Методические основы оценки эффективности управления государст­венным имуществом

Оценка эффективности управления объектами государственной собст­венности, включая как федеральную собственность, так и собственность субъ­ектов Российской Федерации, чрезвычайно затруднена прежде всего слабой разработанностью методологических принципов такой оценки и методических подходов к ней.

♦ государственным имуществом и её подсистем.

К подсистемам общей системы управления относится в первую очередь управление такими указанными в первой главе диссертационной работы объ­ектами как земля, недра, природные ресурсы, имущественные комплексы го­сударственных предприятий и учреждений, государственные финансовые ак­тивы, государственные пакеты акций и имущественные доли в хозяйственных товариществах и обществах. Но даже применительно к имуществу (прежде всего основным средствам) государственных унитарных предприятий методи­ка оценки эффективности управления имуществом не разработана.

Довольно часто в научной литературе взамен методов оценки эффектив­ности управления производственными ресурсами, находящимися в государст­венной и муниципальной собственности, применяются методики оценки эф­* фективности использования самих ресурсов [57, 66]. Тем самым оценивается

♦ не эффективность системы управления объектом собственности, а эффектив­ность функционирования, применения имущественного объекта. Практически не исследовано влияние на эффективность управления формы собственности, вида собственника. Так, повсеместно распространено убеждение, что управле­

ние со стороны частного собственника более эффективно, чем управление тем же имуществом со стороны собственника в лице государственных органов управления. Между тем подобный вывод представляется спорным.

Тот факт, что в странах с рыночной экономикой, а в последние годы и в России органы государственной власти передают управление государствен­ным имуществом в руки трастовых фирм, приобретают пакеты акций частных компаний (со смешанной собственностью) вовсе не свидетельствует о более высокой эффективности управления частным сектором. Ведь в условиях тра­стового управления владение и распоряжение имуществом остается в руках государства, то есть форма собственности не меняется. Дело здесь не в пре­имуществах самого управления частной собственностью перед управлением государственной, а в применяемых методах управления, в прогрессивности менеджмента.

В зарубежной научной литературе проблема эффективности управления государственным имуществом часто рассматривается в русле эффективности государственного управления в целом. Такая постановка в определенной мере оправдывается тем, что в ряде стран с рыночной экономикой основная часть имущества находится в негосударственной собственности, но вовлекается в процесс выполнения государственных заказов. Разнообразные проблемы эф­фективности государственного управления, прежде всего производительности труда в государственном секторе, рассмотрены в книге [66], содержащей сборник статей ряда иностранных ученых и менеджеров. Однако производи­тельность и качество труда в государственном секторе лишь частично отра­жают проблему эффективности использования государственного имущества.

Реальная оценка эффективности управления объектами собственности в любых её формах, в том числе и в государственной, требует четкого установ­ления показателей эффективности и критериев, от которых они зависят, а так­же разработки методик расчета частных показателей эффективности и инте­грального показателя. Эта научная проблема еще далека от своего решения,

еще не сформированы даже общие принципы оценки эффективности управле­ния государственным имуществом и способы их воплощения в конкретные применимые на практике методики.

Попытка выработки общего подхода и исходных положений оценки эф­фективности системы управления государственной собственностью предпри­нята в упоминавшемся выше учебнике «Управление государственной собст­венностью» [57].

Авторы учебника [57] предложили также совокупность критериев, опре­деляющих качество и эффективность управления государственной собствен­ностью, включающую следующие группы.

1. Рыночные критерии:

1.1. Соответствие номенклатуры производимой продукции, работ, услуг потребностям рынка.

1.2. Вероятность коммерческого успеха.

1.3. Ожидаемый объем продаж.

1.4. Позиция в конкурентной борьбе.

1.5. Стартовые затраты (стартовый капитал).

2. Научно-технические критерии:

ЛА

и

2.1. Вероятность технического успеха.

2.2. Стоимость и трудоемкость изготовления продукции (издержки производства).

3. Финансовые критерии:

3.1. Инвестиции в производство.

3.2. Годовой размер прибыли.

3.3. Норма прибыли (рентабельность производства).

4. Производственные критерии:

4.1. Использование прогрессивных технологий.

4.2. Квалификация персонала.

4.3. Численность персонала.

4.4. Цены на реализуемую продукцию

4.5. Производственные мощности.

4.6. Затраты на производство.

