Институциональные изменения, трансформация содержания системы отношений по поводу государственной собственности в ходе экономической реформы

Выявление специфики управления государственной собственностью до начала процессов либерализации и приватизации являлось в определен­ной степени некорректным, так как внешняя и внутренняя среда админист­ративно-командной экономики соответствовали друг другу.

Рассмотрение приватизации как важнейшего элемента системных преобразований в переходной экономике требует учета ряда обстоятельств. С одной стороны, происходит постепенное уменьшение функций государ­ства как единственного субъекта отношений собственности, то есть идет процесс постепенного исправления диспропорций в этой области, характер­ных для переходной экономики. С другой - происходит сужение возможно­стей государства как субъекта имущественных отношений по экономиче­ской реализации соответствующих прав.

В силу отмеченного выше трудно переоценить роль осознанной и компетентной политики стимулирования и регулирования этого процесса со стороны государства в переходной экономике. В контексте этого системно­го определения становятся более понятны и ключевые этапы системной трансформации в сфере управления государственной собственностью.

На первом этапе приватизации предприятий общенародной собствен­ности проводилась фактически техническая приватизация, успех которой целиком зависел от условий социального компромисса (учета баланса инте­ресов). Ее внеэкономический характер обусловлен двумя обстоятельствами. Во-первых, уже до начала официальной технической приватизации и в ходе нее стихийно возник спонтанный процесс приватизации, как в легальных и полулегальных, так и в чисто криминальной форме. Первичная приватиза­

ция в силу этого лишь легализует прежние неформальные права собствен­ности, существовавшие, например, в рамках отношений между государст­вом и директорами государственных предприятий.

Во-вторых, импульсом для начала этапа технической приватизации явилась политическая воля государственной власти.

Для начального этапа приватизации государственной собственности самым важным было образование «критической массы» частных и квазича­стных предприятий, а также интенсивное количественное формирование новых рыночно-инфраструктурных институтов. В этой связи определенным критерием его завершения можно считать замедление процесса количест­венных преобразований и появление первых симптомов качественных сдви­гов в уже сформировавшихся институтах и их отношениях.

На втором этапе приватизации осуществлялось интенсивное перерас­пределение прав собственности после первичной технической приватизации и упорядочивание пока что хаотичного вмешательства государства в этот процесс перераспределения на микроуровне.

Критерием завершения второго этапа является определенная стабили­зация системы новых прав собственности (имущественных отношений), а также качественная и количественная стабилизация новой системы эконо­мических механизмов и типов институциональных структур как предпо­сылка для последующей экономической реализации новых отношений соб­ственности.

Что же касается третьего этапа приватизации, сложные процессы и механизм которого служит объектом исследования данной работы, то для него должно быть характерно появление устойчивой системы прав собст­

венности, для чего обществу необходим был и полностью завершенный комплекс прочих элементов системных реформ.

Наконец, важно четко представлять цели приватизации на разных этапах этого процесса и жесткие критерии ее эффективности.

В самой общей постановке вопроса экономическая «сверхзадача» приватизации российской государственной собственности заключалась в обеспечении базовых условий для нормального функционирования буду­щей рыночной системы. Приватизация как технический акт ведет к посто­янному перераспределению контроля от бюрократов к инсайдерам фирм и внешним акционерам и устанавливает первоначальные права частной соб­ственности.

В контексте подхода, изложенного выше, конечная цель приватизации как элемента системных преобразований - это прежде всего:

- обеспечение стабильности новой системы отношений собственности (что проявляется в формировании устойчивой структуры прав собственно­сти и всей сопутствующей инфраструктуры и механизмов);

- создание условий (механизмов, институтов) для самовоспроизводст- ва этой системы;

- экономическая эффективность на микро- и макроуровнях.

Из указанных конечных целей со всей очевидностью вытекает и ос­новной критерий эффективности приватизации в ее системном понимании: создание условий для экономической реализации новой системы прав соб­ственности, ориентированной на эффективность микроуровня и системы хо­зяйствования в целом.

