Анализ методологических основ управленческого структурирования объектов государственной собственности

Создание инфраструктуры социально ориентированного рынка, обес­печивающий устойчивый экономический рост, в качестве объективной ос­новы предполагает проведение системных институциональных преобра­зований.

Многообразие форм собственности возникшие в ходе рыночных ре­форм требует, с одной стороны, осуществления рыночного регулирования экономики, а с другой, - позволяет компенсировать его неизбежные издерж­ки, а также нейтрализовать негативные экстернальные эффекты.

Многообразие форм собственности - фундаментальное свойство, по­рождающее систему, в рамках которой проявляется единство различных до­полняющих друг друга элементов, специфические качества которых необ­ходимы для реализации системных принципов функционирования рыноч­ной экономики, обеспечивающих экономический и социальный прогресс.

Разработке теоретических основ реализации специфических форм собственности и особенностям управления ими посвящены практически все крупные теоретические исследования в экономической науке.

Центральным вопросом во всех программах перехода к рыночной экономике, выдвигавшимся в последнее время, являлся вопрос о механизме и сроках радикального изменения формы административного присвоения собственности. Поскольку на первом этапе реформ первостепенное значе­ние придавалось становлению ее частнопредпринимательских форм оста­вался в тени ключевой компонент реформы - организация управления эко­номикой во всех ее звеньях и, прежде всего, в сфере овладения рыночными методами управления государственным сектором.

Содержание процесса реформирования отношений собственности нельзя сводить только к становлению ее новых форм. Ресурсы экономи­ческого развития, заложенные в различных формах собственности, в том числе и в частной, не реализуются автоматически лишь за счет их создания или смены собственников, так как отношения собственности не сводятся к пассивному владению ее объектами. Они более многомерны и осуществля­ются в полной мере лишь в процессе распоряжения объектами собственно­сти, их использования, функционирования, предполагающем наличие соот­ветствующего механизма.

В регулировании хозяйственной деятельности экономических субъек­тов необходимо сочетать рыночные и государственные методы. Если пер­вые обеспечивают направление ресурсов в сферы их наиболее эффективно­го использования, то вторые (в основном за счет методов косвенного воз­действия на экономические процессы) создают условия для реализации со­циальных и экономических функций государства. Логика взаимодействия и жесткая взаимозависимость процессов становления различных форм соб­ственности и формирования механизма их реализации свидетельствуют о

том, что они представляют собой единое целое. Механизмы и институты реализации новых отношений собственности включают свободу ценообра­зования (в сочетании с государственным регулированием деятельности мо­нопольных структур), налоговую систему, финансовый рынок, механизмы банкротства. Отсутствие же таких механизмов, бессистемность их развития означают незавершенность процесса действительного реформирования от­ношений собственности.

При отсутствии полноценной рыночной экономической среды пре­образование отношений собственности превращается в формальный про­цесс, не позволяющий реализовывать преимущества новых отношений соб­ственности. При этом неизбежно деформируется экономическая среда, включая систему экономических ориентиров и интересов субъектов хозяй­ствования, ограничивая таким образом возможность развития действенных хозяйственных мотиваций, дискредитируя и новые отношения собственно­сти, и рыночную экономическую систему в целом.

Формирование эффективной системы управления имущественными комплексами государственной собственности должно базироваться на тео­ретически обоснованных критериях необходимости отнесения ряда объек­тов под непосредственное воздействие государства и создании детально регламентированного механизма управления государственной собственно­стью и контроля.

Вопрос о необходимости государственной собственности в современ­ной рыночной экономике перестал быть дискуссионным. Вместе с тем при обсуждении экономической роли государства основное внимание зачастую уделяется соотношению государственного и негосударственного секторов, степени участия государства в общественном воспроизводстве в качестве

одного из его субъектов. Крайние точки зрения сводятся к предложениям либо чрезмерно минимизировать роль государства, либо расширить его функции до экономически неоправданных масштабов.

Между тем количественные аспекты данной проблемы вторичны, за исключением основной пропорции, определяющей преобладание частного сектора в структуре рыночной экономики. В рамках этого принципиального соотношения конкретные пропорции между государственным и негосудар­ственным секторами подвижны и обусловливаются тенденциями в измене­нии функций общественного воспроизводства (уменьшение значения неко­торых из них, появление новых), в результате чего модифицируется разде­ление между его субъектами.

