ПРОБЛЕМА ДОВЕРИЯ МЕЖДУ ОБЩЕСТВОМ И ГОСУДАРСТВОМ

А.В. Дворкович

Администрация Президента РФ

Стенограмма выступления

Я не предполагаю делать серьезный научный доклад на тему этого пленар­ного заседания, но хотел бы высказать ряд соображений относительно того, как соотносится экономическая политика, вопросы развития правовой системы и развитие общества в целом, прежде всего с точки зрения доверия внутри общест­ва, доверия между различными сегментами общества.

Какие выводы можно сделать из произошедшего? Во-первых, у нас непло­хое законодательство, которое позволяет делать практически все что угодно. Повернуть и политику, и действия граждан, предпринимателей, тех, кто занима­ется некоммерческой деятельностью, практически в любую сторону. У нас доста­точно свободное в этом смысле законодательство, не строго регламентирующее все необходимые действия в любом сегменте экономики. И это одновременно формирует достаточно широкий простор для деятельности, широкую свободу деятельности, с другой стороны, создает огромные риски, риски как в части дей­ствий государства - и самый очевидный риск - это возможность произвольных

государственных решений, произвольных решений чиновников, возможность произвола государственной машины, - так и в части действий других субъектов экономических отношений.

Самый простой пример, с которым мы столкнулись в последнее время, касается инновационной деятельности. Пример, с которым мы сталкивались на протяжении всех последних лет, касается финансовой деятельности. И в том, и в другом случае, с одной стороны, многие вещи формально не запрещены, с другой стороны, когда речь доходит до оценки этих действий судебной систе­мой страны, контрольных органов, со стороны тех, кто осуществляет контроль­но-надзорные полномочия, возникает масса вопросов, и с вероятностью 50%, поскольку есть неопределенность, ты можешь оказаться либо участником неза­конных действий, либо все будет нормально, у тебя все сложится хорошо, ты по­лучишь прибыль от своей деятельности или достигнешь результата. Отсюда очевидно одно из последствий такого сочетания структуры правовой системы и фактического развития общества, реальности, которую мы наблюдаем, это кор­рупция, сохранение коррупции и ее развитие. Любая неопределенность, любая возможность произвола создает стимул и с той, и с другой стороны для решения вопроса коммерческим способом. Система, позволяющая делать многое, допол­няется финансовыми отношениями, которые фактически можно определить как системную коррупцию.

Какой противоположный фактор мог бы балансировать эту систему? Это как раз доверие. Проблема в том, что в условиях недоверия финансовые отноше­ния, коррупция являются основным инструментом решения проблем. Если бы государство доверяло предпринимателям, если бы государство, например, в лице таможенной, налоговой службы, других контролирующих органов доверяло бы предпринимателям и действовала бы презумпция добросовестности, а не как сейчас в подавляющем большинстве случаев - презумпция недобросовестности предпринимателей, то сама структура контроля, надзора, исполнения соответст­вующих полномочий строилась бы по-другому.

сфере, не было бы столь высоких издержек предпринимательской деятельности в этой сфере, если бы было доверие в налоговой сфере. Мы бы уже давно могли пойти на снижение налогов, понимая, что может существенно повыситься соби­раемость тех самых налогов, и тем самым серьезно улучшить условия ведения предпринимательской деятельности. Но доверия нет. Доверия со стороны госу­дарства предпринимателям нет. Когда я говорю о государстве, я имею в виду большинство чиновников, а не всех чиновников, я даже не имею в виду фор­мальные решения органов государственной власти, я имею в виду фактическую реализацию существующего законодательства. В условиях, когда доверия нет, мы не можем пойти на те решения, которые означали бы значительное улучше­ние инвестиционного климата.

