5.3. Экология: нормы, стандарты, право, система санкций

Несмотря на отдельные постановления, принятые в 60-х годах, в частности о регулировании чистоты воздуха и вод в 1962 и 1965 гг. (Агентство по Охране Окружающей Среды), в целом государственное регулирование до 70-х годов было направлено на решение экономических проблем.

Практически все законодательные акты, касающиеся вопросов охраны окружающей среды, были приняты в «экологическое десятилетие», символически открытое подписанием президентом Р. Никсоном 1 января 1970 года Закона о национальной политике в области окружающей среды. Экологические проблемы были выдвинуты в число государственных задач, имеющих высокие приоритеты. Данный закон определил ответственность федерального правительства США по охране окружающей среды, в то же время передал главные функции по практическому осуществлению национальной экологической политики властям штатов и местным органам.

Среди наиболее важных законодательных актов следует выделить:

— Закон о чистом воздухе 1970 года, предусматривающий разработку и введение единых национальных стандартов качества воздуха и стандартов выбросов загрязнений для стационарных и мобильных источников;

— Закон о чистой воде 1972 года, ставивший целью сделать водные ресурсы страны пригодными для купания и рыболовства к 1983 г., а к 1985 году — добиться прекращения сбросов загрязнителей;

— Закон о контроле уровня шумового загрязнения 1972 года;

— Закон о контроле над токсичными веществами 1976 года, содержащий требования предварительной проверки на безопасность новых химикатов;

— Закон о стандартах чистоты вод 1977 года;

— Закон о «Суперфонде» 1980 года, ставящий задачу очистки свалок, утилизации токсичных отходов и др.

В дальнейшем в эти законы неоднократно вносились поправки, программы утверждались на новый срок, но следует отметить, что в 80-е годы на федеральном уровне не было принято ни одного крупного экологического закона.

Наиболее важным инструментом в борьбе с загрязнениями среды, и особенно загрязнениями вод и воздуха, была практика установления и постепенного повышения жесткости определенных нормативов качества окружающей среды.

Между тем наметилась тенденция перехода к более сложной системе регулирования проблемы окружающей среды, основной целью которой являлось уже не ограничение, а предупреждение нежелательных последствий от загрязнения окружающей среды. В этом отношении особенно важным является принятие положения о предварительной экологической экспертизе при осуществлении любых технических проектов и принятии решений, требующих мобилизации достаточно крупных финансовых ресурсов. Согласно этому положению, любой проект федерального агентства должен сопровождаться необходимой документацией, содержащей информацию по следующим пяти вопросам:

— влияние предлагаемого проекта на окружающую среду,

— неизбежные побочные последствия проекта,

— возможные альтернативы решения проекта,

— сравнение долговременного и краткосрочного воздействия на окружающую среду.

Эти своеобразные экологические отчеты должны были утверждаться федеральными комиссиями, контролирующими состояние среды в разных отраслях. Кроме того, законодательство обязывает фирмы, муниципалитеты другие органы внедрять передовую технологию очистки вод, а также получать лицензии на сброс сточных вод.

Использовались также бюджетные рычаги, которые стимулировали инвестиции частного сектора в строительство очистных сооружений и установок (путем ускоренной амортизации очистного оборудования, налоговой скидки на инвестиции, субсидии, займов и т.п.)

В начале 70-х годов в США широко обсуждалась возможность введения принципа использования воды и воздуха в качестве среды для размещения отходов, т.е. прямой платы предприятиями за загрязнение. Правительство Р. Никсона приняло данное решение о введении платы за загрязнение окислами серы и налога на присадки свинца в бензине, однако эти меры не были проведены в жизнь из-за энергетических трудностей.

