цель, которая отражает экономических характер осуществляемой деятельности и не может представляться в качестве основного критерия надлежащего выполнения поставленных перед унитарным предприятием задач.

Несмотря на спорность данного положения прибыльность как основной критерий эффективности унитарного предприятия находит свое отражение и в Постановлении Правительства РФ «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий»¹⁶⁴. В пунктах

5, 7 данного нормативного акта основной критерий эффективности

деятельности унитарного предприятия рассматривается через призму динамики (роста) дохода соответствующего бюджета, что увязывается с категорией эффективности управления публичным имуществом; таким образом, эффективность этого управления низводится до обычной «прибыльности» . Анализ приложения к указанному Постановлению Правительства РФ, где

_{присутствуют такие параметры деятельности предприятия как «ожидаемый}

¹⁶² По сути, из данного подхода исходит Постановление Правительства РФ от 6 декабря 1999 года № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на вправе хозяйственного ведения»; пункт 2 данного постановления устанавливает случаи, когда необходимо сохранение либо возможно создание федерального унитарного предприятия, основанного на указанном вещном пр аве. Перечень этих случаев отчетливо показывает, что для федерального собственника цель извлечения прибыли через участие в унитарных предприятиях не стоит.

¹⁶³ Малинина Л.Ю. Государственные унитарные предприятия: правовые проблемы создания и деятельности: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Малинина Любовь Юрьевна. – Самара, 2007. – С. 109.

¹⁶⁴ Дрыга М.А. Административно-правовой статус государственных унитарных

предприятий: дисс… канд. юрид. наук: 12.00.14 / Дрыга Максим Анатольевич. – Ростов-на-

Дону, 2005. – С. 114.

эффект», «суммы затрат», свидетельствует о смещении акцентов в оценке эффективности унитарного предприятия в финансовую плоскость. Такие же показатели как объем производства в натуральном выражении представляются в программе лишь как дополнительные факторы.

Таким образом, основным оценочным критерием эффективности унитарного предприятия является не его производительность, а наиболее высокий индекс продаж. Отсюда напрашивается вывод, что фискальный интерес противопоставляется реализации публичного интереса, который в результате отходит на второй план.

Необходимо отметить, что далеко не все органы исполнительной власти взяли за основу именно такую систему оценки эффективности деятельност и унитарных предприятий. Так, Приказом Минюста РФ от 21 марта 2002 № 77

«Об утверждении Порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации» установлено, что для унитарных предприятий УИС определяются утверждаемые и фактически достигнутые величины следующих показателей экономической эффективности: заработная плата осужденных на 1 отработанный человеко - день (в руб.);отношение неработающих из-за непредоставления работы осужденных к списочной численности осужденных, содержащихся в учреждениях (в %); объем выпуска

товарной продукции (в тыс. руб.)¹⁶⁵.

Такой подход, ориентированный на удовлетворение публичного интереса, по нашему мнению, является наиболее целесообразной моделью

¹⁶⁵ Порядок определения и перечень показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации. Утв. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21 марта 2002 года № 77 // РГ.

2002. 11 ноября.

определения эффективности унитарного предприятия, которая вполне может быть использована в качестве универсальной.

Подводя итог проведенного в данном параграфе исследования , можно определить следующие направления совершенствования системы управления казенными предприятиями.

1. Подпунктом 9 пункта 1 статьи 20 Закона об унитарных предприятиях предусмотрена обязанность предоставления казенным предприятием отчетности в уполномоченные органы исполнительной власти; как следует из буквального толкования указанной нормы последние наделены полномочием по ее утверждению. Между тем, ни законом, ни подзаконными актами не установлены основания и критерии утверждения или не утверждения тако й отчетности, что сводит ее роль преимущественно к реализации учетно - информационной функции. Полагаем, что нормативное определение оснований, а равно правовых последствий не утверждения отчета (в частности, в виде ответственности руководителя казенного предприятия) позволит создать юридические предпосылки эффективной реализации правовым механизмом отчетности казенного предприятий не только учетно-информационной функции, но и функции контроля.

2. В современных условиях одной из самых эффективных форм экономического контроля является аудиторская проверка, поэтому представляется целесообразным введение обязательного аудита в отношении казенных предприятий. Для реализации данного положения пункт 1 статьи 26

Закона об унитарных предприятиях» необходимо изложить в следующей редакции: «1. Бухгалтерский учет и финансовая (бухгалтерская) отчетность казенного предприятия подлежат ежегодной обязательной аудиторской проверке аудиторскими организациями».

3. Предоставление уполномоченному органу права отказать в утверждении аудиторской организации, определенной для проведения аудиторской проверки деятельности казенного предприятия по итогам

конкурса, противоречит закрепленному законодательством о размещении государственных заказов принципу нормативного определения закрытого перечня оснований такого отказа; для устранения данного противоречия представляется целесообразным внести изменения в пункт 5.17.4 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом и изложить его в следующей редакции: «получает в установленном порядке сведения о заключении договоров на проведение обязательного аудита государственных унитарных предприятий».