С другой стороны, нет доверия со стороны предпринимателей и граждан по отношению к государству. Сейчас это выражается в очень простых вещах. Даже если произносятся правильные слова, формируются правильные планы, объявляются значимые для общества решения, немедленная реакция со сторо­ны общества или значительной части общества разделяется на два основных сегмента. Первый - апатия абсолютная, т.е. люди просто считают, ну, погово- рили-поговорили, все останется как есть, мы не верим. Другая реакция - это агрессивное неприятие слов, агрессивные действия по отношению к государст­ву. Мы это хорошо ощутили за последние несколько месяцев, начиная со стар­та предвыборной кампании в Государственную думу, все это проявилось на­глядно. Это не поверхностное явление, это результат, с моей точки зрения, тех тенденций, которые сложились за последние годы. Повторюсь, достаточно со­временное либеральное законодательство, высокие риски, связанные с молодо­стью правовой системы и отсутствием доверия, и как результат - системная коррупция.

Что предложено президентом для того, чтобы запустить новый механизм работы, чтобы сформировался новый общественный договор, чтобы возникло доверие? Первое - это конкретные планы, связанные с борьбой с коррупцией, с обновлением кадров, с развитием отдельных сегментов общества, реформой отдельных сфер экономической политики. Я не буду подробно об этом говорить, они все опубликованы, все известно, обсуждение ряда планов и реформ продол­жается. Но общий посыл состоит в том, что государство должно быть сильным, но чтобы быть сильным, оно должно изменить себя, отказаться от избыточного вмешательства в экономику, приватизировать существенную часть активов,

сформировать инструменты, позволяющие на деле, на практике бороться с кор­рупцией, обновляя кадры, осуществляя постоянную общественную оценку дея­тельности органов власти, повышая прозрачность деятельности органов власти.

Второй элемент работы и формирования новых механизмов управления государством - это так называемся система «Открытое правительство». В чем суть этой инициативы президента? Фактически эта инициатива подразумевает, что государство, ощущая недоверие к себе со стороны общества и не имея се­годня достаточных каналов обратной связи да и просто связи с остальным об­ществом, стремится такие механизмы, такие каналы постоянной связи создать по четырем основным направлениям. Первое - взаимный обмен информацией, просто информирование о том, что происходит с двух сторон. Второе - посто­янная обратная связь относительно того, как реализуется на практике уже су­ществующая система права, уже принятые решения в сфере экономической по­литики, уже существующие процедуры оказания различных государственных услуг, выполнения государственных функций. Третье - это постоянное участие общества в формировании социально-экономической политики, любых иных решений государства, постоянная подпитка тех людей, которые наделены вла­стью, тех институтов, которые наделены властью, мудростью всего общества. Четвертое - это удобная, простая, прозрачная система оказания самих государ­ственных услуг, выполнения государственных функций. Вот это сочетание че­тырех элементов и является, в том определении, в котором мы это видим, открытым правительством. Повторяю, по всем направлениям социально-эко­номической политики, но не только, судебная власть и политическая система в целом. Мы начали заниматься этим делом, привлекли значительное число людей. От успеха той работы, я думаю, зависит восстановление доверия между обществом и государством, причем пока эта идея не овладела массами - ог­ромное недоверие сохраняется к самой идее такой работы, потому что люди считают, что опять придумали что-то искусственное, чтобы не заниматься сис­темной работой. С нашей точки зрения, это не так. Мы считаем, чтобы зани­маться правильной системной работой, необходимы эти механизмы, и это не подмена той работы, которой должно заниматься государство. Лидеры госу­дарства, те люди, которые сегодня наделены властью, считают, что только вме­сте с обществом они могут продвинуть вперед свои инициативы, свои идеи, иначе любые новые инициативы, повторяю, будь то приватизация, дерегулиро­вание, любые реформы в здравоохранении, в образовании, в пенсионной сис­теме, в сфере улучшения инвестиционного климата, реформа судебной систе­мы, просто не будут происходить, потому что сверху эти реформы осуществ­лять невозможно. Наш опыт показал, что можно создать хорошее законода­

тельство, хорошую правовую систему, но ее реализация на практике, фактиче­ски выполнение функций государства зависит от того, есть ли доверие со сто­роны общества. Иначе мы не разорвем замкнутый круг, о котором я говорил, круг системной коррупции, круг, в котором мы находимся, даже не только по­следние десять лет, а многие десятилетия. И мы рассчитываем, что ближайшие два-три года станут периодом качественного изменения системы управления государством с участием всего общества.