В связи с увеличением относительного уровня издержек на программы по защите окружающей среды с 1981 года стала проводиться политика сокращения тяжести экологического регулирования. Надо отметить, что в рамках программы Рейгана Агентство по охране окружающей среды в самой большой степени подверглось дерегулированию, было аннулировано или отправлено на доработку самое большое количество законодательных актов. Прежде всего, это было вызвано ожидаемой экономией бюджетных средств. Так в 1981 году были снижены ограничения для развивающихся отраслей, а именно стандарты чистоты воздуха. Проведение экологических программ, а также определенные полномочия по проведению в жизнь и контролю за выполнением мер регулирования были переданы в ведение штатов, однако попытки децентрализации во многих случаях были весьма критически встречены самими штатами (больше ответственности при ограниченности технических и финансовых ресурсов); экологическими организациями (возможно ослабление регулирующих мер штатами в пределах из полномочий для привлечения капитала); а также промышленными компаниями (сложность приспособления к региональным особенностям, а также вероятность встретить более жесткие стандарты). Тем не менее в США стало общепризнанным, что гибкая и эффективная политика должна базироваться на оптимальном сочетании регулирования на национальном и региональном уровнях.

С 70-х годов примечательной чертой, а затем и нормой экологического регулирования стало рассмотрение в судах конфликтных ситуаций по вопросам охраны окружающей среды. Примерно 85% всех природоохранных мер, разрабатываемых АООС, оспаривается в судебном порядке. Проведение экологического регулирования в 70-х годах привело к существенному росту финансовых затрат компаний на ведение судебных дел, на поиск новых специалистов по вопросам регулирования. В 80-е годы все более заметными и значимыми становятся действия общественности по привлечению к суду фирм за нарушения экологических стандартов.

Наиболее серьезной проблемой оказался разрыв между целями, провозглашенными в законодательстве, и техническими, и экономическими возможностями.

Большие издержки на разработку экологического законодательства и на его реализацию обусловили «упрощенное регулирование» в начале 80-х годов. Однако поворотным пунктом в подходе администрации Рейгана стал крупный скандал в 1983 году в Агентстве по охране окружающей среды (АООС) в связи с махинациями с «Суперфондом».

Начался возрождаться общественный интерес к охране окружающей среды. Наиболее значимым результатом деятельности массовых и влиятельных экологических организаций США можно, пожалуй, назвать изменение в сознании рядовых американцев стереотипов качества жизни. Вопросы охраны окружающей среды стали тем критерием, по которому значительная часть населения США, даже не причисляющая себя к экологическому движению, оценивает деятельность государственных властей и частного сектора.

Следует подчеркнуть, что, несмотря на все противоречия экологического регулирования, высокие уровни стандартов оказались весьма действенными: они привели пусть не к достижению самих целей, но, по крайней мере, к значительным результатам в улучшении качества окружающей среды.

Несмотря на экологические программы, к 90-му году возникли новые задачи. Еще в 70-е годы основные экологические проблемы были связаны с устранением традиционных загрязнителей, проблемы 90-х годов во многих отношениях более сложны — это долгосрочное влияние на окружающую среду (токсичные дожди, вероятность соединений высокотоксичных веществ). Экстренные меры контроля в данном случае принимаются уже для борьбы с последствиями, а не с источниками возникновения проблемы.

В этой связи надо отметить, что перед государственными органами управления встала задача создания национальной базы данных, «информационной инфраструктуры». Данная программа реализовывалась при поддержки как федеральных, так и местных органов управления. Национальная информационная инфраструктура используется как государственным, так и частным сектором.

В 90-х годах использовались три различных подхода к стратегии в области охраны окружающей среды. Первый из них, это жесткие меры экологического контроля, которые необходимо проводить немедленно, не взирая на затраты и возможные экономические последствия.

Второй подход заключается в том, что ситуация в сфере охраны окружающей среды в данный момент не оценивается как критическая. Жесткие меры не только не нужны, но и вредны, т.к. будут сдерживать экономический рост.

Третий подход направлен на активизацию мер по охране окружающей среды, но не путем ограничений или запретов, а на основе введения в рыночный механизм системы «объективной» оценки экологических последствий производства и потребления.