Конкретные пропорции между государственным и негосударствен­ным секторами экономики в разных странах весьма разнообразны. Это объ­ясняется различиями в уровнях их развития, национальными традициями и особенностями, внутренней и внешней экономической ситуацией.

Государство выступает в качестве субъекта воспроизводства там, где представители частного сектора и слишком индифферентны к социально и экономически значимым проблемам.

Необходимым условием выполнения этих функций служит наличие в собственности государства определенного объема материальных и финан­совых ресурсов. При этом, масштабы такой собственности, структура и формы ее использования в процессе государственного регулирования не яв­ляются раз и навсегда заданными.

Мировой опыт свидетельствует, что государственный сектор, во- первых, прочно интегрирован в экономическую систему развитых стран, во-вторых, его значение постоянно увеличивается. Разумеется, существуют определенные различия между отдельными странами.

В качестве наиболее общего показателя участия государства в эконо­мике используется отношение размера государственных расходов к ВВП. Во всех развитых странах этот показатель абсолютно и относительно посто­янно увеличивается. В странах ЕС с 1960 по 1995 гг. данный показатель су­щественно вырос: в Бельгии — с 30 до 54 %, в Нидерландах — с 33,7 до 53,2 %, в Германии — с 32,5 до 49,2 %, во Франции — с 34,6 до 54,3 %, в Великобритании — с 32,2 до 42,1 %. Наивысший показатель в 1995 г. имели Дания — 60, Бельгия — 54,9 и Франция — 54,3 %.

Все это говорит о том, что роль государственного сектора в функцио­нировании рыночной экономики усиливается. Однако не следует отождест­влять возрастание этой роли исключительно с расширением масштабов и объема материальных объектов и ресурсов, находящихся в собственности государства. Поскольку последнее участвует в процессе воспроизводства не только как производитель товаров и услуг определенного назначения, но и в качестве субъекта регулирования, структура объектов государственной соб­ственности не ограничивается объектами материального характера. Усиле­ние роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны.

Не следует забывать, что доходы государственного бюджета также

относятся к объектам государственной собственности и значение их исполь­зования в процессе государственного регулирования неуклонно возрастает. В связи с этим все более актуальной становится проблема эффективности государства: устойчивое экономическое развитие определяется и не возрас­танием, и не уменьшением роли государства, а степенью эффективности его деятельности.^[30]

К основным критериям эффективности деятельности государства от­носятся то, каким образом правительства:

— устанавливают правила, более широко поддерживающие частные операции и гражданское общество;

— действуют в соответствии с правилами, функционируя надежно, предсказуемо и контролируя коррупцию. Стратегия перехода к эффектив­ному государству подразумевает:

— соизмерение действий государства с его потенциалом;

— концентрацию внимания правительства на основной деятельности, являющейся критической для развития;

— поиск путей укрепления потенциала государства за счет придания новой энергии общественным институтам;

— создание механизма, который с одной стороны, стимулирует луч­шую и более гибкую работу официальных лиц, а с другой - ограничивает проявления волюнтаризма и коррупции.

Что касается масштабов государственной собственности, используе­мой непосредственно в процессе производства товаров и услуг, то средние размеры доли государственных предприятий в добавленной стоимости, в валовых капиталовложениях в основной капитал и в численности занятых в 80-е годы составляли: во Франции —22,8 %, ФРГ — 14 %, в Италии — 20%, Португалии — 23 %, Англии — 16,7 %, Греции — 22,3 %, Австрии — 23 %,

Дании — 12 %. В США (в 1986 г.) в государственном секторе было занято 15,3% общего числа работников, соответствующими предприятиями произ­водилось 12% ВВП. В некоторых отраслях наблюдается довольно высокий удельный вес государственной собственности: в электроэнергетике, про­мышленности, связанной с переработкой и транспортировкой газа, желез­нодорожном и воздушном транспорте. В некоторых странах весьма внуши­тельна ее доля в автомобилестроении (Австрия, Франция, Нидерланды, Ве­ликобритания) и в сталелитейной промышленности (Австрия, Франция, Италия, Испания, Швеция, Великобритания).

