Системный подход к совершенствованию управления государст­венным имуществом

Как следует из предыдущего анализа, повышению эффективности управления государственным имуществом не уделялось достаточно внимания в процессе проведения рыночных реформ в России.

ния со стороны центральных плановых органов, при слабом контроле и учете государственное имущество стало удобным объектом присвоения и отчужде­ния. Значительная часть той части имущества, которая номинально остается во владении государства, лишена надзора, не вовлечена в хозяйственный обо­рот, не приносит потенциально возможные доходы в государственный бюд­жет.

Отдельные полезные меры в области улучшения управления государст­венным имуществом, повышения его отдачи, проведенные в ходе реформ и призванные согласовать методы и организацию управления объектами госу­дарственной собственности с рыночными механизмами хозяйствования, не обрели системного характера, представляют локальные действия, не увязан­ные в единую программу. В особенности тяжелая и сложная ситуация сложи­лась в отношении управления государственными унитарными предприятиями, в определенной мере выпавшими из зоны воздействия собственника имущест­ва в лице государства.

Системный подход к управлению государственным имуществом, яв­ляющийся главным условием совершенствования управления, повышения его эффективности, требует, прежде всего, четкого установления системы целей управления всей совокупностью разнородных объектов государственной соб­ственности.

В общей постановке цели и задачи управления государственным имуще­ством в их системном видении представлены в первой и второй главе диссер­тационной работы.

Рис. 5. Порядок оценки рыночной стоимости недвижимости затратным подходом.

(Л о

C нашей точки зрения, представляется весьма интересной структуриза­ция целей управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации, предложенная в диссертационной работе Ишмаева И.А. [25]. Структура такой системы целей, преобразованная нами применительно к управлению на уровне экономики страны, иллюстрируется схемой на рис. 6.

При формулировании целей управления государственным имуществом приходится учитывать естественную двойственность этих целей, предопреде­ляемую самой сущностью управления. Такая двойственность проявляется в том, что система управления объектами государственной собственности долж­на быть одновременно ориентированной на два класса целей.

1. Цели, стоящие перед всей обширной совокупностью объектов госу­дарственного имущества, заключающиеся в обеспечении устойчивого функ­ционирования и развития экономики, удовлетворении социальных запросов, потребностей населения.

2. Цели, стоящие непосредственно перед системой управления государ­ственным имуществом, состоящие в достижении высокого качества и эффек­тивности управления, лучшего использования ресурсов, затрачиваемых на осуществление функций управления.

В соответствии с высказанными выше положениями предлагается схема (рис. 7) иерархически расположенных целей (системы целей и задач) управле­ния государственным имуществом, представляющая дальнейшее развитие, конкретизацию и углубление схемы, представленной в главе 1.

Системный подход к управлению государственным имуществом и к со­вершенствованию форм и методов организации и управления не ограничива­ется системным представлением целей и задач управления с учетом реальной экономической ситуации.

элементов разной природы, обладающих различными свойствами. Отсюда со всей неизбежностью следует необходимость анализа специфики управления отдельными видами объектов государственной собственности, имуществен­ных ценностей и характерных направлений совершенствования управления наиболее представительными видами государственного имущества в соответ­ствии со сформулированными общими целями и задачами управления, изло­женными в первой и третьей главах диссертации.

Управление преобразованием форм и отношений собственности распро­страняется прежде всего на процессы приватизации предприятий, объектов недвижимости, других видов имущества, находящихся в государственной соб­ственности. Сюда же относится банкротство и ликвидация несостоятельных государственных предприятий. В равной мере к управлению преобразованием форм и отношений собственности относится и национализация негосударст­венных объектов собственности, огосударствление имущества, находящегося в частной собственности, путем его выкупа или основанного на законе отторжения (например, в счет компенсации невыплаченных долгов).

Стало очевидным, что несмотря на приватизацию более половины госу­дарственных предприятий, приватизация с чисто фискальными целями и стремлением увеличить долю частного сектора в российской экономике ока­залась экономически мало эффективной и повлекла неблагоприятные соци­альные последствия. Дальнейшую приватизацию государственных предпри­ятий, имущественных комплексов следует, по нашему мнению, проводить только при наличии убедительно подтверждаемой прогнозно-аналитическими оценками экономической и социальной целесообразности. Управленческие

Рис. 6. Структура системы целей

Рис.

решения в отношении приватизации государственных предприятий не долж­ны приниматься вне рассмотрения последующих актов их акционирования, реструктуризации, обеспечивающих повышение эффективности, устойчивую деятельность в рыночных условиях хозяйствования, свойственных современ­ной российской экономике. Способы приватизации любого объекта государ­ственной собственности, вида государственного имущества должны устанав­ливаться с учетом мнений не только органов управления государственным имуществом, но и компетентных финансистов, юристов, оценщиков, аудито­ров, менеджеров.