Отмечая тот несомненный факт, что приводимые критерии отражают эффективность работы государственных предприятий, приходится в то же время констатировать, что их перечисление и сведение в единую совокупность не решает проблему оценки эффективности управления государственным имуществом по следующим причинам:

а) государственные производственные предприятия не исчерпывают все виды государственного имущества;

б) перечисленные критерии отражают только производственные аспекты и совершенно не учитывают управленческие;

в) приводимые критерии характеризуют экономическую эффективность деятельности предприятий, которая не тождественна эффективности управле­ния;

г) многие из упомянутых критериев не выражаются в количественном виде, в связи с чем не ясно, как проводить на их основе расчеты;

д) не отражены факторы социальной эффективности.

В то же время авторы не указывают, каким образом, используя предла­гаемые ими критерии, можно определить искомые показатели эффективности управления объектами государственной собственности. Что касается вида та­ких показателей эффективности, то предлагается разделить их по уровням. В связи с этим следует использовать для сравнения вариантов (проектов) разви­тия следующие показатели эффективности:

1) интегральный народнохозяйственный экономический эффект (подлежащий максимизации), исчисляемый с учетом производственных, соци­альных, экономических, финансовых результатов;

2) региональные и отраслевые производственные и социальные, фи­нансовые результаты деятельности;

3) показатели экономической эффективности конкретных предпри­ятий, исчисляемые с учетом таких критериев результативности как действен­ность, экономичность, качество продукции, производительность, качество жизни работников, прибыльность, инновации.

Легко видеть, что подобные показатели не образуют замкнутую систе­му, носят в основном качественный характер, не отражают параметры систе­мы управления, в связи с чем их простое описание не позволяет оценить эф­фективность системы управления государственным имуществом.

Более обстоятельный, с нашей точки зрения, научно-методический под­ход к оценке эффективности управления объектами государственной собст­венности содержится в монографии Райзберга Б.А. и Фатхутдинова Р.А. «Управление экономикой» [44]. Авторы четко разделяют понятия «качество управления» и «эффективность управления», признавая в то же время высо­кую степень общности этих категорий. Качество управления предлагается оценивать, учитывая критерии трех видов:

а) целевые критерии результативности управления, характеризующие меру, в которой управленческие решения обеспечивают возможность дости­жения целей, стоящих перед управляемой системой;

б) критерии качеству методов и организации управления, определяющие степень их научной обоснованности, прогрессивности;

в) критерии качества ресурсного обеспечения работ, характеризующие качество трудовых ресурсов, материальных средств управления и информа­ции, используемой в управлении, а также ресурс времени, затрачиваемого на управление.

Обобщающим показателем качества управления упомянутые авторы по­лагают его результативность, понимаемую как нацеленность управления на создание товаров и услуг, выполнение работ, способных удовлетворить на­стоятельные потребности субъекта и объекта управления, управляемой систе­мы в целом. Результативность определяется мерой, в которой система управ­ления объектом обеспечивает достижение им заданного целевого или норма­тивного состояния. Этот результат именуется эффектом управления. Хотя, строго говоря, экономический эффект деятельности управляемой системы создается не органами управления, а всей системой, составляющей совокуп­ность субъекта и объектов управления.

Если интерпретировать предложенное в работе [44] понятие «эффект управления» применительно к управлению государственным имуществом, то такой эффект измеряется показателями полезного результата, который полу­чил собственник в лице государства от использования имущества за опреде­ленный период времени в форме денежных поступлений, дохода в материаль­но-вещественной форме, в виде иных ценностей. C таких позиций правомерно считать экономический эффект использования государственного имущества за определенный период времени равным величине дохода в денежном выраже­нии, который получила государственная казна за счет этого имущества.

Подобный подход, по нашему мнению, приемлем, если в получаемый государством доход включаются не только денежные поступления за счет го­сударственного имущества (объектов собственности Федерации и её субъек-

♦*

тов) в федеральный бюджет и бюджет субъектов Федерации, но и стоимость социальных выгод, полученных населением за счет того же имущества не из бюджетных средств, а непосредственно либо из внебюджетных источников. Таким образом, социально-экономический эффект управления государствен­ным имуществом оценивается величиной суммарного дохода, получаемого за счет этого имущества в течение определенного времени государством и насе­лением, обществом в целом.

