Введение

Актуальность темы диссертационного исследования. Результатом проводимой в России на протяжении более чем 20 лет приватизации государственного и муниципального имущества не стало, да и не могло стать тотальное разгосударствление экономики; публичный сектор последней – не атавизм «командно-административной системы», а объективная реальность, обусловленная имеющей планетарный характер тенденцией социализации государственно-правовых институтов, ибо задача формирования основанного на принципе социальной справедливости общества a priori не может быть решена на базе классической рыночной системы.

«политического регулятора» отношений общественного производства; существование сфер, по известным причинам не воспринимающих в качестве эффективных механизмы рыночного саморегулирования, обусловливает необходимость сохранения и обеспечения эффективного функционирования публичного сектора экономики.

Среди существующих правовых форм осуществления публичной собственности особое место занимают казенные предприятия; будучи возрожден в системе юридических лиц в середине 90-х годов прошлого века в качестве применяемой к федеральным государственным предприятиям санкции за нецелевое и неэффективное использование имущества, институт казенных предприятий с течением времени обрел качество правовой основы функционирования хозяйствующих субъектов, осуществляющих управление

публичным имуществом, которые заняли свою нишу в экономической системе страны.

Характерный для современных экономической и правовой доктрин тезис о неэффективности деятельности государственных и муниципальных предприятий не в последнюю очередь обусловлен методологически неверным подходом к их оценке с позиции «классического» предпринимателя.

деятельность¹.

Определяя направления совершенствования законодательства об унитарных предприятиях на базе посылки о бесперспективности данной организационно-правовой формы юридических лиц, Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации все же признает объективную необходимость существования их «казенной» разнов идности, обращаясь к категориям «потребностей федерального государства» и «особо

_{важных сфер экономики»}²_{; на наш взгляд, данные факторы существуют также}

¹ См.: Основные направления и необходимые меры в сфере управления государственной собственностью и приватизации. Экспертная группа 15 «Управление государственной собственностью и приватизация». 19 июля 2011 г ода // strategy2020.rian/load/366115267

² Пункт 6.3 Концепции развития гражданского законодательства Российской

Федерации. Одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и

и на региональном и местном уровнях, оправдывая сохранение казенных предприятий для всех форм публичной собственности. Указанными категориями публичного порядка Концепция предельно точно обозначает функциональное назначение данных субъектов, закладывая тем самым основные параметры их правового статуса применительно к современной парадигме правового регулирования отношений собственности.

_{экономики}³ _{позволило интегрировать государственное и муниципальное}

имущество хозяйственного назначения в механизм общественного воспроизводства в правовых формах, обеспечивающих максимально эффективное решение задач социального развития.

Сказанное свидетельствует о необходимости формирования новых подходов к правовому регулированию отношений публичной собственности, одной из правовых форм осуществления которой являются казенные предприятия, что обусловливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В силу своей актуальности проблематика, которой посвящена настоящая работа, не могла быть не затронута в трудах отечественных ученых; вместе с тем, уровень ее разработки в современной доктрине не может быть

_{признан достаточным ни с гносеологической, ни с прикладной точек зрения.}

совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 года // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.

³ См., напр.: Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и

основным направлениям приватизации федерального имущества на 2011 – 2013 годы. Утв. распоряжением Правительства РФ от 27 ноября 2010 года № 2102 -р (в ред. от 15 июля 2013 года) // Собрание законодательства РФ. 2010. № 49. Ст. 6565; 2013. № 29. Ст. 4008.

Наука советского периода достаточно активно разрабатывала как проблемы правового регулирования отношений государственной собственности, так и проблемы правового статуса и имущественного режима государственных юридических лиц; несмотря на то, что указанные исследования велись применительно к иной экономико-правовой системе, результаты исследований таких авторов как А.В.

Современные научные исследования акцентируют внимание на проблемах преимущественно гражданской правосубъектности унитарных предприятий через призму категории юридического лица (А.В. Городняя, Н.И. Косякова, В.В. Ровный, А.В. Фролова и др.) либо правового режима имущества юридических лиц-несобственников (С.В. Артеменков, А.Г. Диденко, К.П. Кряжевских, Д.В. Петров, С.Б. Селецкая, Л.В. Щенникова, и др.); за редкими исключениями, в числе которых можно назвать труды И.В. Ершовой, В.А. Болдырева и ряда других авторов, существующие работы, несомненно, вносящие значительный вклад в развитие цивилистической науки, все же не в полной мере отражают потребности исследования правовых форм осуществление публичной собственности с точки зрения сущностного назначения последней.

