1.3. Зарубежный опыт управления государственным имуществом

«к

Проблемы управления государственным имуществом стояли и стоят пе­ред всеми странами мира. В экономически развитых странах с рыночной эко­номикой в течение многих десятилетий выработаны, сформировались опреде­ленные подходы к управлению государственной собственностью и государст­венным сектором экономики как наиболее активной частью государственного имущества.

В силу этих особенностей ни одна из зарубежных систем управления го- 4

сударственным сектором и государственной собственностью в целом не MO­

* жет служить полноценной моделью, на которую должна ориентироваться рос­

сийская экономика. Более того, российская государственно-экономическая система находится в промежуточной, переходной фазе своего развития, в ста­

дии продолжающегося поиска адекватных российским интересам и тенденци­ям рыночных форм и методов хозяйствования. В связи с этим любая попытка навязывания России устоявшихся за рубежом способов управления государст­венным имуществом, оправдавших себя в условиях устоявшейся, стабильной экономики не может привести к успеху.

Однако и с учетом этих обстоятельств изучение зарубежного опыта стран с развитой рыночной экономикой в части анализа, планирования, регу­лирования объектов государственной собственности и их использования, со­хранения, наращивания представляет как научно-познавательный, так и чисто практический интерес. Признавая нецелесообразность и невозможность непо­средственного воспроизведения в российских условиях организации и мето­дологии управления государственной собственностью в других странах, автор диссертации исходит из необходимости изучения этого опыта как базы срав­нения и источника заимствования тех отдельных элементов, которые посред­ством адаптации могут быть встроены в отечественную систему управления экономикой.

Характерно, что в странах с развитой рыночной экономикой на смену идеологии невмешательства государства в экономику, представлениям о пол­ном рыночном саморегулировании, свойственным представителям неолибе­рального течения в лице М.Фридмена и А. Хайека [8], приходит убеждение о необходимости усиления экономических функций государства. Наблюдаются выраженные тенденции повышения роли государства в финансировании и ре­гулировании таких отраслей и сфер экономики как социальная, инновацион­ная, инфраструктурная, естественные монополии. А отсюда растет интерес к сохранению объектов этой категории в государственной собственности и даже к национализации ранее приватизированных объектов в форме их выкупа.

В итоге в большинстве государств с развитой рыночной экономикой на­ряду с частным сектором функционируют государственный и смешанный рек­тора. В последнем государственная и частная собственность на средства про­изводства соединены в виде общей совместной и долевой собственности. Зачастую трудно провести четкую грань между собственно государственным и более емким общественным (public) сектором, находящимся в ведении как центральных, так и местных властей. Многие функции управления и объекты собственности в социальной сфере, относящиеся к социальной инфраструкту­ре, принадлежат государству в лице и федеральных и муниципальных органов.

При этом наряду с непосредственным управляющим воздействием госу­дарственных органов управления на объекты государственной собственности государство использует финансовые, кредитные, налоговые механизмы в це­лях проведения особой экономической политики в отношении объектов, не находящихся или частично находящихся в государственной собственности.

О масштабах государственного сектора в странах с развитой рыночной экономикой принято судить по таким показателям как вклад предприятий и организаций общественного сектора в валовой внутренний продукт страны (ВВП), доля государственных расходов в ВВП, относительная численность работников в государственном (бюджетном) секторе, доля государственных инвестиций в экономику.

При отсутствии выраженной общности приводимых в таблице данных, очевидно, что степень огосударствления экономики в разных странах, изме­ряемая долей государственных расходов в ВВП весьма высока и изменяется в пределах от 33 % до 69 %. Россия занимает в этом перечне среднее место. Ес­ли исходить из того, что государственные расходы находятся в определенном соотношении с государственной собственностью, но их доля несколько выше доли государственной собственности, то окажется, что приводимая в научной

литературе оценка доли государственной собственности в странах с рыночной экономикой, измеряемая величиной 20-25 %, близка к истине.

Государственный сектор экономики за рубежом в значительной части представлен государственными (публичными) предприятиями, в определен­ном смысле аналогичными российским государственным унитарным предпри­ятиям. В зарубежной практике промышленно развитых стран государствен­ными принято считать предпринимательские структуры, имущество которых частично или полностью принадлежит государству и деятельность которых контролируется государственными органами. Различают два основных типа государственных предприятий, называемых соответственно государственны­ми компаниями и публичными корпорациями.