Приватизационная политика государства, по нашему мнению, частично совпадающему с точкой зрения других исследователей и органов управления государственным имуществом, должна опираться на следующие принципи­альные положения.

1. Способствование процессам приватизации объектов государственно­го имущества с передачей их в руки новых собственников, обладающих воз­можностью и желанием вкладывать инвестиции и обеспечивать необходимую реструктуризацию объекта в целях его последующего экономически эффек­тивного и социально целесообразного использования.

2. Включение в условия приватизации обязательств потенциального собственника использовать объект по назначению и избегать социально и экономически вредных последствий его применения.

3. Проведение приватизации на конкурсной, аукционной основе с привлечением к участию в торгах широкого круга отечественных и иностран­ных инвесторов.

4. Предоставление надежных государственных гарантий прав прива­тизаторов на приватизационную собственность.

5. В условиях приватизации объектов государственной собственности, обладающих важным значением для экономики страны, относящихся к есте­

ственным монополиям, влияющих на экономическую безопасность государст­ва, сохранение за государством контрольного пакета акций.

6. Оказание предпочтения предоставлению природных объектов госу­дарственной собственности в аренду вместо их приватизации, что в большин­стве случаев обеспечивает получение долговременного эффекта.

7. Учет социальных эффектов приватизации, таких как занятость и до­ходы населения, качество и уровень жизни, социальное обеспечение и соци­альные гарантии, наряду с экономическими факторами, бюджетной эффективностью.

Наряду с совершенствованием управления преобразованием форм и от­ношений собственности в виде приватизации государственного имущества по мере выявления неудачных и ошибочных сценариев приватизации и возник­новения потребностей в расширении государственного сектора экономики за счет частного необходимо вводить в действие процессы деприватизации, на­ционализации имущества. Они правомерны также в случаях, когда должники государства не обладают реальной возможностью или неликвидностью при­надлежащего им имущества, подлежащего государственной реквизиции. Не­смотря на крайне ограниченные бюджетные возможности нынешней россий­ской казны, государство должно изыскивать средства для выкупа тех объек­тов, имущественных ценностей, находящихся в частной или иностранной соб­ственности, которые способны окупиться в короткие сроки либо обладают для государства особой непреходящей значимостью.

К настоящему периоду времени российское государство, органы управ­ления государственной собственностью благодаря обучению на ошибках при­обрели полезный опыт рационального управления процессами преобразования форм собственности на такие виды имущественных комплексов как производ­ственные предприятия, жилые объекты, здания, помещения под офисы, торго­вые и складские помещения, отдельные объекты незавершенного строительст­ва. Сложнее обстоит дело с земельными участками под строениями, землями

сельскохозяйственного назначения, недрами, лесными и водными ресурсами, по отношению к которым сама необходимость перехода от государственной к иным формам собственности не представляется очевидной в современной рос­сийской экономике.

Не менее остра проблема управления использованием видов, объектов государственного имущества, остающихся в государственной собственности, не подлежащих приватизации, по крайне мере, в рассматриваемый период времени. Этой проблеме в первые годы экономических реформ уделялось го­раздо меньше внимания, чем процессам управления приватизацией государст­венного имущества, по той причине, что не наблюдалось изменение собствен­ника, за исключением разве разделения государственной собственности между Российской Федерацией и её субъектами. Между тем, хотя формально субъект собственности на такие объекты в лице государства сохранился, по мере пере­хода к рыночным отношениям и расширения связанных с ним круга и разно­образия отношений собственности характер управления государственным имуществом во многом изменился и потребовались новые подходы к управле­нию. В этом и состоит совершенствование управления использованием объек­тов имущества, сохраняющих государственную форму собственности.

Во-первых, значительно расширился круг видов управления государст­венным имуществом. На смену государственному директивному планирова­нию деятельности, применения, использования разных объектов государст­венной собственности и прямого оперативного управления или со стороны уполномоченных государственных органов и лиц пришли передача объектов в хозяйственное ведение и оперативное управление, управление собственно­стью, сданной в аренду, в залог, управление лизингом имущества, управление государственными пакетами акций, доверительное (трастовое) управление.

Во-вторых, появление частной собственности на средства производства, потеря государством монопольного права собственности на ряд объектов, конкуренция государственных и негосударственных форм собственности при­

вели к резкому повышению требований к экономической эффективности управления использованием видов, объектов имущества, сохранивших госу­дарственную форму собственности.

Особенно остро проявились проблемы управления использованием го­сударственной собственности в отношении возникших в процессе российских экономических реформ государственных унитарных предприятий, основан­ных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (Феде­ральное казенное предприятие). Согласно статье 113 Гражданского кодекса Российской Федерации [20], унитарное предприятие есть коммерческая орга­низация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней госу­дарственное имущество. В итоге возникают постоянные коллизии между ком­мерческой природой государственных унитарных предприятий и государст­венной собственностью на закрепленное за ними имущество.

