БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

О. Кануто

Всемирный банк

Тема, которая была заявлена сегодня, «Экономика, право и доверие», - это одна из тем, которой занимается мой аппарат вице-президента. Мы работаем с шестью географическими регионами, в которых ведет деятельность Всемирный банк, и мы пытаемся вывести связь между этими понятиями и экономическим ростом.

Как я уже сказал, для Всемирного банка вопросы государственного управ - ления очень важны, они теснейшим образом связаны с эффективностью. Это от­нюдь не новая тема, Всемирный банк работает в этой сфере уже почти 20 лет, и в последнее время мы выделили два важнейших фактора, которые самым активным образом побуждали нас к деятельности в этой сфере. Первым таким фактором стали исследования в области новой институциональной экономики, они были связаны с работой Дугласа Норта. Согласно его выводу, именно ин­ституты имеют основное значение, они определяют правила игры, они устанав­ливают систему ценностей и формируют поведение, в том числе коллективное

поведение.

Должен сказать, что Всемирный банк впервые разработал общую страте­гию по борьбе с коррупцией в 2007 г. Рождалась эта стратегия очень нелегко. В то время я входил в состав совета исполнительных директоров Всемирного банка и должен вам сказать, что на тот момент в составе нашего совета было много сомневающихся, сможет ли Всемирный банк действительно провести в жизнь все эти меры, которые обозначены в его стратегии по борьбе с корруп­цией. Я лично имел опыт работы за пределами Всемирного банка, был вице­президентом Межамериканского банка развития, работал в других междуна­родных организациях. Потом, спустя три года, я вернулся во Всемирный банк, занял пост вице-президента и с удивлением увидел, насколько серьезно измени­лась ситуация, в том числе благодаря той принятой в 2007 г. стратегии. Мы теперь не только видим, что страны в полной мере поддерживают эту стратегию, страны, с которыми Банк ведет работу, но также мы наблюдаем очень четкое понимание - об этом мы слышали сегодня утром, мы наблюдаем четкое понима­ние важности и значимости вопросов государственного управления для общего экономического роста и дальнейшего развития.

Вопросы, связанные с государственным управлением, приобретают все большее и большее значение в мире. Конечно, ситуация сейчас изменилась по сравнению с 2007 г., мы стали свидетелями «арабской весны», свидетелями за­рождения и формирования движения оккупации. Мы видим, что людям на­доели во многом действия их государств, они требуют, чтобы государство было более открытым, более ответственным, более подконтрольным населению. Они больше не готовы мириться с теми недостатками, которые имеют место в сис­теме управления их стран. И все более широкие слои населения высказывают именно такие требования.

Определенную роль сыграло и развитие социальных сетей. Действитель­но, то, что сейчас происходит на улице, буквально через пару минут становится достоянием всего мира, об этом моментально узнают люди в самых отдален­ных частях света.

Эта тема приобретает все большую актуальность и для Всемирного банка. Для нас эта работа означает, что мы помогаем правительствам стран решать задачи, которые стоят перед ними, достигать их собственных целей. Мы помога­

ем странам формировать подотчетное, дееспособное государство, т.е. государ­ство, которое, с одной стороны, отвечает в своих действиях чаяниям, интересам малоимущего населения, с другой стороны, помогает формированию эффектив­ных национальных институтов. Это очень важный момент, поскольку именно благодаря наличию таких институтов государства способны должным образом управлять природными ресурсами и вообще ресурсами страны, в том числе и финансовыми, а также решать весьма непростые задачи экономического разви­тия в условиях быстро меняющегося мира. Очень важно, чтобы государства имели такой институциональный потенциал. Нельзя допустить истории потерян­ного десятилетия 1980-х годов, когда в экономике многих стран наблюдалась стагнация, экономический рост практически был равен нулю, естественно, это негативно сказалось на положении жителей этих стран.

