§ 1. Казенное предприятие в системе правовых форм опосредованного осуществления права государственной и муниципальной собственности

Сущность публичной собственности проявляется в отношениях господства, присвоения и распределения материальных благ в целях удовлетворения общественных интересов⁴. В отличие от частной собственности, публичная (в составе которой выделяют две формы – государственная и муниципальная) собственность имеет известное целевое назначение – цели ее использования производны от целей соответствующе го публичного образования.

_{связанные с сохранением и воспроизведением духовных ценностей и}

⁴ См.: Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. М.,

2004. С. 138.

⁵ Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнител ьное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств). Автореф. докт. дис. М., 1996. С. 31.

формированием материальных условий роста духовного потенциала общества и каждого его члена⁶.

Полифункциональность публичной собственности обусловливает правовой полиформизм ее осуществления; при этом каждая из правовых форм осуществления публичной собственности должна быть подчинена решению конкретной задачи (или группе однородных задач) в рамках общесистемных целей, через призму которых подлежит оценке их эффективность.

Находящееся в публичной собственности имущество представлено двумя составляющими. Одна из них находится в правовом режиме государственной казны, распространяющемся на имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами; аналогичная норма предусмотрена в отношении «не распределенной» части муниципального имущества. Речь идет, главным образом, о средствах соответствующих публичных бюджетов, что следует из буквального толкования статей 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ)⁷, хотя, как справедливо отмечает Д.Л. Комягин, участие государственной казны в имущественном обороте выводит ее за рамки понятия собственно имущества, ибо свидетельствует о наделении ее качеством субъекта соответствующих правоотношений⁸. Осуществление прав государственной и муниципальной собственности на имущество, находящееся

_{в режиме казны, осуществляется уполномоченными органами государственной}

⁶ См.: Куликова А.А. Правовые формы опосредованного осуществления права государственной и муниципальной собственности // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. – 2012. – № 5 (9) – С. 75.

⁷ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года

№ 51-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 года) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст.

3301; 2013. № 27. Ст. 3459.

⁸ Комягин Д.Л. Вопросы участия государственной казны в гражданском обороте // Право и экономика. 1999. № 3.

власти и местного самоуправления в рамках правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством.

Другая часть имущества, находящегося в публичной собственности, распределяется между государственными и муниципальными организациями - юридическими лицами, образуя материальную основу выполнения ими своих функций; в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица соответствующее имущество находится в режиме права хозяйственного ведения или права оперативного управления⁹. К числу субъектов первого относятся унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения; к числу вторых – казенные предприятия, учреждения (автономные, бюджетные, казенные). Поскольку предприятия и учреждения наделены статусом юридического лица и самостоятельно выступают в гражданском обороте, постольку они могут быть определены как формы опосредованного осуществления права публичной собственности.

Кроме того, к правовым формам опосредованного осуществления права публичной собственности могут быть также отнесены хозяйственные общества со 100 % или иным преобладающим участием публичного собственника, а также государственные корпорации и государственные компании. Особенностью имущественного режима данных юридических лиц является то, что переданное им в качестве взноса (вклада и т.п.) имущество, а равно имущество, приобретенное в результате их деятельности, принадлежит им на праве собственности; то есть с формально-юридической точки зрения не является государственным или муниципальным.

Несмотря на существенные внешние отличия правовых режимов функционирования имущества, принадлежащего унитарным предприятиям и

_{учреждениям на правах хозяйственного ведения и оперативного управления}

⁹ См.: Алексеева, Д.Г., Андреева, Л.В., Андреев, В.К. Российское предпринимательское право / Д.Г. Алексеева, Л.В. Андреева, В.К. Андреев / Под ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. – М.: «Проспект», 2010. – С. 54.

соответственно, с одной стороны, и хозяйственными обществами, государственными корпорациями, государственными компаниями, являющимися субъектами права собственности, – с другой, сущностной предпосылкой объединения их в общую категорию правовых форм опосредованного осуществления права публичной собственности, является то, что все перечисленные институты – суть правовые формы, опосредующие экономические отношения расщепленной (разделенной) собственности.

Появление последней объясняется усложнением экономических отношений, на определенном этапе которого степень концентрации капитала обусловливает потребность отделения владения капиталом от процесса управления производством, в результате чего субъекты права собственности отодвигаются на второй план, а их функции начинает выполнять управляющая группа¹⁰; представители последней наделяются необходимым для осуществления соответствующих функций объемом экономической власти, до тех пор «безраздельно» принадлежавшей собственникам. Данная модель экономических отношений получила название разделенной (расщепленной) собственности; это расщепление происходит не по «горизонтали», характерной

для классических моделей общей собственности (condominium и gesamteigentum), а образует субординационный вариант структуры отношений собственности, при котором каждый из субъектов является хотя и неполным, но все же действительным собственником, обладая различными по характеру и объему правомочиями¹¹.