Юридическая конструкция права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права слишком широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению государственным имуществом, реально осуще­ствляемых единолично руководителем предприятия. В то же время круг пол­номочий собственника в лице государства весьма ограничен. В итоге руково­дители унитарных государственных предприятий бесконтрольно управляют хозяйственными процессам, финансовыми потоками, используют прибыль, не будучи связанными необходимостью согласовывать свои действия с собст­венником имущества (за исключением распоряжения принадлежащей госу­дарству недвижимостью).

Очевидно, что состав унитарных предприятий, основанных на праве хо­зяйственного ведения, является избыточным: по оценкам Мингосимущества РФ из существующих 13 тысяч предприятий только 10% работают на нужды государства. Доходы, получаемые предприятиями от использования государ­ственной собственности в виде имущества, поступают не государству, ими распоряжаются сами предприятия, государство не использует свое право по­

лучать доходы как собственник определяющего фактора производства — ос­новных средств.

Правительством предприняты определенные шаги по регламентации деятельности ФГУП. Так, утвержден примерный Устав ФГУП распоряжением Министерства государственного имущества Российской Федерации от 16 фев­раля 2000 г. № 188-р.^[1] во исполнение Концепции и Постановления Прави­тельства Российской Федерации от 03.02.2000 г. № 104 «Об усилении Контро­ля за деятельностью ФГУП и управлением находящимися в федеральной соб­ственности акциями ОАО».

В разделе 3 «Имущество Предприятия» прописано, что имущество ФГУП находится в федеральной собственности, является неделимым и не мо­жет быть распределено по вкладам (долям, паям) и принадлежит Предпри­ятию на праве хозяйственного ведения. В его состав не может включаться имущество иной формы собственности.

Доходы от использования имущества, а также имущество, приобретен­ное за счет полученной прибыли, являются федеральной собственностью и поступают в хозяйственное ведение Предприятия.

Регламентированы источники формирования имущества предприятия. ФГУП имеет право распоряжаться имуществом только с согласия федерально­го органа по управлению государственным имуществом (его территориально­го органа).

Отдельные абзацы Устава ФГУП введены распоряжением Минимущест­ва РФ от 06.03.2001 г. № 548-р.

Порядок учёта уставов ФГУП, контрактов с их руководителями и све­дений из уставов и контрактов в системе учета федерального имущества и ве­дения реестра федерального имущества^[2] разработан и утвержден распоряже­нием Минимущества РФ от 23.06. 2000 г. № 104-р.

При этом примерный контракт с руководителем ФГУП в редакции рас­поряжения Минимущества РФ от 09.06.2000 г. № 50-р¹ содержит следующие разделы: предмет контракта, компетенция и права руководителя, обязательст­ва сторон, оплата труда и социальные гарантии руководителя, а также его от­ветственность, порядок изменения и расторжения контракта, иные условия.

Анализ деятельности ряда унитарных государственных предприятий, функционирующих на праве хозяйственного ведения, значительная часть ко­торых являются прибыльными, свидетельствует о целесообразности следую­щих мер по совершенствованию управления этими важнейшими объектами государственного имущества:

- сохранение в качестве государственных только тех предприятий, кото­рые необходимы для выполнения государственных функций;

- установление порядка, согласно которому определенная часть прибы­ли государственных унитарных предприятий (сверх налога на прибыль) под­лежит обязательному перечислению в государственный бюджет;

- назначение руководителей государственных унитарных предприятий на конкурсной основе; проведение органами исполнительной власти, высту­пающими в роли собственников имущества предприятий, периодической атте­стации руководителей предприятий;

- включение в контракты, заключаемые с руководителями государст­венных предприятий, пунктов, определяющих порядок принятия решений, связанных с использованием государственной собственности и распределени­ем доходов предприятия, полученных за счет государственного имущества;

- ужесточение контроля за деятельностью государственных унитарных предприятий и повышение ответственности руководящего состава предпри­ятий.

Таким образом, основная линия в совершенствовании управления го­сударственным имуществом, переданным в хозяйственное ведение (или в опе-

ративное управление) государственным предприятиям, состоит в более пол­ной реализации собственником имущества своих естественных прав и полно­мочий в интересах эффективного использования объектов собственности. Нельзя допускать, чтобы делегирование полномочий управления государст­венным имуществом приводило к потере управляемости им со стороны собст­венника, что влечет за собой недополучение государством экономических и социальных выгод от использования государственного имущества.

Рассмотрение направлений совершенствования управления другими ви­дами объектов государственной собственности выходит за пределы настоящей диссертационной работы.