Теперь несколько слов о том, чем конкретно Всемирный банк занимается в этом направлении. Итак, в странах с низким уровнем доходов стратегия парт­нерства Всемирного банка и этих стран акцентирует борьбу с бедностью. Вме­сте с тем во многих других странах Всемирный банк поддерживает усилия го­сударства, направленные на вовлечение максимального числа заинтересованных сторон. Поэтому, когда мы говорим о стороне предложения коррупции, Всемир­ный банк расширяет масштабы своего взаимодействия с частным сектором. Прежде всего здесь мы ведем разговор о работе с развитыми, богатыми странами.

Еще один пример. В Российской Федерации сейчас реализуется проект мо­дернизации системы таможенной службы, кроме того, Всемирный банк поддер­живает проект реорганизации судебной системы.

Мы весьма активно занимаемся проблемами обеспечения большей про­зрачности в системе закупок, в частности, мы работаем с Федеральным казна­чейством, как раз вместе с этой структурой формируем новую систему закупок, которая бы позволила обеспечить такую прозрачность. Мы достаточно активно взаимодействуем с Министерством экономического развития Российской Феде­рации, в рамках нашего взаимодействия с МЭР мы реализуем пилотный проект по измерению результатов деятельности органов власти субъектов федерации. Должен подчеркнуть, что практически вся наша работа строится на запросах российской стороны, в частности, мы в рамках судебного проекта работаем по

прямой просьбе председателя Высшего арбитражного суда Иванова. Мы обеспе­чиваем прямое взаимодействие и контакты российских судей с американскими судьями, в том числе членами верховного суда США. Я думаю, что все эти шаги являются совершенно необходимыми в текущем процессе.

Понятно, что для решения этих задач потребуется определенное время, так как они не просты. Конечно, чем быстрее мы движемся к системе управления, которая лучше способна отвечать потребностям современного рынка, тем лучше. Но в действительности самое важное заключается в том, что каждый отдельно взятый элемент этой работы имеет собственную ценность. Всемирный банк пре­красно осознает те ограничения, в которых приходится действовать. Понятно, что мы не располагаем всей полнотой того арсенала, который мог бы позволить ре­шить все эти проблемы. Поэтому мы сотрудничаем со странами именно по кон­кретным направлениям в общей сфере борьбы с коррупцией и совершенствова­ния государственного управления. Я считаю, что это более прагматичный под­ход, и он действительно дает свои плоды, дает свои результаты. Благодаря тако­му подходу мы можем работать со странами, опираться на их опыт, более того, распространять этот опыт в других странах. Так что, выгоды от такой деятельно­сти поступают не только конкретной стране, с которой мы ведем работу, но и другим странам мира.

Я могу привести пример Монголии. Понятно, что Монголию трудно срав­нивать с Российской Федерацией, тем не менее я считаю, что это достаточно наглядный пример того, как наша работа в этой сфере оказала очень существен­ное влияние на результаты работы соответствующего сектора. Монголия - это страна, которая тоже располагает достаточно существенными природными ре­сурсами, она вполне может встать в ряд с крупнейшими странами - производите­лями меди, такими как Чили. И мы, воспользовавшись своей способностью фор­мировать такие форумы для взаимного обмена мнениями, пригласили заинтере­сованные стороны к диалогу. Мы понимали, что нельзя допустить, чтобы Монго­лия неэффективно использовала средства, вырученные от экспорта меди. Очень важно было сохранить эти средства для самой Монголии, так чтобы она могла воспользоваться ими в неблагоприятный период. На форуме мы обсуждали оп­тимальные режимы налогообложения таких доходов, максимально эффективные инструменты стимулирования этого сектора. Здесь Всемирному банку, должен сказать, принадлежала очень важная роль. Мы смогли свести на одной площадке чиновников, парламентариев как из Монголии, так и из Чили, так чтобы обеспе­чить обмен опытом. Кроме того, мы пригласили туда специалистов и чиновников из стран Восточной Азии. И такой подход, повторяю, дал весьма неплохой эффект.

