Анализ структуры государственной собственности как объекта управления

В соответствии с принципами системного анализа предпосылкой эффек­тивного управления государственной собственностью служит систематизация

ее объектов. Систематизация подразумевает сведение объектов в упорядочен- _r ную совокупность классификационных групп, применительно к каждой из ко­

торых должны быть определены ее социально-экономическое назначение, * функции, а также характер управляющих воздействий со стороны государства

как полного или частичного собственника (владельца, распорядителя, пользо­вателя).

Отметим, что научно строгая систематизация и классификация видов и объектов государственной собственности по заранее обоснованной системе признаков, критериев в известной автору литературе отсутствует. Естествен­* ное в экономической науке разделение исследуемых видов и объектов собст-

₄ венности по признакам их отраслевой принадлежности и территориального

размещения целесообразно, но не играет определяющей роли в задачах управ­ления объектами государственной собственности. На первый план в этих за­дачах выдвигаются признаки сущностной природы, определяющие или харак­теризующие объект как экономический ресурс, допускающий его вовлечение в хозяйственный оборот в соответствии с его свойствами, доступностью, на­значением.

Авторы упомянутой выше монографии [5] исходят из разделения объек­тов государственной собственности на три вида:

1. природные виды собственности;

2. материальные продукты человеческой деятельности;

3. нематериальные продукты человеческой деятельности, результат моз­

* говой (умственной) деятельности, т.е.

При более детальной градации с разделением указанных групп на под- _t группы образуется следующая совокупность видов государственной собст­

венности как объектов управления.

* 1.1. Недра - часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя,

а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающихся до глубин, доступных для геологического изучения и освое­ния.

1.2. Земля в виде сельскохозяйственных угодий, земельных участков, опорных поверхностей для размещения зданий, сооружений, коммуникаций, природных массивов.

1.3. Водные ресурсы в виде внутренних морских вод, территориальных морей Российской Федерации, трансграничных водных объектов, подземных водных объектов, озер, рек, лечебно-оздоровительных и особо важных ло-

^b кальных водных объектов, акваторий и бассейнов.

₄ 1.4. Леса - совокупность земли, древесной, кустарниковой и травяни­

стой растительности, животных, микроорганизмов и других компонентов ок­ружающей природной среды, биологически взаимосвязанных и влияющих друг на друга в своем развитии.

1.5. Особо охраняемые природные территории: государственные при­родные заповедники, природные парки, государственные природные заказни­ки, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады, лечеб­но-оздоровительные местности и курорты.

2.1. Имущество Вооруженных Сил РФ, воинских формирований сило­вых структур и органов управления.

2.2. Имущественные комплексы закрытых административно­территориальных образований.

⅜ 2.3. Транспортные объекты (железнодорожного, воздушного, водного,

наземного транспорта).

2.4. Объекты жилого фонда в виде недвижимого имущества в жилищ-

_t ной сфере, включая земельные участки под жилыми строениями.

2.5. Нежилые помещения в жилых домах и отдельно стоящие.

* 2.6. Имущественные комплексы государственных предприятий и учре­ждений.

2.7. Движимое государственное имущество.

2.8. Универсальные социально-имущественные комплексы.

2.9. Государственные финансовые активы.

2.10. Пакеты акций в акционерных обществах и доли в обществах с ог­раниченной ответственностью.

3.1. Государственные объекты интеллектуальной собственности.

Сходная, но более укрупненная структура объектов государственной собственности представлена в Гражданском Кодексе РФ [20]. Она включает в

* себя:

* 1. земельные участки, имеющие определенные границы, местоположе­ние, правовой статус, отражаемые в государственном земельном кадастре;

2. ограниченные природные зоны и обособленные природные объекты, заповедные зоны;

3. источники полезных ископаемых;

4. лесные ресурсы;

5. водные ресурсы;

6. недвижимость в виде зданий, сооружений, жилых и нежилых поме­щений;

Существует еще одна категория объектов собственности - это государ­ственное имущество за рубежом. Эта категория чаще всего ускользает от вни­мания исследователей; между тем, государственное имущество, находящееся

* за рубежом, составляет ощутимую часть государственной собственности. Так, стоимость российского государственного имущества за рубежом по оценкам экспертов составляла в 2000 году примерно 150 миллиардов долларов США.