Этот процесс объективно характерен для любой экономической системы

_{соответствующего уровня развития, однако набор правовых форм, посредством}

¹⁰ Рубанов А.А. Эволюция права собственности в основных странах Запада:

тенденции перспективы // Советское государство и право. 1987. № 4. С. 110-111.

¹¹ См. подр.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М. - Л., 1948. С. 65, 67; Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: ИГПАН, 1992.

которых решается задача юридического опосредования отношений расщепленной собственности, не может не формироваться с учетом специфики национальных правовых систем.

Главная проблема юридического оформления отношений разделенной собственности в условиях отечественной правовой системы, на наш взгляд, состоит в том, что в основу парадигмы правовой регламентации отношений собственности положен классический принцип римского права собственности

_{– «у каждой вещи может быть только один собственник»}¹²_{. Эта модель, вполне}

отвечающая потребностям гражданского оборота Древнего Рима, но

совершенно непригодная для современного уровня развития системы экономических отношений, получила легальное закрепление в действующем ГК РФ. Естественно, что в этих условиях правовое регулирование отношений разделенной собственности законодатель вынужден был укладывать в

«прокрустово ложе» классических конструкций вещных и обязательственных прав. Последние, будучи адаптированы для правового оформления отношений разделенной собственности, не смогли в полной мере выразить экономическую сущность последней, в результате чего созданные ими правовые модели оказались разбалансированы с точки зрения соотношения интересов субъектов этих отношений¹³.

На сегодняшний день сложились две основные группы правовых форм,

опосредующих единые по своей экономической природе отношения расщепленной собственности, дифференцированные по критерию формального собственника. К первой группе относятся хозяйственные общества, государственные корпорации и компании, обозначенные позитивным правом в

_{качестве собственников; ко второй – унитарные предприятия и учреждения,}

¹² Малыхина М.Н. Проблемы корпоративной собственности в законодательстве

Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2004. С. 47.

¹³ См.: Куликова А.А. Указ. соч. С. 76.

которые наделяются публичным имуществом на основе ограниченных вещных

_прав.

В качестве приоритетной формы «опосредованного» осуществления публичной собственности Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, как следует из пункта 6.3 раздела III данного документа, определяет хозяйственные общества с 100%-ным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе. Задача правового оформления отделения капитала-функции от капитала- собственности здесь решается в рамках обязательственно-правовой модели, при которой общество признается единым и единственным собственником своего имущества независимо от его источников (вклады в уставный капитал, доходы от предпринимательской или иной деятельности), а участники наделяются известным набором прав по отношению к обществу, которые при использовании классической дихотомии имущественных прав оцениваются в качестве обязательственных; общий набор данных прав перечислен в статье 67

ГК РФ. По мнению Г.С. Шапкиной, «указывая на обязательственный характер отношений акционера и общества, Гражданский кодекс и Закон «Об акционерных обществах», устраняет тем самым ошибочную трактовку, которая содержалась в статье 11 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», где говорилось, что имущество акционерного общества закрытого типа (которое, к тому же необоснованно отождествлялось с товариществом с ограниченной ответственностью)

_{принадлежит его участникам на праве общей долевой собственности»}¹⁴_.

¹⁴ Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). Издание третье, исправленное, дополненное и переработанное / Под ред. О.Н. Садикова. М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ», Издательский Дом «ИНФРА -М»,

2005. В правоприменительном плане эта т.н. «ошибочная трактовка» была устранена гораздо раньше: в п. 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 сентября 1992 г. № 13 «О некоторых вопросах практики разрешения

В результате использования такого подхода позитивное право создает непротиворечивую, на первый взгляд, правовую модель корпорации с вполне понятными для «классических» цивилистов имущественным режимом и схемой правовых связей. На самом деле это непротиворечивость «вещи в себе»; взглянув на нее через призму тех задач, для решения которых она была создана, мы обнаруживаем глубинное противоречие между сущностью экономических отношений и правовым режимом, призванном их опосредовать. Легальные конструкции корпораций в современном российском гражданском праве попросту игнорируют «собственнический» элемент в правовом статусе их участников, сводя их к роли кредиторов, причем кредиторов, защищенных менее, нежели кредиторы в «обычном» гражданско-правовом обязательстве.

Реализованная в действующем российском законодательстве модель корпорации «переворачивает с ног на голову» всю систему экономических отношений акционерной собственности: общества, созданные исключительно в целях управления имуществом акционеров «волшебным» образом обретают статус собственников, тогда как акционеры, находясь по сути, как выразился В.П. Мозолин, «на положении их хозяев»¹⁵, вынуждены «довольствоваться» юридическим статусом кредитора в обязательстве. Естественным результатом

_{подобного решения является проблема недостаточной правовой защищенности}

споров, связанных с применением законодательства о собственности» говорилось о необходимости при рассмотрении споров исходить из того, что согласно Закону РСФСР «О собственности в РСФСР» имущество, приобретенное хозяйственными обществами и товариществами по основаниям, не противоречащим Закону, принадлежит им на праве собственности. // Вестник ВАС РФ. 1993. № 1. Утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» // Вестник ВАС РФ. 1998. № 10.