Экономическая природа поведения государства как рационального рыночного субъекта экономической политики может быть объяснена на ос­нове неоклассической методологии микроэкономического анализа рацио­нального поведения экономических субъектов в теории благосостояния, ос­новой которого служит соизмерение издержек и выгод. Базовыми теорети­ческими концепциями такого анализа являются традиционная и современ­ная теории общественных финансов, теории государства благосостояния и общественного выбора.

С точки зрения классического допущения экономики благосостояния Парето, эффективное распределение ресурсов будет достигнуто на основе рыночных ценовых сигналов без государственного вмешательства. Под экономической эффективностью в данном случае понимается такое разме­щение ресурсов, когда никто не может улучшить свое благосостояние, не нанеся ущерб кому-нибудь другому.

Для эффективности, по Парето, необходимо соблюдение трех усло­вий:

— предельные нормы замещения любых двух товаров для всех индивидов должны быть одинаковыми (эффективность обмена);

— предельные нормы технологического замещения для всех фирм должны быть одинаковыми (эффективность производства);

— предельная норма трансформации двух любых товаров должна равняться предельной норме замещения потребителей (эффективность структуры продукта).

При идеальном конкурентном рынке, когда все эти условия соблюда­ются, государство на микроуровне призвано решать проблему защиты прав собственности, рыночной неэффективности и социального неравенства в зонах “провалов рынка”.

Наиболее признанные случаи провалов рынка включают экстерналии, общественные товары и нарастающий эффект масштаба.

Вторая теорема благосостояния предполагает, что любое Парето - эффективное распределение, включая социально оптимальное распределе­ние, может быть достигнуто в рыночной экономике соответствующими на­логами и единовременными трансфертами, на которые индивид не может влиять. Эти результаты достижимы при соблюдении ряда условий: все уча­стники рынка имеют совершенную информацию, существуют конкурент­ные рынки для всех товаров; и единовременные платежи не связаны с за­тратами. В экономической литературе бытует мнение, что составить такие налоги и трансферты крайне трудно. Основная трудность заключается в том, что для построения единовременных дифференциальных трансфертов необходима информация, получить которую очень сложно, или невозмож­но, более того, у индивидов может быть стимул не обнаруживать ее’. Со­гласно теории общественных финансов, налоги и трансферты как инстру­мент государственного регулирования требуют соответствующих затрат. Более того, характеристики, на основе которых государство должно приме­нять такие инструменты, фактически не поддаются определению или их оп­ределение опять-таки связано с затратами. Решения, удовлетворяющие ус­ловиям Парето-эффективности, могут быть связаны с высокими трансакци-

¹ Аткинсон Э., Стиглиц Д. Лекции по экономической теории государственного ектора. М., 1995. - С. 482 - 483.

онными издержками и, следовательно, менее желательны, чем решения без таковых издержек. Искажающие и трансакционные издержки роста госу­дарственного вмешательства могут превысить финансовые выгоды от поли­тики.

Государственный сектор является выражением деятельности государ­ства как хозяйствующего субъекта и в сочетании с другими средствами ис­пользуется как инструмент регулирования для достижения практически всех государственных социально-экономических целей. По данным совре­менных исследований экономики общественного сектора, в том числе по аналитическим материалам Мирового банка, в развитых странах в среднем на долю государственных предприятий приходится менее 7 % ВВП, в раз­вивающихся - около 10 %, в группе наиболее бедных стран - около 14 %‘. В госсекторе сосредоточено около 10% рабочей силы и около 20 % инвести­ций^{[31] [32].}

Таким образом, неоклассический микроэкономический анализ опре­деляет государственные предприятия как фактор, нивелирующий зоны про­валов рынка^[33]. Следовательно, "государственность части средств производ­ства - имманентный признак экономического базиса современного общест­ва"^[34].

В макроэкономической политике важно четко различать понятия "го­сударственный сектор экономики" и "государственная собственность". Можно согласиться с Р. Барром, что критерий общественной полезности и общего интереса для определения границ сферы деятельности государст­

венного сектора экономики представляется слишком туманным^[35]. В то же время трактовка государственного сектора как совокупности государствен­ных предприятий, организаций и учреждений представляется ограничен­ной^[36]. Определение общественного сектора не только как сферы государст­венной собственности, но также и бюджета, и других ресурсов, находящих­ся в руках государства^[37], следует отнести к наиболее адекватно отражающе­му сущность общественного сектора определению.