Важно при этом учитывать, что приватизация ( независимо от того, трактуется ли она «узко» или «широко», «технически» или «системно») протяженный во времени процесс, поэтому любой критерий ее эффективно­сти не может рассматриваться в динамике (как например, эффективность

фирмы или народного хозяйства в целом), но только лишь в фиксированном виде на определенных этапах системных преобразований.

На рубеже двух этапов российской приватизации стали очевидны и специфические противоречия осуществления приватизационной программы в России, среди которых можно выделить противоречие между:

- формально устраненной количественной диспропорциональностью разных типов собственности и реально сохраняющимся доминированием государства как субъекта и регулятора отношений (прав) собственности;

- потребностями реструктурирования российских предприятий по меньшей мере в ходе реализации приватизационной программы и возмож­ностями запуска последней только в рамках социально-политического ком­промисса (конкретно, системы льгот работникам и ваучерного механизма);

- однозначной необходимостью остановки спонтанного приватизаци­онного процесса до и в ходе официальной приватизации и ролью спонтан­ной приватизации как подготовительной фазы для реализации официальных программ;

- в рамках соответствующей политики государства, когда одни и те же властные органы (от высших федеральных до муниципальных) выступают одновременно как законодатели единых легальных процедур и как генера­торы спонтанного процесса;

- противоречие исторического и логического характера между пред­посылками и итогами приватизации в переходной экономике, когда уже на­чавшаяся приватизация формирует, в частности, необходимую среду для своего осуществления (рынок ценных бумаг, инвестиционные институты и др-);

- первоначальной дисперсией прав собственности (в рамках модели массовой приватизации) и потребностями привлечения стратегических ин­весторов, а также осуществление такой дисперсии прав собственности в ус­ловиях отсутствия каких-либо институтов контроля за менеджментом;

- скоростью и стандартизированностью приватизационных процедур в соответствии с конкретной экономико-политической задачей и целями эко­номической эффективности (максимизации дохода);

- сохраняющимся хаотическим вмешательством государства в эконо­мику и сферу отношений собственности (что, возможно, является предвари­тельным этапом самоустранения государства из этой сферы) и растущей по­требностью в системно-целенаправленном регулировании экономики (и пе­реходного периода) государством.

Итак, все перечисленные противоречия вытекают из основного, а именно, из внутреннего противоречия системы управления государственной собственностью в период ее постприватизационной рыночной трансформа­ции, порождаемой межсекторным статусом корпорированного государст­венного предприятия, что требует применения к нему разнонаправленных по характеру методов управления - административных и рыночных.

Большинство современных экономических исследований влияния приватизации на экономическое положение предприятий отталкивается от институциональной традиции. Теоретические основы исследования влияния доли собственности управляющих на положение фирмы задолго до оформ­ления неоинституционализма как такового были заложены работой Э. Берли и Дж. Минза^[27]. Теоретические построения, основывающиеся на концепции «революции управляющих», исходили из того, что изменение мотивации в современных корпорациях должно отражаться на стратегиях и результатах хозяйственной деятельности фирмы. Если руководители корпорации, включая тех, кому в действительности принадлежит контрольный пучок прав, формируя стратегии и принимая тактические решения, руководству­ются иными целями, нежели прибыль, значит, последняя неизбежно будет

сокращаться (по сравнению с фирмой, руководимой ориентированными на прибыль собственниками).

Влияние распределения титулов собственности на экономическое по­ложение корпораций в экономической теории собственности находится в центре исследований уже на протяжении последних 20 лет. Значительное их число посвящено опыту американских компаний.