¹⁵ Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской

Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. М.: Издательство «НОРМА», 2004.

участников от недобросовестных действий исполнительных органов, реализующих зачастую в своей деятельности не интересы участников, а свои собственные.

В ситуации, когда хозяйственное общество выступает в качестве правовой формы осуществления публичной собственности (в качестве единственного или мажоритарного акционера выступает публичное образование), проблемы могут быть усугублены за счет значительных негативных социальных последствий, связанных с тем, что данная правовая форма, изначально рассчитанная на профессиональное осуществление предпринимательской деятельности, не обеспечивает использование имущества строго в публичных целях, заданных публичным «собственником». Как справедливо замечает В.П. Мозолин, никакие общегосударственные цели и функции, выходящие за пределы чисто предпринимательской деятельности, органически связанные с необходимостью получения прибыли акционерным обществом, с прогосударственными или муниципальными интересами, с точки зрения действующего закона во внимание могут не приниматься. В условиях рыночной экономики акционерное общество, регулируемое действующим гражданским законодательством, рассматривается как частноправовое образование, не подверженное контролю со стороны государства за

деятельностью, осуществляемой в рамках действия закона¹⁶. Кроме того, как

справедливо замечает В.А. Болдырев, форма корпорации не исключает того,

«… органами государственной власти в угоду сиюминутным интересам не будет принято решение о продаже пакета акций такого акционерного общества»¹⁷.

¹⁶ См.: Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 19 – 34.

¹⁷ _{Болдырев В.А. Юридические лица-несобственники в системе субъектов}

гражданского права: монография / Под ред. В.А. Сысоева. Омск: Омская академия МВД России, 2010.

Сказанное свидетельствует о том, что правовая форма корпораций непригодна для осуществления права публичной собственности в тех сферах, где на первом плане стоит осуществление публичных интересов, а не извлечение прибыли.

С точки зрения сказанного следует критически оценить выраженную в пункте 6.3 раздела III Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации идею тотальной замены унитарных предприятий, включая казенные предприятия субъектов РФ и муниципальные казенные предприятия хозяйственными обществами с 100%-ным или иным решающим участием публично-правовых образований в их имуществе без соответствующей легальной корректировки юридических конструкций корпораций.

Задаче гармонизации функционального назначения публичной собственности и опосредующего ее использования правового режима в большей мере соответствует организационно-правовые формы государственной корпорации и государственной компании как видов некоммерческих юридических лиц. Нормативной основой их существования являются соответственно статьи 7.1, 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»¹⁸.

По мнению В.П. Мозолина, «государственные корпорации (компании) в

их современном виде, предусмотренном законодательством, выполняют публично-правовые функции параллельно с функциями частноправового характера. Экономической основой для такого сочетания функций в форме одного и того же юридического лица явились инновационно -управленческий

¹⁸ Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 года) «О

некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2013.

№ 27. Ст. 3464.

характер деятельности государственных корпораций и предост авленное им право государственной собственности на принадлежащее имущество»¹⁹.

В отличие от прочих юридических лиц, в основе создания каждой из государственных корпораций и компаний может лежать только федеральный закон; очевидно данным обстоятельством объясняется то, что данный вид

_{организаций не нашел широкого применения на практике}²⁰_.

¹⁹ Мозолин В.П. Государственная корпорация vs акционерное общество // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 24.

²⁰ _{На сегодняшний день в России существует семь государственных корпораций:}

Агентство по страхованию вкладов физических лиц в банках Российской Федерации (часть

2 статьи 14 Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 177 -ФЗ (в ред. от 7 мая 2013 года) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5029; 2013. № 19. Ст. 2308); Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк) (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ (в ред. от 25 июня 2012 года) «О банке развития» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 22. Ст. 2562; 2012. № 26. Ст. 3438); Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 года) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // Собрание законодательства РФ.

2007. № 30. Ст. 3799; 2013. № 30 (ч. 1). Ст. 4073); Российская корпорация нанотехнологий (Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ (в ред. от 31 мая 2010 года) «О Российской корпорации нанотехнологий» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 30. Ст.

3753; 2010. № 23. Ст. 2789); Ростехнологии (Федеральный закон от 23 ноября 2007 года №

270-ФЗ (в ред. от 4 марта 2013 года) «О Государственной корп орации «Ростехнологии» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 48 (2 ч.). Ст. 5814; 2013. № 9. Ст. 871); Строительство олимпийских объектов и развитие города Сочи как горноклиматического курорта (Олимпстрой) (Федеральный закон от 30 октября 2007 года № 23 8-ФЗ (в ред. от 7 мая 2013 года) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ.