Представленное выше укрупненное деление объектов государственной , собственности по видам недостаточно для их анализа как объектов управления

по той причине, что применительно к перечисленным объектам государствен­* ная собственность не носит абсолютный характер. C одной стороны, функции

управления объектами государственной собственности со стороны государст­венных органов могут быть ограничены природой объектов, не допускающей чрезмерного вмешательства человека. Такие ограничения носят законодатель­ный и даже конституционный характер, а в ряде случаев вытекают из норм международного права. C другой стороны, во многих ситуациях государство разделяет полномочия управления объектами государственной и в еще боль­шей мере общей (долевой, смешанной) собственности с другими субъектами.

В связи с указанными особенностями проанализируем специфику от­дельных наиболее типичных объектов государственной собственности, кото­* рую необходимо учитывать при выборе предпочтительных форм и методов

, управления, оценке его эффективности.

Землю следует отнести к наиболее сложным объектам управления госу­дарственной собственностью уже по той причине, что земля может находиться и в государственной, и в муниципальной, и в частной собственности. Согласно статье 9 Конституции РФ, «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности на­родов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие при­родные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципаль­ной и иных формах собственности». Устанавливая возможность отнесения земли к разным формам собственности, Конституция РФ не определяет, какие виды земель относятся к государственной собственности, что затрудняет •»

управление землей со стороны государства.

* Гражданский кодекс РФ устанавливает, что «Земля и другие природные

ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью»

(статья 214). Однако подобное определение земли как объекта государствен­, ной собственности методом исключения других форм не вносит необходимой

ясности в вопрос о конкретизации земельных участков, относящихся к госу-

* дарственной собственности. Земельный кодекс РФ также не решил проблему четкого выделения земель, относящихся к государственной собственности.

Фактически земельные участки, не приватизированные и не переданные на иных основаниях гражданам, находятся в совместном владении и распоря­жении государственных и муниципальных органов, которые делят между со­бой функции управления. Так, в ведении государственных органов управления находится составление государственного земельного кадастра и мониторинга земель, осуществление государственного контроля за использованием, охра­ной земель, организация и проведение работ, связанных с приватизацией зе­мель [20].

* Следует также иметь в виду, что в дореформенный период было фор-

„ мально узаконено существование кооперативно-колхозной собственности,

представлявшей своеобразное ответвление государственной. Организации (прежде всего, колхозы, совхозы), унаследовавшие земельные участки, нахо­дившиеся в кооперативно-колхозной собственности, по существу преврати­лись во владельцев этой по замыслу коллективной собственности.

Земельные участки под предприятиями, зданиями, сооружениями со­гласно Гражданскому Кодексу РФ рассматриваются как составная часть рас­положенных на них объектов, поэтому, будучи государственной собственно­стью, они неизбежно должны предоставляться государством в аренду собст­веннику предприятий, зданий, сооружений.

Остается по существу открытой проблема рынка земель, находящихся в ⅜

государственной собственности, возможности и целесообразности ее купли­

* продажи. Отдельные регионы субъектов Федерации попытались самостоя­

тельно решить эту проблему, приняв региональные законы «О земле». Так, согласно земельной реформе в Саратовской области на основе статьи 36 Конституции РФ, согласно которой «граждане и их объединения вправе иметь

ституции РФ, согласно которой «граждане и их объединения вправе иметь в _β частной собственности землю», была разрешена в определенных ограничени­

ях купля-продажа государственных земель. Учитывая, что опыт оказался не

* вполне удачным, следует все же исходить из положения, что основной формой управления государственными земельными ресурсами должна оставаться их сдача в аренду или непосредственное использование государственными пред­приятиями, а также коллективное пользование гражданами как общественной собственностью.

Водные объекты в России находятся в собственности государства и не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям, юридиче­ским и физическим лицам. Водные отношения (по поводу использования водных источников) регулируются Водным кодексом РФ, принятым 18 октяб­ря 1995 года. В негосударственной собственности могут находиться только

* обособленные водные объекты в виде небольших по площади замкнутых не­* проточных искусственных водоемов, не имеющих гидравлической СВЯЗИ C

другими поверхностными водными объектами. Водный объект не может на­ходиться одновременно в собственности нескольких субъектов права государ­ственной собственности.