В связи с изложенным существует необходимость в проведении исследования казенного предприятия как правовой формы осуществления государственной и муниципальной собственности. Данная работа должна восполнить существующий пробел комплексных научных исследований правового статуса казенных предприятий в системе правового регулирования отношений публичной собственности с учетом динамично развивающегося законодательства и их практической деятельности.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является разработка основ научной концепции правового механизма

осуществления публичной собственности в правовой форме казенного предприятия и выработка предложений по ее легальному воплощению, а также совершенствованию правоприменительной деятельности в соответствующей сфере. Достижение указанной цели обеспечивается решением следующих задач:

- определение места казенного предприятия в системе правовых форм осуществления права государственной и муниципальной собственности;

- анализ правовых качеств казенного предприятия как юридического лица, основанного на публичной форме собственности;

- исследование через призму управленческой концепции собственности права оперативного управления как правовой формы, опосредующей отношения расщепленной собственности;

- исследование системы оснований и порядка возникновения и прекращения права оперативного управления как правового механизма, основанного на балансе интересов публичного собственника, казенного предприятия и третьих лиц;

- выявление и правовая характеристика системы правовых связей, опосредующих функционирование казенного предприятия как элемента системы управления государственной и муниципальной собственностью;

- исследование системы и полномочий органов управления казенного предприятия;

- разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения, связанные с осуществлением права публичной собственности в правовой форме казенного предприятия.

Объект диссертационного исследования представлен системой правоотношений, опосредующих осуществление права государственной и муниципальной собственности в правовой форме унитарного казенного предприятия. Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие общественные отношения, опосредующие

реализацию публичной – государственной и муниципальной – собственности в правовой форме казенного предприятия, теоретические и практи ческие проблемы их статуса и практики деятельности, правовые способы решения этих проблем путем совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики.

Методологическая основа диссертационного исследования. В основе методологии исследования лежит метод диалектического познания; также были использованы следующие методы:

1) формально-логические методы: абстрагирование, анализ, аналогия, дедукция и индукция, синтез, обобщение;

2) специальные методы государственно-правовых исследований: конкретно-социологический, методы грамматического, исторического, логического, системного толкования.

В теоретическую основу диссертационного исследования легли работы таких ученых-цивилистов, а также представителей науки предпринимательского (хозяйственного) права как Г.А. Аксененок, В.А. Белов, З.Э. Беневоленская, В.А. Болдырев, Н.С. Бондарь, М.М. Брагинский, Е.В. Васьковский, А.В. Венедиктов, В.Г. Вердников, В.В. Витрянский, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанов, С.П. Гришаев, А.Г. Диденко, Н.Д. Егоров, И.В. Ершова, С.А. Зинченко, Т.И. Илларионова, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкин, А.В. Карасс, Д.Л. Комягин, О.А. Красавчиков, П.В. Крашенинников, К.П. Кряжевских, В.А. Лапач, В.В. Лаптев, Б.С. Мартынов, С.Д. Могилевский, В.П. Мозолин, Р.Л. Нарышкина, Д.В. Петров, Б.И. Пугинский, В.А. Рахмилович, В.В. Ровный, М.А. Рожкова, А.А. Рубанов, О.Н. Садиков, А.П. Сергеев, С.А. Синицын, К.И. Скловский, Н.С. Суворов, Е.А. Суханов, Ю.К. Толстой, Д.О. Тузов, А.М. Турубинер, Е.А. Флейшиц, А.В. Фролова, Г.Ф. Шершеневич, Л.В. Щенникова, В.Ф. Яковлев и других. На диссертационное исследование оказали влияние труды ряда зарубежных ученых, в числе которых Д. Гарнер, Р. Иеринг, К. Киллен, Ф. Савиньи, А. Файоль, Роберт М. Фалмер и др.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили материалы судебно-арбитражной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения гражданского и предпринимательского законодательства, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по конкретным делам, судебные акты федеральных судов округов (Волго-Вятского округа, Дальневосточного округа, Западно-Сибирского округа, Московского округа, Северо-Кавказского округа, Уральского округа, Центрального округа) и иных судебных органов, статистические данные. Весь процесс сбора, обработки и анализа статистической и социологической информации осуществлялся на основе соблюдения требований репрезентативности, предъявляемых к социальным исследованиям. Информационная основа исследования образована федеральными нормативными актами, актами субъектов РФ, актами муниципальных органов, СССР, а также законодательством зарубежных государств.

Научная новизна работы состоит в теоретической разработке на базе управленческой теории собственности основ научной концепции казенного предприятия как опосредующей отношения расщепленной собственности правовой формы осуществления публичной собственности, обеспечивающей реализацию ее функций в условиях социально-ориентированной экономики. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.