2007. № 45. Ст. 5415; 2013. № 19. Ст. 2328); Росатом (Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 года) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6078; 2013. № 27. Ст.

Существенным недостатком правовых статусов государственных корпораций и компаний является полнейшая неопределенность их имущественного режима. Дело в том, что в соответствии с пунктом 1 статьи 7.1

Федерального закона «О некоммерческих организациях» право собственности на имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, принадлежит государственной корпорации; вопрос о том, каким субъективным правом на это имущество обладает Российская Федерация, действующее законодательство оставляет открытым. По высказанному в литературе мнению, в отличие от «классических» корпораций, расщепления собственности в данном случае происходит, а создается два вида государственной собственности на одно и то же имущество: собственность России как государства – субъекта гражданского права и собственность государственных корпораций как юридических лиц – также субъектов

гражданского права²¹. Между тем, очевидно, что право собственности в его

классическом понимании на имущество государственной корпорации у Российской Федерации отсутствует; для объяснения природы данных правоотношений В.П. Мозолин предлагает сложноструктурную однообъектную модель права собственности²². К сожалению, ответ на вопрос о содержании права собственности России на имущество государственной корпорации остается открытым, а сама его постановка снимается замечанием о

_{том, «в период существования государственной корпорации право России на}

3480). Кроме того, Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Собрание законодательства РФ.

2009. № 29. Ст. 3582] была создана государственная компания «Российские авт омобильные дороги», правовой статус которой практически полностью тождественен названным государственным корпорациям.

²¹ Мозолин В.П. Указ. соч. С. 29.

²² Мозолин В.П. Указ. соч. С. 30. Он же. Право собственности в Российской

Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992. С. С. 39 – 46.

переданное ей государственное имущество приостанавливается. Оно восстанавливается на переданное корпорации имущество и приобретается государством на имущество, заново созданное и приобретенное государственной корпорацией во время ее действия»²³.

Для государственной компании ситуация усугубляется установлением

дуализма правового режима ее имущества, ибо часть последнего может находиться у компании на праве доверительного управления; в соответствии с пунктом 2 статьи 7.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» виды имущества, в отношении которых государственная компания осуществляет доверительное управление определяются федеральным законом о ее создании. Таким образом, последняя осуществляет управление частью публичного имущества как собственник, а частью – как доверительный управляющий. Между тем, конструкция доверительного управления опосредуется позитивным правом в качестве обязательственного правового

института²⁴. В результате статус государственной компании как

«управляющего государственным имуществом» образуется причудливым сочетанием вещно-правового и обязательственного элементов.

Сравнение объема полномочий, которыми действующие законы о государственных корпорациях (компаниях) наделяют Российскую

_{Федерацию}²⁵_{, позволяет сделать вывод, что их набор схож с правами}

²³ Мозолин В.П. Указ. соч. С. 31.

²⁴ Более подробно см.: Гражданское право: Учебник. Ч. 2 / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. М., 1997. С. 581 - 583; Гражданское право России. Обязательственное право: Курс лекций / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С. 679 - 680; Михеева Л.Ю. Доверительное управление имуществом. М., 1999; Суханов Е.А. Договор доверительного управления имуществом // Вестник ВАС РФ. 2000. № 1. С. 81 - 94.

²⁵ Действующее законодательство не содержит единой модели управления в

государственных корпорациях и компаниях. Структура органов управления и их полномочия определяются федеральным законом, на основании которого создано каждое из указанных юридических лиц.

участников хозяйственных обществ. В результате отличие государственных корпорации и компании от последних заключается, главным образом, в отнесении их к числу некоммерческих юридических лиц и, как следствие, - наделении специальной правоспособностью. Нельзя не при знать, что такой подход в большей мере соответствует задаче управления публичным имуществом, однако в условиях воплощенного в действующем законодательстве подхода к механизму создания государственных корпораций и компаний только на основании федерального закона и предельной неопределенности их имущественного режима последние трудно оценить в качестве правовых форм осуществления права публичной собственности, которые смогут стать реальной практической альтернативой как хозяйственным обществам, так и «традиционным» для отечественной правовой системы организационно-правовых формам предприятий и учреждений.