Управление водными объектами со стороны государства-собственника заключается не только в их использовании в государственных целях и интере­сах, но и в предоставлении прав на долгосрочное и краткосрочное пользова­ние гражданам и юридическим лицам на основе лицензий и заключенных со­гласно лицензиям договорам пользования водным объектом. Права пользова­ния могут переходить от одного лица к другому на основании распорядитель­ной лицензии.

*

Лесные ресурсы в соответствии с основами лесного законодательства * Российской Федерации находятся в государственной собственности, управле­

ние ими относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъ­ектов. Согласно статье 10 Основ лесного законодательства РФ, лесной фонд

находится во владении лесхозов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйст-

* венных формирований, заповедников, национальных природных парков, учебных, лесных и опытных хозяйств, осуществляющих ведение лесного XO-

* зяйства. При этом управление использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов возложено на органы исполнительной власти Российской Фе­дерации и ее субъектов, а также уполномоченных государственных органов управления лесным хозяйством.

Государственные органы управления лесным хозяйством предоставляют права лесопользования юридическим и физическим лицам в виде участков лесного фонда на основании выдачи разрешительных документов в виде ли­цензий, лесорубочных билетов-ордеров, лесных билетов.

Важнейшим для России объектом государственной собственности явля­ются недра, представляющие в условиях индустриального общества самую

* дорогую по стоимости составляющую природных богатств страны. Государ-

„ ственная собственность на недра закреплена федеральным законом «О не­

драх», принятым 21.02.2002 года. Согласно этому закону все используемые и неиспользуемые участки недр, находящиеся в пределах территории РФ и ее континентального шельфа, составляют государственный фонд недр, владение, пользование и распоряжение которым находятся в совместном ведении Рос­сийской Федерации и ее субъектов.

Закон «О Недрах» предусматривает, что богатства недр находящиеся в собственности государства, не могут быть предметом купли-продажи, высту­пать в качестве вклада в хозяйственные общества, залога или иных форм от­чуждения. Муниципальная и частная собственность возможна лишь на добы­тые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по государственным лицен- ⅜

зиям. Тем самым государственное управление недрами сводится, с одной сто­* роны, к их государственному использованию и охране и, с другой стороны, к

управлению лицензированием, предоставлением недр в аренду юридическим и физическим лицам.

Нежилые здания как объект государственной собственности предназна- _й чены для трудовой деятельности, социально-культурного обслуживания насе­

ления, хранения материальных ценностей и выполнения других функций. Они

* могут находиться в государственной, муниципальной, частной собственности

и переходить из одной форм собственности в другую. Управление принадле­жащими государству нежилыми зданиями и помещениями заключается в обеспечении их сохранности и функционирования по назначению, предостав­лении государственным учреждениям и организациям для использования в рамках установленных форм деятельности, сдаче в аренду физическим и юри­дическим лицам, приватизации посредством продажи. Самостоятельную функцию управления нежилыми зданиями представляет принятие решений о строительстве новых государственных зданий и использовании объектов неза­вершенного строительства. По состоянию на 1999 год в государственной соб­* ственности находились объекты нежилого фонда площадью 340 млн. кв. м.

* Сооружения в виде инженерно-строительных объектов (нефтяные выш­ки, плотины, мосты, эстакады, автомобильные дороги, железнодорожное по­лотно, линии электропередач, трубопроводы, кабельные виды связи) пред­ставляют особо важные объекты преимущественно государственной собст­венности. Функции управления этой группой объектов собственности со сто­роны государства состоят, прежде всего, в обеспечении надежного действия объектов, их безопасности, эффективного использования, реновации по мере износа, строительства новых объектов. Одновременно правомерно ставить за­дачу о доходности, которую способны приносить сооружения, находящиеся в государственной собственности.

Весьма специфической разновидностью зданий и сооружений являются

*

памятники культуры, архитектуры, искусства, находящиеся в государственной < собственности. Главная функция управления этими объектами со стороны го­

сударственных органов, представляющих интересы собственника, ранее со­стояла в обеспечении сохранности, поддержании памятников в минимально

разрушаемом состоянии, реставрации, восстановлении архитектурных соору- _в жений и доступности исторических достояний для ознакомления с ними ши­

роких масс населения. В связи с переходом к рыночным отношениям государ­* ство в возрастающей мере ориентирует органы управления памятниками куль­

туры, архитектуры, искусства на формирование государственных доходов, призванных в определенной мере компенсировать затраты на содержание ис­торических и культурных ценностей. В связи с таким подходом получает рас­пространение аренда государственных памятников юридическими и физиче­скими лицами.