Государственные компании, наиболее распространенные в европейских странах, функционируют как акционерные общества, в которых государство владеет пакетом акций. Такие компании, в которые государство вкладывает капитал, действуют совместно, наряду с частными, что еще раз подчеркивает смешанный характер экономики в современном капиталистическом мире. Ха­рактерно, что в США и в Японии количество подобных государственных ком­паний значительно ниже, чем в Европе, здесь государство предпочитает вы­полнять свои социально-производственные функции посредством государст­венных законов, регулирующих деятельность частных компаний.

Вторая форма организации государственных (общественных) предпри­ятий, называемых публичными корпорациями, возникает на основе граждан­ского права и в процессе своей деятельности основывается на нормах законо­дательства данной страны.

Таблица 1. Удельный вес государственной экономики в разных

странах*

по данным разных источников и оценкам автора

деятельности такие корпорации функционируют на принципах самоокупаемо­сти. Таким образом, публичные корпорации в странах с рыночной экономикой являются если не прямыми, то косвенными аналогами российских государст­венных унитарных предприятий или их разновидности в виде казенных пред­приятий [20].

Доля государственных (публичных) предприятий в странах Европейско­го Сообщества в конце девяностых годов приблизилась к 15 % при сущест­венной дифференциации в разных странах. Так, в Италии, Франции, Греции, Португалии она составила примерно 20%, в Германии, Испании, Дании, Бель­гии, Нидерландах - несколько более 10%, а в Великобритании - 8%. Государ­ственные предприятия заняли ведущие позиции в энергетике, добыче угля, цветной металлургии, машиностроении, грузовом и пассажирском транспорте, а также в финансово-кредитной сфере, включая страхование. Доля государст­венных предприятий в финансово-кредитной сфере государств Западной Ев­ропы такова: Италия - 80%, Германия - 31%, Греция - 30%, Бельгия - 25%. В то же время в Испании, Голландии, Дании, Ирландии государственные пред­приятия в финансово-кредитной сфере почти отсутствуют. По числу занятых в финансово-кредитной сфере государств ЕС государственные, публичные предприятия составляют 25%. В сфере услуг и в торговле государственные предприятия распространены крайне незначительно, здесь превалирует част­ная форма собственности.

Специфика государственной собственности и государственного сектора экономики США в отличие от европейских стран, заключается, прежде всего, в более низкой доле государственных объектов собственности, хотя в девяно­стые годы и здесь наблюдалась тенденция к повышению роли государства в экономике. Государственные корпорации в США, именуемые правительст­венными корпорациями и независимыми ведомствами, выполняют главным образом функции государственного регулирования и управления естествен­ными монополиями, стратегическими отраслями промышленного производст­

ва, крупными предприятиями социальной сферы, инновационными комплек­сами, ведущими научно-исследовательские, опытно-конструкторские, проект­ные, технологические разработки. Государство содержит в США значитель­ную часть образовательных учреждений.

Как отмечают российские исследователи американской экономики [52], основная задача государственного (общественного) сектора в США заключа­ется в создании общегосударственной системы социально-экономических ус­луг, обеспечивающей воспроизводство высокоэффективного «человеческого капитала». Отсюда в центре государственного внимания находятся отрасли, обеспечивающие решение этой задачи, то есть образование, профессионально­техническая подготовка, повышение квалификации, здравоохранение, соци­альное обеспечение. Одновременно проводится система государственных мер по регулированию рынка труда, улучшению его функционирования. По аме­риканским данным, в 1998 году в воспроизводство «человеческого капитала» было вложено около 1800 миллиардов долларов, что составляет более 20% ВВП. Значительная, можно сказать, определяющая часть этих вложений осу­ществлена государством.

Еще одна характерная черта управления государственным сектором экономики в США заключается в интенсивной передаче полномочий управле­ния государственным имуществом и государственными предприятиями с фе­дерального уровня на штатный (региональный) и далее на местный уровень графств, округов, районов, муниципалитетов. Это в особенности касается сис­темы образования и социальной помощи.

В Японии в сфере государственного управления экономикой в целом и управления государственным имуществом в частности получила распростра­нение ориентация на широкое применение административного руководства при сочетании его с административным усмотрением. Первое направление подразумевает заключение неформальных соглашений об экономической дея­тельности между государственными органами и корпорациями, ассоциациями

производителей, крупными предпринимателями. Административное усмотре­ние предполагает наделение государственных органов управления экономикой и социальной сферой правом принимать самостоятельные, независимые реше­ния и действия в рамках законодательно установленных ограничений.

Законы о статусах министерств, связанных с управлением государствен­ной собственностью, организациями государственного сектора экономики ориентируют на применение таких форм административного руководства как требования, рекомендации, советы и посредничество. Таким образом, проис­ходит сочетание административно-распорядительных, экономических, соци­ально-психологических методов управления. В ряде случаев предпочтение от­дается либеральному стилю государственного руководства, когда взамен вла­стных полномочий используются методы убеждения, установки рекоменда­тельного характера, не обязывающие руководство компаний, но содержащие убедительные доводы в пользу исполнения пожеланий администрации.