Правовой механизм «расщепления» собственности в последних базируется на формальном сохранении права собственности на имущество юридического лица за его учредителем; унитарное предприятие и учреждение получают свою «долю» экономической власти в форме т.н. вторичных (или ограниченных) вещных прав, представленных в современной российской правовой системе правом хозяйственного ведения и правом оперативного управления. Содержание последних базируется на характерной для

_{«классического» права собственности триаде правомочий}²⁶_{, но с одной}

существенной оговоркой – если для первого пределы установлены исключительно законом, то для вторичных вещных прав вводится дополнительной ограничитель – воля собственника. Анализ правового статуса последнего как в абсолютных правоотношениях собственности, так и в относительном правоотношении с предприятием (учреждением) свидетельствует о том, что содержание права собственности на имуще ство,

_{являющееся объектом вторичных вещных прав, подвергается значительной}

²⁶ Владение, пользование, распоряжение.

трансформации, перемещаясь от непосредственного воздействия на вещь к воздействию, опосредованному поведением субъектов указанных прав²⁷.

В основе деления унитарных предприятий на виды лежит критерий вида опосредующего их имущественную обособленность ограниченного вещного права²⁸. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее – Закон об унитарных предприятиях)²⁹ создает легальную основу деятельности двух видов унитарных предприятий – основанных на праве хозяйственного ведения и основанных на праве

оперативного управления (казенные предприятия).

Оба вида обозначенных вещных прав представляют собой результат развития родившегося в условиях социалистической правовой системы института оперативного управления в новых экономико-правовых условиях. Так, возникшее на его основе право полного хозяйственного ведения было предназначено для решения задачи адаптации государственных и муниципальных предприятий к условиям рыночной экономики; данная задача решалась посредством расширения степени их экономической свободы – опосредующее их имущественную обособленность право было легально

_{приравнено к праву собственности}³⁰_{, что привело к выхолащиванию сущности}

²⁷ Подробнее вопрос о природе данных прав будет рассмотрен в § 1 главы II

настоящей работы.

²⁸ Дифференциация юридических лиц-несобственников по критерию уровня публичного собственника (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), отражая сложившуюся структуру публичной собственности, обусловленную факторами политического свойства, не оказывает особо го влияния на их гражданско-правовой статус.

²⁹ _{Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 года)}

«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях » // Собрание законодательства РФ. 2002. № 48. Ст. 4746; 2013. № 27. Ст. 3480.

³⁰ См.: пункт 2 статьи 5 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря

1990 года № 443-1 (в ред. от 24 июня 1992 года, с изм. от 1 июля 1994 года) // Ведомости

данного института как правовой формы управления публичной собственность. Приравнивание права полного хозяйственного ведения к праву собственности означало приравнивание государственного предприятия к частному собственнику с присущей последнему системой мотиваций и целевых установок функционирования.

Первым шагом по направлению к восстановлению публичной составляющей в правовом статусе унитарных предприятий был сделан с восстановлением в системе субъектов гражданского права предприятий, основанных на праве оперативного управления, получивших название казенного завода (фабрики, хозяйства)³¹. Справедливости ради необходимо отметить, что данная форма на первом этапе носила характер хозяйственной санкции, применявшейся к федеральным предприятиям за нарушения в имущественной сфере и неудовлетворительную хозяйственную деятельность в течение двух лет; впоследствии в правовом регулировании таких субъектов обнаруживается иная тенденция – казенные предприятия получают определенные привилегии в сфере государственных заказов и т.п.³² Введение в действие ГК РФ 1994 года «знаменует» окончательное легальное признание

_{казенных предприятий в качестве «нормальных» субъектов гражданских}

СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.

³¹ Указ Президента РФ «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 года № 1003 // СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 393. Утратил силу с введением в действие Закона об унитарных предприятиях.

³² _{См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г ода № 908 «Об}

утверждении типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 17. Ст. 1982; Постановление Правительства РФ от

6 октября 1994 года № 1138 «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» // Собрание законодательства РФ.

1994. № 28. Данные нормативные акты утратили силу в соответствии с пунктом 5

Постановления Правительства РФ от 15 декабря 2007 года № 872 (в ред. от 7 сентября 2011 года) «О создании и регулировании деятельности федеральных казенных предприятий» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 52. Ст. 6456; 2011. № 38. Ст. 5379.

правоотношений, при этом предусмотрено существование не только казенных предприятий федерального уровня собственности, но и казенных предприятий субъектов РФ и муниципальных казенных предприятий; право оперативного управления заняло свое самостоятельное место в системе вещных прав. Последнее в совокупности с правом хозяйственного ведения как результатом адаптации права полного хозяйственного ведения к задачам управления публичной собственностью, образовали существующую на сегодняшний день систему ограниченных вещных прав, обеспечивающих опосредованное осуществление права публичной (государственной и муниципально й) собственности.