Применительно к государственному имуществу отнесение всего эконо­мического (социально-экономического) эффекта, получаемого от использова­ния имущества, к эффекту управления более правомерно в сравнении с други­ми видами имущества. Такой вывод обосновывается тем обстоятельством, что величина дохода от государственной собственности определяющим образом связана с качеством управленческих решений, принимаемых от лица собст­венника государственными органами управления или уполномоченными ими лицами.

Авторы упомянутой книги «Управление экономикой» правомерно раз­личают понятия «эффект управления» и «эффективность управления». Эффек­том (экономическим, социальным, производственным) они считают итог, ре­зультат деятельности, выраженный в виде дохода за определенный период времени. А эффективность управления понимается как отношение эффекта к затратам ресурсов, обеспечившим, обусловившим получение эффекта, то есть суть эффективности управления выражается логической формулой: где: Э - эффективность управления государственным имуществом;

Д - эффект управления в виде доходов, полученных государством и на­селением за счет использования имущества в течение данного времени;

З - совокупные затраты в денежном выражении на получение эффекта, _k результата.

При оценке эффективности управления объектами государственной соб- 3, то есть результат управления превы­шает затраты, то эффективность управления Э положительна. При Д=3, когда результат равен затратам, эффективность равна нулю, а при Д к оценке эффективности управления государственным имуществом сталкива­

ется со следующими трудностями:

⅛

1) эффект крупных управленческих решений, связанных с использова­нием государственного имущества, обычно проявляется спустя значительное время после принятия решений, поэтому в процессе выработки решений при­ходится исходить из расчетных значений ожидаемой эффективности, способ­ных отличаться от расчетных;

2) социальная составляющая эффекта и эффективности управления объ­ектами государственной собственности в большинстве случаев не поддается количественному измерению в денежном выражении;

3) затраты на содержание имущества и управление имуществом трудно поддаются выделению из общего состава расходов и, соответственно, опреде-

<

лению, количественной оценке;

* 4) методика оценки эффективности управления имущественными объ­

ектам государственной собственности чрезвычайно чувствительна к виду оце­ниваемых объектов и должна различаться в зависимости от видов имущества (земля, природные богатства, строительные объекты, производственные пред­приятия, жилые комплексы и др.) и способов их использования (приватизация, аренда, на основе лицензии, доверительное управление);

5) при оценке эффективности управления государственным имуществом необходимо различать управление федеральным имуществом и имуществом субъекта Федерации, а также учитывать, что одним и тем же объектом управ­ляют разные органы, в ведении которых находятся различные функции и пол­номочия управления.

C учетом этой выраженной специфики попытка создания универсальной ч

методики оценки эффективности управления любым объектом государствен­ной собственности с использованием единственного обобщающего показателя эффективности представляется несостоятельной.

Целесообразнее различать разные виды эффективности в зависимости от характера эффекта, достигаемого от использования государственного имуще­ства, и величины расходов на эксплуатацию имущества, управление имущест­вом, приобретение имущества (его стоимость). Так как в сложившейся эконо­мической практике эффективность, отдачу имущества в виде основных средств производства измеряют с помощью показателей фондоотдачи или фондоемкости, то представляется возможным распространить этот подход и на другие имущественные объекты, вводя показатель имущественной отдачи Э в виде: где:

P - социально-экономический результат использования государственно­го имущества в течение определенного периода времени, например, года, то есть годовой эффект;

C - оценка стоимости объекта государственной собственности в рыноч­ных ценах.

При оценке эффективности управления государственным имуществом по формуле (3) правомерно вводить нормативные показатели для разных ви­дов имущества Э_н и судить об уровне эффективности в зависимости от того, в какой мере выполняется условие:

Исходя из представленного выше анализа методических подходов к оценке эффективности управленческих решений, определяющих пути и спо­собы использования объектов государственной собственности, нами предлага­ется применять разные показатели эффективности в зависимости от вида объ­ектов и характера приносимого, создаваемого эффекта в результате их исполь­зования.

Для объектов, приносящих денежные доходы, поступающие в феде­ральный бюджет и в бюджеты субъектов Федерации, а также в муниципаль­ные бюджеты, целесообразно оценивать эффективность по величине показа­теля бюджетной эффективности Эбюд, равного: где:

Дбюд ” чистые годовые доходы, поступающие в бюджеты разных уров­ней в результате использования объектов государственной стоимости;

Сим - денежная оценка рыночной стоимости объектов, приносящих бюд­жетный доход, в текущих ценах.