Е.Г. Ясин: спасибо, Аркадий Владимирович. Можно задать пару вопро­сов? В общем, я воспринимаю ситуацию, которую нам нужно разбирать в бли­жайшее время, так, что задача, которую мы должны решить, для себя я ее фор­мулирую так: от общества, которое служит государству, мы должны перейти к государству, которое служит обществу. Это я имею в виду в самом широком плане, примерно так, как в свое время Мансур Олсон формулировал эту задачу в главе, которую он специально написал для России. И здесь определенные подвижки должны состояться, я так думаю, что Президент Медведев во время выполнения своих полномочий определенные шаги в этом направлении сделал. Мой вопрос связан с тем, каковы возможности и планы его в дальнейшей дея­тельности, на ваш взгляд. Я понимаю так, как бы там ни распределялись пол­номочия, все равно есть у каждого государственного деятеля определенная сти­листика. Вот эта стилистика иногда бывает чрезвычайно важной, потому что те задачи, которые нам нужно решать, находятся в русле той стилистики, кото­рой придерживался Дмитрий Анатольевич, и сейчас придерживается. Будут ли какие-то возможности для этого, предположим, «Открытое правительство» - это будет всегда при президенте или какие-то институциональные моменты будут и в руках председателя правительства?

А.В. Дворкович: спасибо за вопрос. Во-первых, мне кажется, что те пла­ны, которые сегодня объявлены в отношении структуры будущей власти - я имею в виду предложения о том, чтобы нынешний Президент Дмитрий Ана­тольевич Медведев стал в дальнейшем Председателем Правительства, и этот механизм будет запущен, насколько я понимаю, после инаугурации нового пре­зидента, - означают, что у правительства (в случае согласия Государственной думы) появятся в руках практические рычаги для осуществления всех тех пла­нов, которые заявлены президентом в сфере социально-экономической политики. Как мы понимаем, отделить очень четко сферу социально-экономической поли­тики от политики в целом невозможно, и этого никогда и не происходит. Мне кажется, что в той системе, которая возникнет после 7 мая, будет достаточное

количество рычагов у правительства для реализации всех этих планов. И это хорошо, потому что все то, что заявлено, должно выполняться. Иначе доверие общества к органам государственной власти, к тем обещаниям, которые делаются в посланиях президента, в программах, в поручениях, будет только снижаться. Если все, что было заявлено и обещано, будет выполнено, это может повысить доверие в обществе, а значит, улучшить ситуацию в целом и просто сделать наше общество, нашу страну более успешной. Вот эта часть мне кажется очень важ­ной. Во-вторых, стилистика никуда не денется, она останется такой, какая она есть, это не просто стилистика, это личные качества и профессиональные качест­ва людей, о которых мы говорим. И это означает, что правительство будет дейст­вовать в соответствии с теми принципами и на основе тех механизмов, в том числе в части открытости, на основе которых действовал нынешний Президент и действует нынешний Президент, исполняющий сейчас свои конституционные полномочия. В рамках правительства есть еще больше инструментов для распро­странения этих принципов и этой стилистики, которую я считаю правильной, потому что это повседневная работа с громадным числом людей. Все-таки работа в рамках Администрации Президента, если говорить о нас - о тех, кто является помощниками Президента, это достаточно компактная работа, большей частью экспертная и административная работа. Работа в Правительстве - это практиче­ская работа, связанная с принятием повседневных решений. Это может положи­тельно сказаться на реализации всех инициатив, которые были заявлены. В ко­нечном счете это будет влиять на политику в целом, как сейчас правительство влияет на реализацию не только социально-экономической политики, но и поли­тики в целом.

Е.В. Новикова, Центр правовых и экономических исследований: из услышанного создается впечатление, что в сфере правовой политики есть не­сколько отдельных, не связанных между собой направлений, которые отдельно еще нуждаются в определенной координации и просчете последствий, в том числе для экономики. Поэтому есть ли представление о том, что в новом прави­тельстве с учетом тех инициатив, которые будут аккумулироваться «Открытым правительством», будет некий координирующий центр, который мог бы делать такую очень важную работу именно в публичных интересах и именно обеспе­чивая максимальную экспертную поддержку. Как мы знаем, у нас есть отдель­ные инициативы и отдельная политика, проводимая и силовыми ведомствами, но то, что в итоге получается для общества, не всегда известно той части прави­тельства, которую представляет собой экономический блок. Это очень важный вопрос, и мы думаем, что в принципе (если действительно такая серьезная за­

дача поставлена) появление курирующего вице-премьера в этой сфере было бы очень желательным и очень уместным.