1. Рассмотрение права оперативного управления как правовой формы

расщепленной собственности через призму управленческой концепции собственности позволило обосновать вывод о том, что отношения публичной собственности, опосредуемые правом оперативного управления, представлены

системным единством двух ее проявлений: имущественные и организационные отношения. Правовой формой первых является вещное право оперативного управления, содержание которого выражается в юридически обеспеченной возможности казенного предприятия непосредственного воздействия на вещь, представленной правомочиями владения, пользования и распоряжения. Правовой формой организационных правоотношений выступает правомочие управления, посредством реализации которого обеспечивается осуществление казенным предприятием образующих содержание права оперативного управления правомочий в целях удовлетворения публичных интересов. Содержание правомочия управления проявляется в юридически обеспеченной возможности собственника воздействовать на свое имущество опосредованно планирующим, организующим, регулятивным, координирующим и контролирующим воздействием на поведение иного субъекта – казенного предприятия.

2. Обосновано, что формирование правового механизма имущественной ответственности казенного предприятия, сбалансированного с позиций интересов собственника, казенного предприятия-должника и его кредиторов, требует наряду с реализацией предложения об ограничении ответственности казенного предприятия денежными средствами, изменения правового режима субсидиарной ответственности собственника имущества казенного предприятия. Последняя должна строиться на общих принципах субсидиарной ответственности, закрепленных в статье 399 ГК РФ; в результате возникающие при формальной достаточности для исполнения судебного акта денежных средств у казенного предприятия проблемы реальной защиты прав кредиторов последнего преодолеваются посредством привлечения к субсидиарной ответственности собственника его имущества, применение которой в этом случае не ограничивается условием недостаточности денежных средств. Таким образом обеспечивается решение двуединой задачи – сохранение имущественного комплекса казенного предприятия в публичной собственности и дальнейшее его использование в соответствующем правовом режиме в публичных интересах, с одной стороны, и восстановление

нарушенных прав кредиторов предприятия – с другой.

3. Доказано, что совокупность нормативно установленных сфер экономической деятельности, в которых допускается создание и функционирование казенных предприятий, определяет общие пределы правоспособности казенного предприятия, воспринятого на уровне легальной правовой модели; применительно к конкретному казенному предприятию содержание специальной правоспособности определяется категориями «целей и задач», закрепленных в уставе юридического лица. Поскольку параметры правоспособности казенного предприятия как легальной правовой модели закреплены законом, а ее нарушение приводит к деформации целевых установок осуществления права публичной собственности, постольку недействительность совершенных за определенными таким способом пределами правоспособности сделок казенных предприятий должна конструироваться по модели ничтожности; нормативным основанием такой ничтожности является ныне действующая редакция пункта 2 статьи 168 ГК РФ. В отношении сделок, противоречащих специальной правоспособности, конкретизированной на уровне устава казенного предприятия, должна сохраняться заложенная пунктом

1 статьи 168 ГК РФ общая модель оспоримости – такие сделки могут быть признаны недействительными в порядке и при наличии условий, определенных статьей 173 ГК РФ.

4. Аргументировано, что в основе возникновения права оперативного управления казенного предприятия на имущество, переданное ему учредителем (собственником), должен лежать сложный юридический состав, образуемый совокупностью двух элементов: решение собственника о передаче имущества в оперативное управление и вещный договор между собственником и предприятием, опосредующий передачу имущества в оперативное управление; назначение последнего в правовом механизме закрепления публичного имущества за казенным предприятием состоит в обеспечении интересов последнего при принятии имущества в оперативное управление. С точки зрения правового режима заключения данный договор является обязательным для каждой из сторон, однако за казенным предприятием должно быть признано

право отказаться от заключения этого договора в части того имущества, которое по своему назначению или состоянию не пригодно для достижения поставленных перед казенным предприятием уставных целей.

5. Обосновано, что в целях соблюдения интересов публичного собственника при приобретении казенным предприятием имущества у третьих лиц необходимо создание правового механизма контроля за совершением последним соответствующих сделок, за исключением сделок, которые совершаются в процессе обычной хозяйственной деятельности, путем включения в процедуру волеформирования предприятия института предварительного согласия собственника на приобретение имущества; при этом согласие собственника должно выражать его волю не только в отношении допустимости совершения предприятием соответствующей сделки, но и ее условий. Сделка, совершенная без согласия собственника, должна признаваться недействительной с применением правовых последствий в виде двусторонней реституции; недействительность указанных сделок должна строиться по модели оспоримости.