Чистый доход бюджета Дб_ЮД исчисляется в виде разности между денеж­ными поступлениями в бюджет из всех источников, связанных с использова­нием государственного имущества, и бюджетными расходами на содержание, поддержание и эксплуатацию того же имущества. Тем самым показатель бюджетной эффективности управления государственным имуществом пред­ставляет собой аналог показателя рентабельности, исчисленного по отноше­нию к базе в виде стоимости имущества.

Применительно к имущественным комплексам государственных уни­тарных предприятий, функционирующих на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и практически не перечисляющих доходы в бюджет (за исключением налогов), более представителен показатель экономи­ческой эффективности Э_эк использования государственного имущества в виде отношения годового дохода предприятия в денежной форме к оценочной стоимости создающего этот доход имущественного комплекса: где:

Дп_Р - годовой доход предприятия в виде совокупного валового дохода или валовой прибыли;

Сим - оценочная стоимость имущественного комплекса, создающего этот доход (прибыль).

Оценка экономической эффективности управления государственным имуществом по формуле (6) приводит к мысли, что так как предприятие госу­дарственное, то его эффективное, рентабельное функционирование выгодно для государства вне зависимости от того, какая часть прибыли сверх налогов передается предприятием в государственный бюджет. Предполагается, что любые денежные доходы государственного предприятия от использования го­сударственного имущества правомерно воспринимать как доходы самого го­сударства (государственной казны) или как доходы, представляющие интерес для государства. Такое предположение выглядит более обоснованным для предприятий, функционирующих на праве оперативного управления, чем хо­зяйственного ведения, ибо государственные предприятия в хозяйственном ве­дении способны вкладывать часть дохода в имущество, не представляющее государственную собственность.

Наряду с оценкой экономической эффективности управления объектами государственной собственности необходиматакже оценка социальной эффек­тивности управления. Значительное количество разных видов и объектов го­сударственного имущества, в особенности относящихся к социальной сфере экономики, призваны выполнять социальные функции на ограниченно воз­мездной или даже безвозмездной основе. Формально их экономическая эф­фективность отрицательна, так как эти объекты не приносят прямого дохода государству, но поглощают значительную часть государственных расходов. Понятно, что в конечном итоге расходы на содержание не приносящего непо­средственные доходы государственного имущества компенсируется доходами бюджета не от самого имущества.

125

В силу наличия заинтересованности государства в выполнении социаль­ных функций, реализуемых посредством использования государственного имущества, даже в условиях отсутствия или недостаточности оплаты за поль­

зование государственным имуществом в социальных целях такое пользование считается эффективным или, точнее, социально эффективным. Мера, величина социальной эффективности управления государственным имуществом Э_соц может быть выражена соотношением:

где:

Дсоц - оценка величины социального эффекта, приносимого использова­нием объектов государственной собственности за определенный период, на­пример за год;

С_им - оценка рыночной стоимости государственного имущества, исполь­зуемого в социальных целях.

Задача установления величин социального эффекта Дс_ОЦ может быть ре­шена разными способами:

1) на основе качественного анализа, позволяющего установить, в какой мере использование объекта согласно принятым управленческим решениям решает проблему удовлетворения настоятельных социальных запросов обще­ства, населения;

2) посредством количественной оценки косвенных денежных доходов, которые получит в будущем государство от нынешнего использования своего имущества в социальных целях. Например, предоставляя имущество для обра­зования, здравоохранения государство вправе рассчитывать, что в будущем получит за счет этого дополнительные денежные доходы в результате роста производительности труда, уменьшения потерь от заболеваний;

3) путем расчета денежной выгоды, которую приобретают организации, предприятия, граждане, получившие в бесплатное или ограниченно платное

пользование государственное имущество. Эта выгода, численно равная расхо­дам, которые бы понесли пользователи в случае платного пользования имуще­ством, равна социальному взносу государства, представляющему в опреде­ленном смысле социальный эффект.

Проведение количественных оценок бюджетной, экономической, соци­альной эффективности управления государственным имуществом, опираясь на приведенные зависимости, требует их доведения до расчетных процедур, что вполне осуществимо в каждой конкретной ситуации.

Для отдельных наиболее распространенных видов использования госу­дарственного имущества разработаны расчетные зависимости, позволяющие численно оценить величину экономической эффективности управления.