А.В. Дворкович: имеется в виду сфера правового регулирования или в том числе реализация правоохранительных функций? Я не до конца понял. Вы упомянули силовые ведомства, поэтому я спросил про правоохранительные функции. Сегодня в том, что касается именно правовой сферы, я имею в виду формирование системы права, есть два центра принятия решений, которые работают вместе, конечно, если речь идет о законодательстве, то в конечном итоге решения принимаются в одном из этих центров. Я имею в виду Правовое управление Президента России, Президента как такового, который подписыва­ет законы и является в этом смысле конечной инстанцией. С другой стороны, вице-премьер в Правительстве, который также курирует эту сферу и который имеет в качестве своего аппарата комиссию по законопроектной деятельности. Именно в рамках той комиссии стыкуется та работа, те предложения и те ини­циативы, которые идут от всех ветвей власти, от всех органов власти - от всех тех, кто является субъектом законодательной или иной правовой инициативы. Естественно, главным формальным экспертным органом здесь является Мини­стерство юстиции, служащее фильтром для любых подобных инициатив, кроме того, в качестве дополнительных фильтров в отдельных случаях выступают и иные институты, я имею в виду Институт сравнительного правоведения, затем совет по гражданскому праву (не помню точное название), который фильтрует все, что касается гражданского кодекса, и является очень мощным инструмен­том для оценки любых законодательных инициатив. Все эти элементы сейчас работают вместе, это не означает, что у них согласие по всем вопросам, напро­тив, у них по большинству вопросов есть противоречия между собой, в конеч­ном счете кто-то принимает окончательное решение - давать или не давать ход любой инициативе. Тем не менее система таких институтов сегодня действует. Это не означает, что она идеальна. Я понимаю вопрос, поскольку у нас дейст­вительно очень часто, несмотря на наличие этих фильтров и координирующих механизмов, выясняется, что возникают противоречащие друг другу нормы законодательства, практики реализации тех или иных законов, приходится на ходу исправлять ситуацию. Законодательство в результате меняется слишком часто, возникает правовая непредсказуемость, неопределенность в развитии пра­вовой системы. И это дополнительный серьезный риск для всего общества, для инвесторов, для предпринимателей в частности. Мне кажется, что элементы «Открытого правительства», прежде всего его экспертное крыло, могут стать здесь хорошим дополнением к существующим институтам. Мы на протяжении

последних месяцев наблюдали за очень серьезной работой по формированию Стратегии-2020. Была проделана огромная экспертная работа, попытка состы­ковать разные элементы социально-экономической политики. Это беспрецедент­ный труд за последние 10 лет, подобное делалось только в 2000 г., в 1999­2000гг. Это хорошая основа для дальнейшей постоянной работы, можно посто­янно возвращаться к этому документу. Кроме того, формируется сам институт открытого правительства, который предполагает постоянные экспертные обсуж­дения и оценку этих инициатив, формируется институт оценки регулирующего воздействия под эгидой Минэкономразвития, который предполагает обязатель­ную оценку всех новых норм (в идеале, конечно, и существующих) на предмет эффективности и целесообразности дополнительного регулирующего воздейст­вия. Я надеюсь, что сочетание этих элементов сбалансирует систему, не позволит распространяться практике, когда действия или решения одних органов фактиче­ски вступают в противоречие с действиями и решениями других и нарушают общий ход реализации стратегии. Это то, что сейчас зачастую происходит. По­скольку у нас нет единства позиций (это не секрет) между разными министрами, вице-премьерами, другими политиками в отношении ключевых вопросов соци­ально-экономической политики - приватизация - самый простой пример в этой части, - у нас ничего и не происходит. Главная функция той системы, о которой вы говорите и о которой я пытался говорить, это сделать так, чтобы после приня­тия решения уже не возникало никаких вопросов относительно того, как должна реализовываться эта политика. Решение принято, и оно должно быть реализо­вано - это главный принцип. Возвращаясь к началу обсуждения, оно не будет реализовано, если общество не понимает это решение, не знает об этом реше­нии и не доверяет этому решению. Поэтому чтобы решение было эффективным, оно должно быть сначала проведено через всю цепочку обсуждений в обществе и в экспертном сообществе.