Второй пример - это Замбия. Почему я привожу этот пример? Дело в том, что, будучи прагматиками, мы прекрасно понимаем, что отнюдь не всегда уда­ется реализовать наилучший, оптимальный вариант, который наиболее подхо­дил бы к условиям страны и давал бы максимальный эффект. Мы прекрасно знаем, что иногда лучшее - враг хорошего, поэтому стараемся в процессе своей работы со страной помогать им подыскивать такие решения, которые, даже бу­дучи не абсолютно оптимальными, тем не менее, отвечали бы их интересам и позволяли бы максимально пользоваться итоговыми результатами.

Несколько слов о цепочке изменений в государственном секторе. Я счи­таю, что это, пожалуй, самая сложная задача для нас. То есть каким образом преобразовать все наши идеи и соображения в части борьбы с коррупцией, как преобразовать все наши действия в измеряемые и наглядные результаты, т. е. те результаты, которые можно было бы продемонстрировать. И это достаточно сложная задача, это не просто некий физический объем полученных результа­тов, отнюдь, необходимо подготовить такую систему результатов, которая бы по­зволила установить причинно-следственные связи между действиями, предпри­нимаемыми в стране, и получаемыми результатами. И вот на данной схеме я показал, как мы такую цепочку выстраивали, как мы формировали такую систе­му индикаторов, отражающих результаты, полученные в ходе нашей работы. Движемся слева направо. На начальном этапе готовился проект, мы пытались понять для себя, какие конкретные результаты мы будем получать по итогам осуществления каждого компонента такого проекта, к каким изменениям будут приводить такие результаты, причем к изменениям как де-юре, так и де-факто. Затем мы попытались выяснить, на основании чего можно убедиться в том, что эти изменения действительно произошли. То есть была выработана система индикаторов, с помощью которых можно было бы измерять эффективность дея­тельности институтов страны, на основании чего мы могли бы с определенной степенью уверенности заявлять о том, что институты в этом конкретном контек­сте действительно способны впоследствии давать более благоприятные итоги с учетом возможностей развития. В процессе этой работы мы сотрудничали в очень тесной связке с другими международными организациями, которые зани­маются проблемами развития, а также с нашими партнерами в самой стране.

Итак, как я уже отмечал, Всемирный банк весьма активно взаимодействует в России с Министерством финансов, мы поддерживаем проект модернизации системы Федерального казначейства и системы управления государственными финансами. Мы считаем, что наш проект с Казначейством - это прекрасный пример технического проекта, с помощью которого мы помогаем Минфину по­высить доверие к системе, уверенность в этой системе со стороны пользовате­

лей. Об этом, кстати, очень красноречиво уже говорили выступающие. Понят­но, что в отсутствие доверия, в отсутствие уверенности в действующих систе­мах и механизмах, граждане, соответственно, не платят налоги, они не уверены в том, что средства, которые направляются ими в виде налогов, действительно используются эффективно. А это снижает налоговые поступления, соответст­венно, страдает бюджет, в итоге наносится ущерб перспективам экономическо­го роста страны. И опять-таки, эту проблему необходимо решать путем совер­шенствования системы государственного управления, в том числе и в рамках нашего проекта. Мы такой проект реализуем не только в России, но в целом ряде стран.

Я упомянул наше сотрудничество с Минэкономразвития, мы реализуем проект реформирования системы государственной службы, проект реформи­рования системы госзакупок и проект реформирования системы управления субъектами федерации. Понятно, что здесь наша работа опирается в значитель­ной степени на участие субнациональных структур. Мы также взаимодейству­ем и с отдельными ведомствами, скажем, с таможенной службой, поскольку считаем, что роль таможни чрезвычайно важна в части расширения потоков торговли, особенно с учетом встраивания Российской Федерации в систему мировой торговли, это совершенно необходимо для повышения прозрачности и предсказуемости таможенных операций.

Должен сказать, что масштаб и глубина изменений, которые ждут Россию после вступления в ВТО, таковы, что они действительно требуют самых серь­езных мер в части совершенствования системы госуправления. Тем не менее потенциальные выгоды от вступления в ВТО будут зависеть в значительной степени от того, что происходит внутри страны, внутри самой Российской Фе­дерации. Я прежде всего имею в виду такие вещи, как снижение издержек для ведения бизнеса, но также и я имею в виду повышение эффективности и степе­ни доверия к государственной системе.