Данные права как правовые институты существенно дифференцируют правовые режимы использования публичного имущества хозяйственной сфере; будучи построены на едином методологическим подходе, в основе которого лежит идея введения дополнительных (в сравнении с правом собственности) ограничений, посредством которых собственник обеспечивает реализацию своего интереса; поскольку в данном случае речь идет о собственнике, в качестве которого выступает публичное образование, постольку корректно говорить не об интересе собственника, а о публичном интересе, который выражает последний. Система указанных ограничений проявляется в категориях предмета и целей деятельности унитарного предприятия, а также институте контроля собственником за целевым использованием и распоряжением предприятием закрепленными за ним отдельными видами имущества (в первую очередь недвижимым) в форме дачи согласия на его отчуждение; в отношении казенного предприятия набор таких ограничений расширяется за счет включения в их число обязательных заданий собственника. Результатом является не только «сужение» образующего содержание права оперативного управления объема правомочий в сравнении с правом хозяйственного ведения, проявляющееся в плоскости опосредующих реализацию данного права правоотношений казенного предприятия с третьими

лицами, но и существенные особенности правового статуса хозяйствующего субъекта в «вертикальных» отношениях с участием государственных и муниципальных органов, реализующих права публичного собственника имущества предприятия. Указанные отношения, организационно- имущественные по своей правовой природе, выражают существенно различный характер субординационных связей в зависимости от того, какое право –хозяйственного ведения или оперативного управления – лежит в основе имущественной обособленности унитарного предприятия.

Предельно точно сущность отличий выражена А.Г. Диденко на уровне соотношения категорий императивного и диспозитивного элементов в методе правового регулирования – деятельность казенных предприятий

регламентируется на основе разрешительного принципа, тогда как в отношении деятельности государственных и муниципальных предприятий на праве хозяйственного ведения используется принцип «дозволено все, что не запрещено»³³. Непосредственное проявление это находит в «наборе» образующих содержание имущественно-управленческих правоотношений прав собственника по отношению к предприятию: анализ пункта 1 статьи 20 Закона об унитарных предприятиях» свидетельствует о том, что управляющее воздействие собственника на предприятие ограничено преимущественно контролем за его деятельностью. Из пункта 2 указанной статьи следует, что собственнику имущества казенного предприятия предоставлены права, опосредующие реализацию всех традиционно выделяемых в доктрине функций

управления; право оперативного управления таким образом, проявляясь в плоскости организационно-имущественных правоотношений позволяет осуществлять полноценное управление публичным собственником в лице уполномоченного органа деятельностью предприятия и, опосредованно ею –

_{находящимся в публичной имуществом, обеспечивая тем самым его}

³³ См.: Гражданское законодательство Республики Казахстан: статьи, комментарии, практика / Под ред. А. Г. Диденко. Алматы, 2003. Вып. 15. С. 63 –69.

функционирование не в присущей частному предпринимателю цели извлечения прибыли, а подчиняя задаче реализации публичных интересов. Последние, получая формальное закрепление в выражающих волеизъявление публичного органа актах, определяют смысл и цель деятельности предприятия, что в полной мере отвечает его сущности как организационно -правовой формы управления публичной собственностью.

Существование в современной экономико-правовой системе России двух видов функционально тождественных форм юридических лиц обусловливает необходимость определения сфер их применения в публичном секторе экономики. Задача это актуализируется отсутствием удовлетворительного решения данного вопроса в позитивном праве; анализ пункта 4 статьи 8 Закона об унитарных предприятиях подтверждает справедливость вывода В.В. Ровного о допускаемой действующим законодательством произвольности выбора вида унитарного предприятия³⁴. Многие из установленных данной нормой сфер применения каждой из указанных форм полностью тождественны (использование имущества, в отношении которого существует запрет приватизации, производство продукции, изъятой из оборота или ограниченно

оборотоспособной, деятельность в целях решения социальных задач); прочие, отличаясь в их словесных формулировках, не обнаруживают отличий содержательного свойства³⁵. Глубинная причина подобной ситуации – в функциональном единстве обеих правовых форм, предопределенном единой сущностью публичной собственности. Выражающая определенную сферу

_{функционирования последней категория предмета деятельности унитарного}

³⁴ См.: Ровный В.В. Государственные и муниципальные унитарные предприятия:

ключевые положения одноименного закона и доктрины // Сибирский юридический вестник.

2003. № 4. С. 46.

³⁵ См.: Куликова А.А. Функциональное назначение казенного предприятия как юридического лица, основанного на публичной форме собственности // Материали за 8-а Международна научна практична конференция, «Найновите научни постижения». – 2012. Том 23. Закон. София. «Бял ГРАД-БГ» ООД. – С. 44.

предприятия не состоянии дать четкое представление о критериях разграничения сфер применения каждого из его видов, поскольку каждая из них (отдельных сфер использования публичной собственности) сохраняет качество целого, проявляющегося на уровне его сущности. Поэтому уточнение этой сущности, выраженной общесистемной целью реализации публичного интереса как отражения общего блага, на уровне конкретного элемента хозяйственной системы (предприятия) посредством категории предмета деятельности не позволит отыскать объективные критерии для решения поставленной задачи.