Методология фундаментального политико-экономического анализов позволяет выявить сущностные характеристики государственной собствен­ности, ее субъектно-объектную структуру как экономическую основу фор­мирования институционального механизма управления ее объектами. Мето­дология неоклассического и институционального анализа дает возможность структурировать экономический механизм управления государственной собственностью на микро -, макро - и мезоуровнях, определить его инсти­туционально-функциональную структуру.

Собственность - это общественно-производственное отношение, складывающееся по поводу присвоения условий и результатов обществен­ного производства.

Эффективность реализации собственности выявляется с помощью разработанного в трудах отечественных экономистов уровневого подхода к отношению собственности. С точки зрения этого подхода присвоение реа­лизуется в форме пользования, владения и распоряжения. "Эти три формы могут обособляться, и потому закрепляться в качестве различных функций реализации собственности за разными экономическими субъектами, что и придает ей многообразие и сложность"^[38]. Тем не менее политико­

экономический анализ отношений по поводу государственной собственно­сти — один из наиболее сложных’.

Как и любая форма собственности, государственная собственность предполагает наличие форм ее реализации в виде:

— присвоения или отчуждения собственности;

— осуществления воспроизводственной функции объектов собствен­ности или хозяйствование;

— управления объектами собственности;

— распределения и присвоения дохода.

Понятие “право собственности” употребляется в двух основных зна­чениях: как совокупность правовых норм, регулирующих отношения собст­венности, и как субъективное право собственника. Народ, отдельные слои и социальные группы не могут быть непосредственными участниками право­отношений. Их общие интересы в имущественных отношениях в большин­стве случаев неизбежно представляют государство и его органы, и с этой точки зрения государственная собственность как принадлежность матери­альных благ конкретному субъекту - государству - может быть представ­лена в качестве формы общенародного достояния.

Необходимость выполнения государством функций собственника, предпринимателя и регулятора социально-экономических процессов в со­временном обществе возрастает. В соответствии с этим изменяются мас­штабы, пропорции, доля государственной собственности в экономике, сте­пень охвата государством различных сегментов рынка, перечень объектов, попадающих в сферу активной деятельности или влияния государственных органов.

Усиление роли государства должно проявиться прежде всего в обес­печении его функции как эффективного собственника в условиях рыночной конкуренции и развития негосударственного сектора. Размер и доля госу­

дарственной собственности в каждой отдельной стране определяется соци­ально-экономической целесообразностью, ее местом в мирохозяйственных связях, историко-культурными традициям, особенностями формирования народного хозяйства.

Единого собственника государственного имущества, как это было во времена господства административно-командного социализма, в России бо­лее не существует. Первоначально Законом РФ “О собственности в РСФСР” закладывалась система множественности собственников на иму­щество, принадлежащее государству. Эта система построена по двухуров­невому принципу. Согласно п. 1 ст. 20 данного Закона, государственная соб­ственность в РСФСР выступает в виде:

1) федеральной собственности;

2) собственности республик, входящих в состав Российской Федера­ции, краев и областей, автономных образований.

Закон РСФСР “О собственности РСФСР” нацеливал на разгосударст­вление собственности, закрепление многообразия форм частной, государст­венной, муниципальной собственности, а также собственности обществен­ных организаций.

С принятием в декабре 1994 г. первой части Гражданского кодекса РФ, приведенный выше Закон РСФСР “О собственности в РСФСР” утратил силу. Новый Гражданский кодекс закрепил изменения структуры собствен­ности в Российской Федерации.

Таким образом, законодательно государственная собственность раз­делена на федеральную, принадлежащую Российской Федерации, и собст­венность, принадлежащую субъектам федерации - республикам, краям, об­ластям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

Вместе с тем, в соответствии с действующим гражданским законода­тельством, в составе государственной собственности необходимо различать,

с одной стороны, имущество, не закрепленное за соответствующими пред­приятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами и относящееся к имуществу казны (государственной), а с другой - имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении госу­дарственных предприятий и учреждений, как не связанных непосредственно с казной юридических лиц. Согласно этому, различают осуществление пра­ва государственной собственности в отношении казенного имущества и имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреж­дениями как самостоятельными юридическими лицами.