Еще несколько примеров той работы, которую мы здесь реализуем. Была провозглашена инициатива, в рамках которой предполагается предоставление гранта на повышение доступности правосудия. Нами сформирована коалиция заинтересованных сторон, которая призвана помочь в решении этой задачи. Этот грант, эти средства предусматривают обеспечение доступа к бесплатным юриди­ческим услугам. Опыт реализации данной инициативы убедил власти в том, что такая бесплатная юридическая помощь может предоставляться, причем не только государственными структурами, но и негосударственными поставщиками такой услуги. И такое расширение спектра структур, которые способны предоставлять

данные услуги, безусловно, отвечает интересам малоимущего населения, уязви­мых категорий населения, поскольку тем самым повышается их степень право­вой защищенности. Я полагаю, что смогу представить вам этот проект более подробно, но чуть позже.

С удовольствием приведу еще один пример. Мы опрашивали пользова­телей государственных услуг, пытались выяснить, насколько улучшилось ка­чество предоставления государственных услуг. Здесь представлены результаты прямого опроса таких пользователей. Всемирный банк провел это обследова­ние, и мы фактически оперируем таким понятием, как восприятие качества го­сударственных услуг их пользователями. Представлены данные за два года - 2006 и 2010 гг. Соответственно, мы видим, что есть определенные стимулы к дальнейшему совершенствованию работы. В рамках этого обследования были получены и вот такие результаты: некоторые респонденты указали определен­ное улучшение ситуации с неформальными, неофициальными платежами за пе­риод с 2006 по 2010 гг. Кстати говоря, здесь необходимо отметить и аспект справедливости, поскольку так называемые неофициальные платежи в основ­ном приходятся как раз на те слои общества, которые менее других способны такие платежи осуществлять. То есть, как правило, именно малоимущие слои населения дают взятку для того, чтобы вообще получить услугу. Богатые дают взятку, чтобы ускорить процесс, а бедные дают взятку, чтобы вообще иметь возможность воспользоваться той или иной услугой.

Теперь несколько слов о том, как улучшение ситуации в одной сфере спо­собно привести к улучшению ситуации в других отраслях, кроме того, как можно измерять такое улучшение показателей. Здесь мы показываем сводку показателей и тенденции их изменения с течением времени, прежде всего речь идет об опросе предприятий-импортеров, которые заявляют о том, что таможенные органы пытаются вымогать у них взятки. Это опять-таки иллюстрация того, какие ре­зультаты мы получаем в ходе нашей работы в части борьбы с коррупцией и со­вершенствования государственного управления. Такого рода показатели, такого рода графики очень наглядны и хороши для того, чтобы демонстрировать обще­ству то, каким образом достигаются позитивные сдвиги в этой сфере.

В заключение. Совершенно необходимо повышать доверие, поскольку это способствует дальнейшему экономическому росту, повышению степени спра­ведливости, это помогает улучшать инвестиционный климат, это также служит инструментом более качественного оказания услуг. Мы видим, что Российская Федерация достигла определенного прогресса, она предпринимает достаточно ак­тивные меры по совершенствованию системы налогового администрирования,

по улучшению качества работы таможенных органов, судебной системы. Тем не менее эти реформы идут достаточно неравномерно, особенно на субъектовом уровне, на субфедеральном уровне. Понятно, что Российская Федерация - чрез­вычайно неоднородная страна, и понятно, что темпы реформ не везде будут оди­наковыми. Другие страны со средним уровнем доходов реализуют у себя доста­точно смелые, агрессивные реформы, благодаря которым снижаются возможно­сти для коррупционного поведения. В частности, речь идет о внедрении системы электронных услуг, внедряется автоматизация, управление по результатам, ряд других инициатив. Россия сейчас лишь приступила к такого рода действиям. Наконец, стратегия совершенствования государственного управления и борьбы с коррупцией, разработанная Банком, направлена на поддержание усилий государ­ства в формировании более подконтрольной и отзывчивой деятельности. А это служит повышению доверия со стороны граждан и инвесторов.