Для оценки экономического эффекта приватизации государственного имущества И.А. Ишмаев [25] предлагает использовать следующую зависи­мость:

где:

Дприв.- эффект приватизации в денежной форме, общий доход;

C_pbffl- рыночная цена, по которой продан приватизируемый объект госу­дарственной собственности;

С_год - среднегодовые затраты на содержание и использование объекта в государственной собственности;

Дгод - среднегодовой доход, приносимый объектом государству до при­ватизации;

Дбюд — среднегодовой доход государственного бюджета от объекта по­сле приватизации;

T - период, за который оценивается эффективность, в годах.

В соответствии с формулой (7) экономическая эффективность привати­зации Эприв. выражается зависимостью:

127

где:

Соц - объективная, независимая оценка текущей рыночной стоимости объекта.

Приравнивая экономическую эффективность приватизации единице (Эприв. = 1), из формулы (8) получаем следующее выражение величины срока окупаемости Ток приватизируемого объекта в годах:

Приведем пример расчета по формуле (9) при следующих исходных данных:

Ссоц =100 млн. руб.; С_рын= 95 млн.руб.; С_год= 6 млн. руб.;

Дгод= 5 млн. руб.; Дбюд = 1 млн. руб.

Тогда:

При более точных оценках периода окупаемости приватизации следует

осуществлять дисконтирование доходов и расходов.

Экономическая эффективность аренды объектов государственной собст­венности Э_ар можно оценить на основе формулы предложенной Авековым

В.В. [2]:

где:

АП - дисконтированная суммарная арендная плата, уплаченная

арендатором за период аренды;

а - доля арендной платы, затрачиваемая арендодателем на содержание и эксплуатацию объекта аренды;

в - доля арендного периода в рассматриваемом периоде времени (часть года, в течение которой объект сдается в аренду);

Сим - оценочная стоимость объекта, сдаваемого в аренду, в рыночных или в сопоставимых с арендной платой ценах.

По своему экономическому смыслу экономическая эффективность арен­ды государственного имущества представляет коэффициент годовой окупае­мости средств, предоставляемых арендатору в виде арендуемого объекта. Ве­личина, обратная экономической эффективности аренды, есть полный срок окупаемости всей стоимости арендуемого объекта за счет арендной платы.

Специфическая задача оценки эффективности управления объектами го­сударственной собственности состоит в определении эффективности управле­ния государственными пакетами акций в акционерных обществах. Общие кон­туры методики оценки эффективности управления акциями и долями в хозяй­ственных товариществах и обществах изложены в монографии Алпатова А.А. [5]. Автор монографии предлагает оценивать эффективность управления ак­циями на основе многофакторного подхода с учетом следующих показателей:

1) степень достижения основной цели участия акционера в акционерном обществе;

2) показатель сохранности акций, их рыночной устойчивости, опреде­ляемый текущей рыночной стоимостью и уровнем ликвидности акций;

3) показатель доходности акций.

Эффективность государственного пакета акций 3_aκ, определяемая по их доходности, оценивается по формуле:

где:

T - число лет в периоде, за который оценивается эффективность;

Ддиві - суммарные дивиденды по пакету акций, получаемые в году t (ре­альные или ожидаемые);

C_aκ,t ~ рыночная стоимость пакета акций в году t (реальная или ожидае­мая).

129

Несложно видеть, что экономическая (бюджетная) эффективность управления пакетом государственных акций, определяемая формулой (И), представляет среднюю за рассматриваемый период доходность пакета, зави­сящую в основном от уровня дивидендов, выплачиваемых по акциям акцио­нерным обществом. Вариация формулы (11) в виде:

где:

C_aκ- первоначальная стоимость пакета акций, приведенная (дисконти­рованная) к году Т, определяет эффективность как меру окупаемости государ­ственных вложений в акции.

Необходимо иметь в виду, что эффективность управления государст­венными пакетами акций определяется не только и даже не столько дивиден­дами, сколько динамикой рыночной стоимости акций. При устойчивой ры­ночной стоимости акций эффективность оценивается соотношением между процентами, выплачиваемыми по дивидендам, и ставкой депозитного банков­ского процента (ставкой рефинансирования Центрального банка). При низком уровне дивидендов эффективность определяется в основном степенью роста рыночной цены акций. В общем случае следует оценивать совокупное дейст­вие обоих факторов.

При оценке эффективности управления государственным пакетом акций необходимо учитывать также меру заинтересованности государства в разви­тии данного акционерного общества, рассматривая вложения в акции как го­сударственные инвестиции в экономику.