Весьма значимым по объему и стоимости компонентом государственной собственности являются жилые здания, помещения, комплексы. В связи с пе­реходом к рыночной экономике и массовой приватизацией основная часть этих объектов перешла из государственного в частный сектор. В то же время

* ряд жилых домов, служебных, жилых помещений, домов-интернатов, обще-

_a, житий, домов для престарелых, детских приютов остаются в государственной

и муниципальной собственности. Первостепенной функцией государственных органов управления такими жилыми объектами становится социальная функ­ция, то есть осуществление управляющих воздействий, обеспечивающих вы­полнение социальных задач.

В то же время государство вправе выступать в роли арендодателя, сдаю­щего жилые помещения внаем с целью получения дохода и возмещения затрат на содержание этих помещений.

Обширную группу объектов государственной собственности в России составляют государственные унитарные предприятия и учреждения, рассмат­риваемые как имущественные комплексы. По состоянию на 1999 год в Foe­'ll

сийской Федерации было свыше 36000 государственных унитарных предпри-

* ятий и учреждений (примерно 23000 учреждений и 13000 предприятий). Ха­рактер управления государственными имущественными комплексами пред­приятий и учреждений в существенной степени зависит от того, предоставле-

но ли им имущество на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (подробнее условия управления государственными унитарными предприятиями рассмотрены во второй главе работы).

Курс государства на массовую приватизацию государственных произ­водственных предприятий порождает тенденцию к сокращению этих объектов государственной собственности, что нашло четкое отражение в «Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Фе­дерации», одобренной Правительством Российской Федерации [24, 27]. Как отмечено в Концепции, «количество унитарных предприятий весьма значи­тельно, основная их деятельность не всегда отвечает интересам государства. В число действующих унитарных предприятий входят и предприятия, подлежа­щие приватизации, но не приватизированные по ряду причин (в основном в силу низкой ликвидности имущества)».

Серьезная проблема управления имущественными комплексами госу­дарственных предприятий и учреждений состоит в том, что значительная часть закрепленного за ними государственного имущества используется в коммерческих целях, в том числе путем сдачи в аренду, не принося дохода го­сударству. Зачастую эти доходы вообще не отражаются в бухгалтерской от­четности предприятий и учреждений.

Отсюда вытекает задача более полного учета, инвентаризации имущест­венных комплексов государственных предприятий и учреждений и рациона­лизации состава этих комплексов с выделением той их части, которая непо­средственным образом связана с выполнением государственных функций.

Часть государственной собственности сосредоточена в универсальных социально-имущественных комплексах в виде предприятий и хозяйственных обществ со смешанной (общей совместной или общей долевой) собственно­стью. В подобных комплексах государство реализует имущественные права собственника вместе с субъектами корпоративной и частной собственности, обладая долевым участием в собственности и в доходах, получаемых за счет

использования объектов собственности. В подобной ситуации государство об- _l ладает правом требования к хозяйственному товариществу или обществу, ос­

нованному на факте владения пакетом акций в акционерном обществе, или

* долей в уставном капитале товариществ и обществ с ограниченной ответст­венностью.

Наряду с правами долевого собственника указанных объектов государ­ство получает ограниченное право управления имущественным комплексом этих объектов, делегируя своих представителей в органы управления. Пред­ставление интересов государства в хозяйственных обществах, в составе кото­рых наличествует государственная собственность, осуществляется на основе договоров, заключаемых государственными органами управления имущест­вом (федеральными или региональными) с хозяйственными обществами. Примерный договор с поверенным на представление интересов государства

* установлен Постановлением Правительства РФ от 21.05.1996 г. «Об обеспече-

„ нии представления интересов государства в органах управления акционерных

обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в Федеральной собственности».