Систему корпоративного управления можно рассматривать как набор институциональных рыночных механизмов, обеспечивающих максимиза­цию рыночной стоимости предприятия. Если конкуренция на рынках фак­торов производства и готовой продукции выступает дисциплинирующим средством «последней инстанции», то механизмы корпоративного управле­ния представляют собой, по удачному выражению М. Дженсена, «систему раннего предупреждения»’. Поскольку любой реальный рынок далек от идеала совершенной конкуренции, «отбраковка» неэффективных фирм че­рез конкуренцию на рынках факторов производства и готовой продукции растягивается обычно на достаточно длительное время и сопряжена со зна­чительной растратой ресурсов. Система корпоративного управления позво­ляет обнаруживать и «купировать» случаи неэффективности на более ран­них стадиях, обеспечивая тем самым ощутимую экономию ресурсов.

Как известно, в переходной российской экономике конкуренция на рынках факторов производства и готовой продукции явно невысока, поэто­му можно предположить, что процесс отбраковки неэффективных предпри­ятий сталкивается здесь с еще большими потерями и трудностями, чем в развитых рыночных экономиках. Ситуация усугубляется тем, что многие рыночные механизмы корпоративного управления также находятся в зача­точном состоянии либо отсутствуют вовсе.

В этих условиях едва ли не единственным механизмом, доступным акционерам, оказывается концентрация крупных пакетов акций, дающая возможность устанавливать эффективный контроль над деятельностью предприятий. Однако работает ли в специфической институциональной среде, характерной для российской экономики, хотя бы этот инструмент корпоративного управления, также не очевидно.

В данном отношении подтверждается вывод о том, что концентрация крупных пакетов акций в руках менеджеров и финансовых аутсайдеров дей­ствительно сопровождается заметным улучшением показателей хо­зяйственной деятельности. В то же время и этот механизм, действует лишь на меньшинстве российских предприятий. Не удивительно, что в подобной ситуации устремления большей их части носит нерыночный характер и не имеет ничего общего с максимизацией прибыли. Скорее всего без создания условий для активизации других элементов системы корпоративного управ­ления нынешнее состояние российской промышленности с характерными для нее нестандартными формами организации может оказаться законсер­вированным на длительное время.

Анализ изменения структуры собственности в период экономических реформ представлен серией работ С. Аукуционека, В. Жукова и Р. Капе- люшникова^[28]. Они, в частности, установили, что с 1995 по 1997 г. проис­ходило активное перераспределение акций между отдельными категориями держателей. Около 17 % акционерного капитала за этот период было пере­распределено между различными категориями акционеров. Если в 1995 г. доминировала инсайдерская форма собственности, то в 1997 г. ее пре­обладание уже не было бесспорным. Суммарная доля внешних негосударст­венных инвесторов в акционерном капитале опрошенных фирм в 1997 г. со­ставила 38,9 %, причем доля финансовых аутсайдеров - 10,3 %. При этом

сами респонденты проведенного Российским экономическим барометром опроса, в котором участвовали менеджеры 140 предприятий разных отрас­лей промышленности, предвидели замедление темпов сокращения доли ра­ботников в уставном капитале. По их оценкам, суммарная доля инсайдеров в акционерном капитале в 1999 г. еще должна была превышать 50%.

Одним из значимых результатов, полученных при исследовании влияния контроля на экономическое поведение предприятий, в частности на интегральный показатель адаптации к изменению характера хозяйствова­ния, служит отсутствие различий между моделью доминирования внешних акционеров (аутсайдеров) и моделью инсайдерского контроля. В обоих слу­чаях ряд предприятий продемонстрировал высокую степень адаптации в противоположность предприятиям с доминирующим собственником в виде трудового коллектива, а также предприятиям с распыленной собственно­стью. Это позволяет сделать вывод о том, что именно концентрация титулов собственности оказывается решающим фактором успешной адаптации предприятий к новым условиям хозяйствования. Ключевым фактором рест­руктуризации предприятий служит наличие действенного контроля вне за­висимости от его реального собственника.