По аналогии с российской экономикой за рубежом остро стоит проблема управления и государственного регулирования деятельности естественных монополий, которые становятся основным объектом национализации, огосу­дарствления в странах с рыночной экономикой. В отраслях естественных мо­нополий правительства ряда стран проводят политику создания государствен­ных корпораций, в которые могут объединяться предприятия отраслей разного профиля. Степень государственного воздействия на деятельность подобных корпораций довольно высока. В ряде случаев председатели и члены правления государственных корпораций назначаются министрами правительства, кон­тролирующими работу корпораций, такие руководители отчитываются перед высшими органами государственного управления. .

По существу государственная корпорация представляет удачную форму сотрудничества государственного и частного капитала в странах со смешан­ной экономикой, позволяющую государству проводить антимонопольную по­литику при сохранении либеральных устоев. Большую роль в решении госу-

дарственными органами проблемы предоставления компаниям исключитель- _t ных прав производства в сфере естественных монополий играют конкурсы,

аукционы, торги.

* Самой распространенной формой государственного управления дея­тельностью естественных монополий в странах с развитой рыночной эконо­микой становится аренда принадлежащих государству средств производства, природных ресурсов, предаваемых в возмездное пользование частным компа­ниям. На наш взгляд, эта сторона опыта управления государственным имуще­ством за рубежом заслуживает самого серьезного внимания, изучения, а также заимствования. Она представляется более предпочтительной в сравнении с получившей распространение в России практикой использования объектов го­сударственной собственности на основе лицензий.

Наряду с арендой объектов государственной собственности за рубежом

⁴ применяется и их вовлечение в частный хозяйственный оборот посредством

4 концессии на продолжительный срок, достаточный для окупаемости капита­

ловложений, вкладываемых в производство частными компаниями. Концессии чаще применяются в железнодорожном транспорте, телекоммуникациях, во­доснабжении.

Вне зависимости от формы передачи государственной собственности в отраслях естественных монополий частным компаниям государство осущест­вляет регулирование производственно-экономической деятельности компа­ний-монополистов посредством воздействия на тарифы и ограничения нормы прибыли. В итоге практически все основные элементы деятельности компа­ний, занятых в естественно-монопольных отраслях, включая деятельность на рынках, подвергаются регулированию со стороны федеральных, региональных

⅜

и местных органов управления.

* Тарифы устанавливаются на определенный период исходя из уровня из­держек компаний на производство и обращение продукции и с учетом норма­тивной прибыли. Компании вправе ходатайствовать перед государственными

органами о пересмотре установленных тарифов, если оказывается, что в силу складывающихся обстоятельств прибыль компании оказывается ниже норма­тивно установленного уровня. В США используется понятие «справедливой» нормы прибыли, уровень которой устанавливается путем сравнения результа­тов деятельности компаний, близких по профилю.

В характерной не только для стран с развитой рыночной экономикой, но и для России ситуации, когда рыночные цены на продукцию топливно­энергетического комплекса оказываются непомерными для значительного ко­личества потребителей, государство иногда прибегает к удержанию тарифов на приемлемом уровне посредством государственных дотаций производите­лям. Известно, что подобный подход был распространен в советской центра­лизованно управляемой экономике.

В зарубежной практике управление государственным сектором рас­сматривается в широком плане и охватывает как предприятия, находящиеся непосредственно в государственной собственности, так и организации других форм собственности, финансируемые из бюджетных источников. Частично государственный сектор принимает на себя и финансирование производствен­ных предприятий, и организацию производства товаров и услуг. Совпадение этих функций складывается в отношении государственных организаций. Так, государство напрямую управляет сетью государственных научных, образова­тельных организаций, учреждений культуры, здравоохранения.

В меньшей мере это относится к производственным предприятиям, по отношению к которым чаще наблюдается практика управления посредством предоставления государственных заказов. C другой стороны, государство спо­собно предоставлять обширную степень свободы принадлежащим ему органи­зациям, функционирующим частично на коммерческих началах, реализующим произведенные товары и услуги на рынках и пополняющим свои ресурсы не только за счет бюджетного государственного финансирования, но и посредст­вом получения собственного дохода.