Затрачивая значительные средства на науку и образование, финансируя научно-исследовательские, опытно-конструкторские, технологические разра­ботки, государство становится собственником нематериальных объектов в ви­де продуктов творческого труда, информации, а также прав на осуществление определенных видов деятельности, патентов. В число объектов нематериаль­ной природы, представляющих объекты интеллектуальной собственности, принадлежащие в той или иной мере государству, входят объекты промыш­ленной собственности (изобретения, полезные модели, промышленные образ­цы, товарные знаки, фирменные наименования); объекты авторского права

* (произведения литературы, науки, искусства, результаты научно­исследовательских работ, проектная, технологическая, конструкторская доку­ментация, базы данных, компьютерные программы), «ноу-хау», составляющие

коммерческую тайну. К нематериальным объектам государственной собствен- _й ности стали относить деловую репутацию корпораций, фирм.

Управление нематериальными объектами государственной собственно­

* стц заключается в охране прав государства на эти объекты, приумножении их

количества, использовании данного вида объектов для решения государствен­ных задач, продаже прав на объекты с целью увеличения доходов государст­венного бюджета. Проблемы структуризации нематериальных объектов госу­дарственной собственности, управление их использованием и переходом в другие формы собственности выходят за пределы настоящего исследования.

В работе не рассматриваются специфические проблемы состава, содер­жания, формирования государственной казны, выпуска и реализации государ­ственных ценных бумаг как составной части государственного имущества.

К числу наиболее значимых общих проблем структуризации, учета и

⁴ управления функционированием (использованием) государственного имуще-

_u ства, по мнению автора, относятся вопросы управления недвижимостью и

объектами, составляющими государственный сектор экономики.

В области управления государственной недвижимостью остро ощущает­ся отсутствие полноценного реестра объектов государственной недвижимости, достоверной оценки их рыночной стоимости, учета реальных доходов от этих объектов. В итоге происходит несанкционированное противозаконное оттор­жение объектов недвижимости, находящихся в государственной собственно­сти, скрытый переход в частную собственность, попадание значительной час­ти доходов от государственной недвижимости в руки предпринимательских структур, недостаточное включение объектов в хозяйственный оборот, KOH- сервация недостроенных объектов в незавершенном строительстве.

⅜

Структуризация объектов государственной собственности связана с *, формированием государственного сектора экономики, представляющего сово­

купность производственных объектов, выпускающих продукцию и предостав­ляющих услуги [9]. Согласно Постановлению Правительства РФ от 4 января

1999 года «О прогнозе развития государственного сектора российской эконо- _l мики» в этот сектор входят:

а) государственные унитарные предприятия;

^t б) государственные учреждения;

в) акционерные общества, в уставном капитале которых контрольный пакет акций (более 50 %) находится в государственной собственности.

Управление объектами государственного сектора экономики распро­страняет свое воздействие на все факторы производства и охватывает прогно­зирование, анализ, планирование, оперативное регулирование, стимулирова­ние, учет и контроль [53]. Таким образом, государственное управление в дан­ном секторе экономики наряду с отношениями собственности и реализацией полномочий собственника включает в орбиту своего действия процессы про­изводства, распределения, обмена и потребления произведенного продукта.

¹ Так что государственный сектор образует часть экономики, характеризуемую

₄ не только соответствующей формой собственности, но и признаками произ­

водственно-экономического характера, а также свойствами социально­ориентированной экономики.

Анализ структуры объектов государственной собственности необходим не только с точки зрения сведения их в систему, упорядочения, распределения по группам, что служит необходимой предпосылкой системного подхода в управлении. Структурирование оказывает воздействие на использование, применение объектов, результаты их функционирования, достигаемый эф­фект. В зависимости от структуры объектов государственной собственности формируется система управления, структура органов управления объектами.

Структура объектов государственной собственности в России обладает

4

высокой мобильностью, изменчивостью во времени. Такая динамичность структуры обусловлена масштабными преобразованиями форм собственности, в процессе которых происходит переход государственной собственности в муниципальную (прежде всего муниципальных объектов) и в частную (пре-

имущественно экономических объектов). На структуру воздействует появле- _l ние и широкое распространение нетипичных для российской экономики в

прошлом форм государственной собственности в виде долей, частей в общей,

* смешанной собственности.

Изменение структуры объектов посредством приватизации, депривати­зации, выкупа государственной собственности, трансформации состава от­дельных групп, передачи объектов из государственной в муниципальную соб­ственность, изменения целевого назначения объектов присуще государствен­ной структурной политике в период проведения рыночных реформ в России. Такую политику можно назвать (с определенной степенью условности) рест­руктуризацией объектов государственной собственности или рационализацией их структуры.

*