Эмпирические исследования последних лет, как правило, демонстри­руют превосходство результатов предприятий, использующих инсайдер­скую модель собственности. Так, Аукуционек, Жуков и Капелюшников ус­тановили, что предприятия, контролируемые менеджерами, демонстрируют самые высокие показатели загрузки мощностей и рабочей силы. Ана­логичное влияние инсайдерская собственность оказывает на инвестицион­ную активность: при доминировании менеджеров сокращение инвестиций на предприятиях происходит намного медленнее.

К иным выводам о перераспределении титулов собственности на рос­сийских предприятиях привело исследование, проведенное Межведомствен­

ным аналитическим центром при Минэкономики России (МАЦ)^[29] и Институ­том стратегического анализа и развития предпринимательства (ИСАРП) . Его результаты позволили сделать вывод о том, что основной тенденцией перераспределения долей собственности в 1994-1997 гг. служило увели­чение доли администрации предприятий и, соответственно, уменьшение до­лей всех других собственников. Вместе с тем число предприятий, где доля сторонних инвесторов росла, превосходило количество предприятий, где эта доля снижалась. Однако дальнейшая трактовка полученных результатов затруднительна из-за несовпадения целевых установок разных групп внеш­них акционеров.

Тем не менее исследования показали наличие двух противоречивых тенденций, связанных с процессом перераспределения первоначальных прав собственности: 1) тенденция к закрытости АО; 2) тенденция к размыванию первоначальной структуры владения акциями. Прослеживается явная связь между способом первичной продажи и определенной структурой владения акциями, а также между сложившейся структурой владения акциями и вы­бором метода вторичной (остаточной) продажи. При этом в силу отмечен­ных выше особенностей можно говорить о наличии противоречивых инте­ресов государства и реальных владельцев (в том числе контрольного пакета) при выборе метода вторичной продажи. Так, государство (прежде всего как получатель дохода от продажи пакета акций) заинтересовано в аукционных методах. Менеджмент как один из крупнейших держателей акций заинтере­сован в упрочении контроля, предпочитая для этого инвестиционные и коммерческие конкурсы (т.е. возможность выставления особых условий под своего покупателя). Внешние крупные акционеры предпочитают специали­зированные аукционы, которые обеспечивают элемент внезапности в ходе борьбы за продаваемый пакет акций. Отраслевые ведомства и региональные

власти стремятся к блокированию продаж, если они не отвечают интересам номенклатуры или региональных финансово-промышленных элит. Такая блокировка в ряде случаев отвечает и интересам менеджеров, предпочи­тающих видеть одним из крупных держателей государство.

Проблема продавца (государства) в этой ситуации заключается не в поиске покупателя (ибо он очевиден - существующие акционеры на стадии борьбы за контроль), а в попытке продать остаточный пакет акций с наи­большим эффектом для бюджета. Вместе с тем фактический провал продаж 1995 г., если применить этот критерий, связан с тем, что отнюдь не государ­ство диктовало правила игры. Иными словами, ощутимый бюджетный до­ход при остаточных продажах возникает, если не завершена консолидация контрольного пакета акций. Если же контроль в АО уже обеспечен, крайне высока вероятность провала любого из имеющихся методов продажи в силу отсутствия покупателей. С определенной долей условности можно говорить о монополии покупателя, по крайней мере в тех конкретных случаях, где остаточные пакеты выставлялись на продажу, но отсутствовала реальная конкуренция. Можно уверенно предположить, что те 900 нестратегических предприятий (из 7000), относительно крупные пакеты акций которых про­давались в 1995 г., имели конкурентную структуру владения акциями, или же завершалась консолидация контрольного пакета уже доминирующим ак­ционером.