Решение последней лежит в плоскости способа организации удовлетворения публичного интереса, непосредственно появляющемся в механизме финансирования деятельности унитарных предприятий. Как было замечено ранее, дифференциация правовых статусов основанных на публичной форме собственности видов предприятий проявляется в имущественно- управленческой плоскости: предприятия на праве хозяйственного ведения в пределах определенного уставом предмета деятельности относительно свободны, самостоятельно организуя свою деятельность за счет собственных доходов; деятельность же казенных предприятий субординируется волей собственника посредством институтов обязательных для предприятия заказов и смет доходов и расходов.

Самофинансирование – оборотная сторона экономической свободы; принцип самофинансирования не может быть в основу деятельности казенных предприятий, на наделенных экономической свободой в той степени, которая необходима для самостоятельного извлечения прибыли. Такой принцип допустим лишь в отношении публичных предприятий на праве хозяйственного ведения, да и то с некоторыми оговорками.

Изложенное свидетельствует о рациональности позиции Д.В. Петрова, предложившего в качестве критерия выбора конкретной формы хозяйственного использования публичного имущества экономический прогноз

соответствующего вида социально-полезной деятельности: возможность извлечения в ходе ее осуществления прибыли, достаточной для самоокупаемости, означает допустимость осуществления такой деятельности в форме предприятия, в основе имущественной обособленности которого лежит право хозяйственного ведения³⁶; иное является предпосылкой создания организации, в экономической основе функционирования которой лежит ее финансирование со стороны собственника.

К сожалению, при ближайшем рассмотрении становится очевидным, что данный критерий не способен окончательно разрешить проблему разграничения сфер применения видов унитарных предприятий, ибо он лишь уменьшает степень правовой определенности в данном вопросе, но не устраняет ее окончательно: очевидно, что любой конкретный прогноз экономических результатов всегда будет основан на субъективных оценках его авторов.

Между тем, изложенная позиция наглядно демонстрирует пороки созданных позитивным правом юридических конструкций унитарных предприятий. Как мы указывали ранее, доходность социально-полезной хозяйственной деятельности не может быть положена в основу системы оценки эффективности деятельности основанных на публичной форме собственности юридических лиц; полагаем, что равным образом она не может быть и критерием (по крайней мере, основным) дифференциации сфер применения их конкретных организационно-правовых форм. Из пункта 4 статьи 8 Закона об унитарных предприятиях нетрудно увидеть, что большая часть включенных в

«наборы» оснований создания обоих видов унитарных предприятий видов деятельности не относится к экономическим сферам, для которых доходность или убыточность являются a priori присущими качествами. Наглядный пример

_{– сфера жилищно-коммунального хозяйства: в зависимости от размера тарифа}

³⁶ Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного и оперативного управления. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002. С. 243.

на услуги организации ЖКХ ее деятельность приносит прибыль (и немалую – принимая во внимание, что связанная с эксплуатацией коммунальных сетей и инфраструктуры деятельность относится к естественным монополиям), а может быть убыточной и дотироваться из соответствующего бюджета. С другой стороны, существуют примеры вполне доходной деятельности, общественная значимость которых исключает их осуществление коммерческими организациями – здравоохранение, образование и т.п.³⁷; недопустимость использования критерия доходности для оценки эффективности такой деятельности очевидна.

Полагаем, что большинство видов общественно-полезной деятельности может быть организовано как на коммерческой (основанной на самоокупаемости за счет извлеченной прибыли) основе, так и на некоммерческих началах; при этом безвозмездность соответствующей деятельности может быть тем самым публичным интересом, ради которого создается государственное (муниципальное) предприятие.

С точки зрения изложенного полагаем очевидным вывод об отсутствии объективных факторов, обусловливающих потребность в российской экономико-правовой системе существования двух видов публичных предприятий, ибо различия правовых режимов хозяйственного использования государственного и муниципального имущества, опосредуемых соответствующими правовыми формами не определены дифференциацией реализуемых публично-правовыми образованиями в экономической сфере задач. Повышение самостоятельности публичных предприятий путем наделения их правом хозяйственного ведения было направлено на повышение эффективности общественного производства, однако это было приемлемо

_{только в условиях организации последнего на базе общественной}

³⁷ См.: Не так страшен кодекс. Страшно, если его начнут внедрять впопыхах. Интервью зам. декана юридического факультета СПбГУ Шевелевой Н.А. // Санкт - Петербургские ведомости. 1998. 20 ноября.