6. Аргументировано, что как воля уполномоченного органа собственника, так и воля казенного предприятия на возврат имущества из оперативного управления, а равно их совпадающая совокупность могут быть приняты во внимание только при условии, что они гармонизированы с теми публичными интересами, удовлетворение которых входит в задачи конкретного казенного предприятия. Сказанное позволило определить подходы к формированию правового механизма возврата имущества из оперативного управления по воле или с учетом воли казенного предприятия. Последнее вправе возвратить принадлежащее ему на праве оперативного управления имущество собственнику, а равно предприятие и собственник вправе заключить договор о таком возврате только в том случае, если возвращаемое имущество по своему состоянию или назначению не пригодно для достижения поставленных перед казенным предприятием целей.

7. Выявлено и обосновано, что предусмотренный действующим законодательством порядок распоряжения имуществом казенного предприятия

с согласия собственника должен быть сохранен только в отношении движимого имущества. В отношении недвижимости правомочие распоряжения должно быть исключено из содержания права оперативного управления казенного предприятия; при возникновении потребности последнего в отчуждении недвижимого имущества оно должно перераспределяться волей собственника между иными публичными организациями либо в установленном законом правовом режиме приватизации государственного и муниципального имущества отчуждаться в частную собственность.

8. Обосновано, что в целях повышения эффективности реализации государственной и муниципальной собственности в опосредующих управление закрепленным за казенными предприятиями имуществом организационных отношениях необходимо включение в правовой механизм контроля за деятельностью всех казенных предприятий института обязательного аудита; осуществление последнего на основе принципа независимости аудиторской организации как от публичного собственника, так и казенного предприятия является фактором обеспечения баланса интересов указанных субъектов.

В диссертационном исследовании выработаны следующие предложения по совершенствованию действующего российского законодательства:

1. Для легальной реализации выносимого на защиту положения № 2 о

совершенствовании правового режима ответственности казенного предприятия необходимо пункт 5 статьи 113 ГК РФ, пункт 1 статьи 7 Федерального закона

«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» дополнить абзацем вторым следующего содержания: «Казенное предприятие отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами»; абзац второй пункта 5 статьи 113 ГК РФ, абзац второй пункта 1 статьи 7 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» считать абзацем третьим указанных пунктов соответственно. Пункт 5 статьи 115 ГК РФ должен быть изложен в следующей редакции: «5. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия в

соответствии со статьей 399 настоящего Кодекса». Пункт 3 статьи 7

Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» изложить в следующей редакции: «3. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий в соответствии со статьей 399 Гражданского кодекса Российской Федерации».

2. Для легальной реализации выносимого на защиту положения № 5 о совершенствовании правового механизма контроля собственника за совершением казенным предприятием сделок по приобретению имущества необходимо дополнить статью 19 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» пунктом 4 в следующей редакции:

«4. Казенное предприятие вправе совершать сделки по приобретению имущества, за исключением сделок, совершаемых в процессе обычной хозяйственной деятельности, с согласия собственника имущества казенного предприятия. Сделка казенного предприятия по приобретению имущества, совершенная с нарушением порядка, установленного абзацем первым пункта 4 настоящей статьи, может быть признана недействительной по иску казенного предприятия или собственника имущества казенного предприятия в соответствии со статьей 173.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, если такая сделка не была впоследствии одобрена собственником имущества казенного предприятия».

3. Для легальной реализации выносимого на защиту положения № 8 необходимо пункт 1 статьи 26 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» изложить в следующей редакции:

«1. Бухгалтерский учет и финансовая (бухгалтерская) отчетность казенного предприятия подлежат ежегодной обязательной аудиторской проверке аудиторскими организациями».

Научно-теоретическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что оно является комплексным исследованием проблем правового регулирования отношений публичной собственности в правовой форме казенного предприятия, в результате которого сделаны выводы,

которые имеют значение для разработки доктрины функционирования публичной собственности в современных экономико-правовых условиях.

Практическая значимость исследования заключается в формировании на основе научных выводов предложений по совершенствованию действующего гражданского законодательства и законодательства в сфере предпринимательской деятельности; результаты исследования могут быть применены в судебно-арбитражной практике и иных областях правоприменения. Наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, результаты настоящей работы могут использоваться при преподавании курсов гражданского права, предпринимательского права, а также специализированных учебных курсов в высших и средних учебных заведениях юридического профиля.

Обоснованность и достоверность научных положений, сформулированных по итогам диссертационного исследования и выносимых на защиту, обусловлены соблюдением существующих требований методологии теоретико-правового исследования, обобщением опыта правоприменительной деятельности, тщательным отбором эмпирического материала.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 23 публикациях (общим объемом 17,16 п.л.), 7 из которых опубликованы в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных изданий и журналов (общим объемом 1,67 п.л.). Материалы исследования используются в учебном процессе.

Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из шести параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.