С одной стороны, структура акционерного капитала тяготеит не столько к дисперсной англо-американской модели (где контроль за менед­жерами основан на ликвидности и прозрачности рынка), сколько к конти­нентальной европейской модели с четким мажоритарным контролем капи­тала (в силу выявленного процесса концентрации акционерного капитала). С другой стороны, в настоящее время нет оснований утверждать, что рос­сийские банки в состоянии эффективно выполнять функции корпоративного контроля (и стратегического владения акциями), свойственные коммерче­

ским банкам в континентальной Европе. Это связано как с корпоративной политикой менеджеров предприятий, так и с отсутствием связи стратегиче­ский держатель акций (траста, залога) - источник финансирования приме­нительно к банкам.

Отсюда следует и вывод о том, что формирующаяся модель пока за­метно не влияет на улучшение показателей эффективности деятельности приватизированных предприятий. Хотя большая часть пакетов акций скон­центрирована у относительно крупных институциональных держателей, она не предназначена на данном этапе для долгосрочного управления и контро­ля предприятия, и, следовательно, не является стимулом для долгосрочных инвестиций, связанных с реконструкцией и развитием предприятий. В этом контексте проблемы развития рынка корпоративных ценных бумаг и инве­стиционных институтов (прежде всего, механизма трансформации рынка преимущественно крупных пакетов в рынок, рассчитанный на множествен­ную инвестиционную базу) приобретают особое значение как предмет госу­дарственного регулирования.

Исходя из этого можно выделить следующие черты, которые должны быть присущи для российской модели корпоративного управления:

- совмещение менеджерами ролей акционера и управляющего, ролей внешнего (через свои компании, фонды и др.) и внутреннего (администра­ция) акционера;

- поддержание паритета между банками и внешними инвесторами, с одной стороны, и небанковскими финансовыми институтами и иными юри­дическими лицами, с другой;

- медленное («взаимокомпенсируемое») сокращение участия в акцио­нерном капитале работников предприятий и рост доли мелких внешних ин­весторов.

Формирование такой модели означает, помимо других особенностей, и создание условий для конфликта интересов и нарушений прав акционе­

ров. В этом смысле вопросы правового регулирования процедурных норм функционирования АО приобретают исключительное значение.

В конечном же счете задача государственного регулирования заклю­чается в формировании моделей корпоративного управления и рынка кор­поративных ценных бумаг, которые содействовали бы успешному развитию приватизированных предприятий, рациональному использованию ограни­ченных ресурсов и благотворным структурным сдвигам в экономике, а так­же оптимальному согласованию интересов различных групп. Формирование нового собственника действительно более эффективного, чем государство, является долгосрочной задачей, которая может быть решена в ходе перерас­пределения первичной, сложившейся в ходе чекового этапа приватизации, сильно распыленной структуры собственности при наличии благоприятных внешних условий на общенациональном и региональном уровнях.

Итак, основная проблема функционирования государственной собственно­сти и ее системного управления в трансформационный период порождается про­тиворечием между практической необходимостью использования применитель­но к государственным предприятиям всего инструментария рыночных методов и отсутствием соответствующей концептуальной разработки в рамках теории ры­ночного управления объектами, образующими имущественные комплексы госу­дарственной юрисдикции. С позиций современной экономической теории каче­ственное отличие на макроинституциональном уровне государственной формы собственности от частной заключается в преимущественно нерыночном характе­ре межсубъектного движения части прав на объекты государственного имущест­ва, тогда как институт классической частной собственности непосредственно ос­нован на преимущественно рыночном способе движении всего “пучка прав”, за­крепленного за данным объектом собственности. На микроинституциональном уровне качественное отличие государственной формы собственности от частной формы состоит в преимущественно нерыночном характере оценки экономиче­ской эффективности государственного предприятия, тогда как частное предпри­

ятие предполагает исключительно рыночный характер оценки эффективности своей экономической деятельности.

Таким образом, динамичный процесс формирования рыночных эко­номических и правовых механизмов и институциональных структур невоз­можен без соответствующей инфраструктуры рынка ценных бумаг как важ­нейшего механизма перераспределения прав собственности и мобилизации инвестиционных ресурсов через систему институциональных негосударст­венных инвесторов.