В первом случае речь идет об осуществлении права государственной собственности самим носителем этого права как таковым, поскольку дейст­вия по его осуществлению соответствующие государственные органы, ор­ганы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане со­вершают не от своего имени, а от имени субъекта права собственности - Российской Федерации, субъекта федерации.

Во втором случае к осуществлению права собственности подключает­ся дополнительное и притом вполне самостоятельное звено в виде юриди­ческого лица, выступающего не от имени собственника, а от своего имени, наделенного на закрепленное за ним имущество либо правом хозяйственно­го ведения, либо правом оперативного управления.

Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91г. № 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, авто­номных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность” были определены объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности, объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов РФ, объек­ты муниципальной собственности. Исключительно к федеральной собст­

венности относятся объекты: составляющие основу национального богатст­ва страны; необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач; оборонного производства; отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хо­зяйства России в целом и развитие иных его отраслей, а также некоторые другие.

Таким образом, можно отметить, что в Российской Федерации, в со­ответствии с действующим законодательством, субъектами государствен­ной собственности являются Российская Федерация и ее субъекты Россий­ской Федерации (рис. 2.1.).

Объекты госсобственности (на всех уровнях)

Нематериальные объекты: информационные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности, пра­ва обозначения

Рис 2.1. Структура объектов собственности

Сама по себе постановка вопроса об эффективности или неэффектив­ности той или иной формы собственности представляется методологически неверной. Даже в современной литературе можно встретить выражение ти­па "мировая практика показывает, что государственная собственность мо-

жег быть эффективной"^[39] или "Государственная собственность всегда менее эффективна, гибка и поворотлива; всегда в большей степени подвергается коррупции и бюрократизации, нежели частная"^[40]. Мировая практика убеди­тельно показывает, что эффективной и неэффективной может быть любая форма собственности. Та или иная форма собственности существует объек­тивно в определенных экономических условиях. Эффективность - это ха­рактеристика процесса реализации собственности. Следовательно, право­мерна постановка проблемы об эффективности и неэффективности процесса управления собственностью как частной, так и государственной, факторах и механизмах, обеспечивающих эффективность управления ею. Поэтому ме­тодологически правильной представляется позиция ученых, считающих, что "формы собственности сами эволюционно возникают в процессе поиска наиболее эффективных форм хозяйствования"^[41], "повышение эффективности собственности зависит прежде всего от механизма управления ею"^[42]. Повы­шение эффективности производства происходит тогда, когда изменение форм собственности сопровождается (точнее, служит базой) коренной трансформации системы управления. Фактически эту позицию разделяют и западные ученые, например, выдающийся американский социолог, основа­тель концепции постиндустриального общества Д. Белл, пришедший к вы­воду, что "корпорация может быть институтом частного предприниматель­ства, но не является в реальной жизни институтом частной собственности. Если активы предприятия представляют собой прежде всего результат ис­кусства управляющих, а не применения машин и других материальных объ­ектов, то собственность безусловно теряет свое значение"^[43].

В отличие от предприятий частного сектора в оценке эффективности предприятий госсектора существует несколько критериев: рентабельность и по­лезность для народного хозяйства. Более низкая рентабельность предприятий госсектора объясняется рядом экономических и управленческих особенностей их функционирования. Так, В.И. Кошкин и В.М. Шупыро выделяют следующие причины низкой рентабельности (убыточности) государственных предприятий:

- относительно высокий, по сравнению с частными фирмами, уро­вень издержек приобретения ресурсов, оптимизации объемов производства, сбыта;

- длительная бюрократическая процедура формирования финансово­го плана по итогам отчетного периода;

- склонность держать избыточные запасы;

- специфическая отраслевая структура, преимущественное сосредо­точение в отраслях с невысокой нормой прибыли;

- приоритетность целей экономической политики в ущерб ее эффек­тивности;

- больший удельный вес социальных расходов^[44].

Неоклассическая экономическая теория предполагает, что связь меж­ду формой собственности и результатами деятельности незначительна. Счи­тается, что эффективность в большей мере определяется рыночной структу­рой и развитостью конкуренции, чем тем, кто владеет ресурсами^[45]. Отечест­венные и зарубежные исследователи приходят к выводу, что в условиях конкурентных отраслей не наблюдается серьезных различий в эффективно­сти государственных и частных предприятий^[46].

2.2.