C определенной степенью условности можно выделить три направления подхода к осуществлению управления государственной собственностью и го­сударственными организациями, сложившиеся в зарубежной практике:

а) непосредственное управление государственными организациями, фи­нансируемыми на бюджетной основе, при котором государственные органы принимают на себя часть функций управления, распоряжаются крупными имущественными ценностями, находящимися на балансе организации, назна­чают и смещают руководителей организации. В современной России такому подходу соответствуют государственные учреждения и частично государст­венные предприятия, функционирующие на правах оперативного управления. Однако в зарубежной практике подобным организациям предоставляется больше прав распоряжения ресурсами в пределах выделяемых государством средств на их содержание. В то же время по отношению к таким организациям сохраняется право жесткого контроля со стороны государства за целевым рас­ходованием средств;

б) ограниченное управление государственными предприятиями, частич­но финансируемыми из бюджета, а частично работающими на принципах хо­зяйственного расчета и самоокупаемости. Такие организации обладают доста­точно широкими правами самостоятельного распоряжения финансовыми и материальными ресурсами, используемыми в производстве, выходят на рынки как независимые производители. В российской экономике, сформировавшейся в результате проведения экономических реформ и перехода к рыночным от­ношениям, подобной группе организаций соответствуют государственные унитарные предприятия (ГУП). Такая форма управления характерна для пред­приятий военно-промышленного комплекса и других организаций, работаю­щих по прямым заказам государства или удовлетворяющих значимые специ­альные потребности, выполняющих социальные заказы;

в) косвенное управление предприятиями и организациями разных форм собственности, не финансируемыми или в минимальной мере финансируемы­

ми из государственного бюджета, но выполняющими государственные заказы, что позволяет утверждать о косвенном финансировании со стороны государ­ства. Фактически в данном случае государство не управляет собственностью предприятий, организаций, но, управляя государственным заказом, оказывает существенное воздействие на предприятия. В России аналогом этой формы государственного управления является размещаемый на конкурсной основе государственный заказ. Однако если в странах с развитой рыночной экономи­кой государственный заказ получают преимущественно частные компании, то в России он преимущественно отдается государственным или смешанным компаниям.

Между представленными тремя основными формами государственного управления, применяемыми за рубежом в отношении государственного иму­щества, нет четких разделительных граней, широко используются промежу­точные формы, сочетающие признаки каждой из трех.

Сравнение форм управления объектами государственной собственности за рубежом и в России со всей очевидностью показывает, что формально рос­сийская экономика аккумулировала основные формы, находящие применение в рыночных условиях хозяйствования.

Однако при совпадении подходов к управлению государственным иму­ществом реальные способы управления существенно различаются, что пред­ставляет неизбежное следствие условий переходного периода. Состояние эко­номики и финансов в России после преодоления кризиса все еще не вполне устойчиво, возможности государственного бюджета ограничены до предела, состояние многих видов основных средств по износу достигло предельного уровня. Качество государственного менеджмента уступает мировым стандар­там, а психология работников государственного аппарата все еще несет на се­бе несмываемый отпечаток советской экономики.

В связи с отмеченными обстоятельствами уже состоявшееся и предви­димое перенесение иностранного опыта управления государственной собст­венностью на российскую почву требует чрезвычайной осторожности, тща­тельной обоснованности в каждом конкретном случае. Даже апробированные в мировой практике прогрессивные методы управления государственным имуществом могут быть с успехом использованы в российской экономике только после проверки, адаптации к ним аппарата управления, анализа воз­можных неблагоприятных последствий их применения.

Осуществляя приватизацию объектов государственной собственности, передавая их в аренду или в концессию отечественным и иностранным част­ным компаниям, образуя объекты смешанных форм собственности, приходит­ся решать исключительно сложную теоретическую и практическую проблему, в отношении которой мировая и российская экономическая наука пока далеки от выработки надежных рекомендаций. Речь идет о сравнительной оценке эф­фективности государственных предприятий и других объектов собственности, исходя из которой можно сделать вывод о предпочтении государственного или частного сектора с экономических и социальных позиций.

В зарубежной литературе [53] можно найти утверждения, свидетельст­вующие как в пользу частного, так и государственного сектора в разных от­раслях экономики. В России переход множества предприятий производствен­ной сферы из государственной в частную, акционерную собственность не привел, по крайней мере, в течение нескольких лет, к ощутимому росту произ­водительности труда, фондоотдачи, снижению материалоемкости и энергоем­кости производства. Возможно, что это следствие все еще не сформировав­шейся конкурентной среды, недостаточной цивилизованности российского рынка товаров и услуг.

Зарубежный опыт со всей очевидностью свидетельствует, что и государ­ственный и частный сектор экономики обладают как преимуществами, так и недостатками. Существует гибкое зависящее от конкретных условий рацио­

нальное разделение, соотношение между государственной, частной, смешан­ной собственностью, которого и следует придерживаться в реальной практике управления экономикой с учетом социальных факторов.