(государственной) собственности либо в переходный к рыночной экономике период. В условиях развитой рыночной экономики, основанной на частной собственности, соответствующие функции должны выполнять «частные» субъекты предпринимательской деятельности. Расширение экономической свободы для публичных предприятий неизбежно влечет снижение уровня субординированности отношений между собственником и предприятием, что не позволяет полноценно интегрировать последние в единую систему управления публичной собственностью, подчиненную цели реализации

общественных интересов³⁸. С другой стороны, необходимо изменение

правового статуса казенных предприятий, ибо формальное позиционирование последних позитивным правом в качестве коммерческих юридических лиц находится в известном противоречии с задачами публичной собственности и чревато выхолащиванием сущности правовой формы ее управления

На основе проведенного в настоящем параграфе исследования можно сформулировать следующие выводы.

1. На сегодняшний день существует две основные группы правовых форм, опосредующих единые по своей экономической природе отношения расщепленной собственности, дифференцированные по критерию формального собственника. К первой группе относятся хозяйственные общества, государственные корпорации и компании, обозначенные позитивным правом в

_{качестве собственников; ко второй – унитарные предприятия и учреждения,}

³⁸ Идея о необходимости отказа от дуализма унитарных предприятий в пользу казенных предприятий неоднократно высказывалась в литературе. См., напр.: Щенникова Л.В. Проблема права оперативного управления в цивилистике, или хорошо ли быть директором унитарного предприятия // Законодательство. 2001. № 2; Глушецкий А. ГУПы: вперед в прошлое! // Экономика и жизнь. 2003. № 14. С. 4. Кряжевских К.П. Пр аво оперативного управления и право хозяйственного ведения государственным имуществом. СПб., 2004. С. 210; Болдырев В.А. Юридические лица-несобственники в системе субъектов гражданского права. Монография / Под ред. В.А. Сысоева. Омск: Омская академия МВД России, 2010 и др.

которые наделяются публичным имуществом на основе ограниченных вещных прав. В качестве приоритетной формы опосредованного осуществления публичной собственности Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, как следует из пункта 6.3 раздела III данного документа, определяет хозяйственные общества с решающим участием публичного собственника. Задача правового оформления отделения капитала- функции от капитала-собственности здесь решается в рамках правовой модели, при которой общество признается единым и единственным собственником своего имущества, а участники наделяются известным набором прав по отношению к обществу, которые в рамках классической дихотомии имущественных прав тяготеют к обязательственному их виду; в результате легальные конструкции корпораций игнорируют «собственнический» элемент в правовом статусе их участников, что приводит к недостаточной защищенности прав последних. Кроме того, правовая форма корпораций, изначально рассчитанная на профессиональное осуществление предпринимательской деятельности, не способна обеспечить использование имущества строго в публичных целях, заданных публичным собственником. Автором обосновано, что правовая форма корпораций непригодна для осуществления права публичной собственности в тех сферах, где на первом плане стоит осуществление публичных интересов, а не извлечение прибыли. Отнесение государственных корпораций и компаний к числу некоммерческих юридических лиц и, как следствие, – наделение их специальной правоспособностью – в большей мере соответствует задаче управления публичным имуществом, однако в условиях воплощенного в действующем законодательстве подхода к механизму создания государственных корпораций и компаний только на основании федерального закона и предельной неопределенности их имущественного режима последние трудно оценить в качестве правовых форм осуществления права публичной собственности, которые станут реальной альтернативой хозяйственным обществам и

унитарным предприятиям и учреждениям.

2. Использование в экономической сфере публичного имущества, не только de facto, но и de jure принадлежащего публичным образованиям, возможно посредством организационно-правовой формы унитарного предприятия. По критерию опосредующего имущественную обособленность данного субъекта вещного права последние дифференцируются на два вида: предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения и казенные предприятия.

Суть отличий указанных видов предприятий проявляется в различной степени экономической свободы в осуществлении хозяйственной деятельности; в отличие от унитарных предприятий, управление хозяйственной деятельностью которых со стороны собственника сводится главным образом к контролю, казенные предприятия находятся с собственником их имущества в организационно-имущественных правоотношениях субординационного типа, опосредующих реализацию всех без исключения функций управления, что свидетельствует об адекватности данной правовой формы функциональному назначению государственной и муниципальной собственности.

3. Анализ предусмотренных действующим законодательством оснований создания унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и казенных предприятий, набор и содержание которых отражает задачи государства в экономической сфере, свидетельствует об отсутствии объективных предпосылок существования двух видов унитарных предприятий. Поскольку нахождение имущества в публичной собственности обусловлено потребностью удовлетворения публичных интересов, постольку заложенная в Концепции развития гражданского законодательства идея об отказе от унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения соответствует задаче создания эффективной системы осуществления права публичной собственно сти в Российской Федерации. Единство задач, решаемых на всех уровнях публичного управления, обусловливает необходимость сохранения казенных предприятий

для всех форм публичной собственности; при этом правовой статус данных субъектов требует определенной модификации, направленной на гармонизацию данной правовой формы с сущностью отношений опосредованного осуществления функций публичной собственности.