Леонид Косалс: у меня не вопрос, у меня скорее комментарий, который не требует обязательного ответа. Представляется, что доверие между населени­ем, гражданами и властью, государством - это результат не столько и не только качества законов, и даже, в общем, качества работы административной систе­мы, т. е. выполнения того, что задумали, это скорее реакция на ту или иную сте­пень честности игры, которую ведет государство с обществом. Как мне пред­ставляется, что то недоверие, которое есть, это как раз реакция на недоста­точно честную игру. В этом смысле население не доверяет власти, государству, и, в общем, правильно делает, как представляется. Возникает вопрос: собствен­но, как добиться этой самой честной игры? Потому что очевидно, что это воп­

рос не только к власти, но и вопрос к обществу. Как минимум, по-видимому, нужны здесь две вещи. Первая - это открытость, и это необходимая вещь, с этим обстоит дело более или менее. Второе - некий неформальный консенсус, как минимум внутри власти, именно неформальный, об этой самой честной игре. Потому что сказать: «Ребята, давайте жить завтра честно», - понятно, мягко вы­ражаясь, этого недостаточно. Очевидно, что с неформальным консенсусом по этому поводу дело обстоит не так хорошо. В какой степени власть готова пойти на самоограничения и перейти к честной игре, в общем, это вопрос открытый. Что касается идеи «Открытого правительства», представляется, что это шаг в правильном направлении, хотя, в общем, вряд ли он будет достаточен в той фор­ме, в какой это сейчас обсуждается и, по-видимому, будет реализовываться.

А.В. Дворкович: коротко отвечу. Просто аналогия, хотя как и любая ана­логия, она может хромать. Принцип fair play- честной игры - хорошо известен в спорте. Должны быть правила игры, понятные всем, и судья, который свистит, когда нужно, иногда, правда, когда не нужно, но это издержки любой судебной системы. Главное в развитии принципа честной игры - это судебная система, которой доверяют все. Вот ответ на этот вопрос. Нужно заниматься этой темой очень серьезно и интенсивно.

Е.Г. Ясин: в связи выступлением Елены Владимировны Новиковой я хо­тел бы сказать, что, в принципе, очень важен не только стиль руководителя, но и позиция общества, донесение прежде всего позиции профессионалов. Они представлены сегодня неравномерно. В частности, наши попытки проводить работу в этом направлении наткнулись на такую интересную вещь, что нам практически ни одно ведомство, которые занимается правовыми вопросами или правоохранительными, привлечь к сотрудничеству не удалось. Мы про­водили симпозиум в ноябре, он был очень интересный, там выступали пред­приниматели, адвокаты и т.д., из всех более или менее официальных предста­вителей появился только профессор Академии Генеральной прокуратуры. По­нятно, профессор - лицо безответственное. Организация сотрудничества, хотя бы по указанию высшего начальства, а это тоже важный факт. У меня впечат­ление, что у этих ведомств такое ощущение, что это какая-то подозрительная компания, и пока нет указания руководства, они не встречаются. Если Мини­стерство внутренних дел ответило, что вопросы, обсуждаемые на симпозиуме, не относятся к ведению правоохранительных органов. Я понимаю, что пере­ходное время и т.д., но, может, как раз переходное время самое лучшее? Я по­просил Аркадия Владимировича рассчитывать на нас, мы представляем собой

небольшую частицу общества, мы готовы сотрудничать в решении принципи­ально важной для нашей страны проблемы - не в том, чтобы совершенство­вать только законодательство, а в том, чтобы те законы, которые есть, чтобы формировалось настроение и общее представление о том, что их надо выпол­нять, а не трактовать. А у нас, как один англичанин сказал, не континен­тальное право и не прецедентное право, а толковательное. Как хотят, так тол­куют.