Рыночные институты управления объектами собственности в регионе

Согласно Конституции, государственная власть в Российской Федера­ции организована и функционирует на базе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (есть еще президентская, которая отчасти вы­ступает как законодательная, отчасти как верховная исполнительная).

Важнейшая роль в управлении государственной собственностью при­надлежит системе федеральных органов исполнительной власти, в которую входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти; государственные коми­теты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, Российские агентства, федеральные надзоры России, а так­же Управление делами Президента Российской Федерации.

Министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, ус­тановленных федеральными законами, указами Президента и постановле­ниями Правительства деятельность в этой сфере иных государственных ор­ганов исполнительной власти.

Государственные комитеты и федеральные комиссии России - это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на кол­

легиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенн- ным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор ■ федеральные органы исполнительной власти, исполняющие специальные (контрольные, разрешительные, регулирующие и другеє) функции в уста­новленных сферах ведения.

Систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство Российской Федерации, которому предоставлено право управления федеральной собственностью.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 г., управление и распоряжение государственной собственностью осу­ществляют Президент и Правительство РФ на основе и во исполнение фе­деральных законов, принимаемых Парламентом РФ.

Президент РФ обладает широким кругом полномочий, определенных в Конституции РФ, включая его статус как главы государства и обеспечи­вающих ему возможность выполнять закрепленные за ним функции, в том числе полномочия, связанные с формированием федеральных органов госу­дарственной власти, и деятельностью Правительства РФ.

Правительство Российской Федерации, будучи высшим органом фе­деральной исполнительной власти, осуществляет государственное управле­ние, в том числе государственной собственностью, как непосредственно, так и через создаваемые им органы исполнительной власти в лице мини­стерств и ведомств.

Одна из важнейших функций Правительства - регулирование рынка. Во всех рыночных странах правительство контролирует правовые институ­ты, регламентирующие работу рыночного механизма. Правительство управ­ляет денежно-кредитной системой, на которой строятся все рыночные опе­рации. Кроме того, в большинстве стран оно обеспечивает соблюдение за­

конодательства о рыночной конкуренции, цель которого - предотвращение бесчестных методов ведения бизнеса, а также не допущение возникновения монополий или по крайней мере регламентация их деятельности.

По мнению Дж. Сакса, которое разделяет автор, другой важной функ­цией правительства является восполнение недостатков рыночной системы, так как в определенных сферах экономики рынок отказывается обеспечи­вать общественное благосостояние. Чаще всего это происходит там, где права собственности нечетко определены или где у частных собственников отсутствуют стимулы к использованию своих ресурсов в интересах общест­ва.

Осуществляя процесс управления госсобственностью, Правительство вступает во взаимоотношения:

- с федеральными органами государственного управления;

- органами государственного управления субъектов РФ;

- государственными предприятиями и учреждениями или акционер­ными обществами с государственным участием.

В этой связи прежде всего необходимо отметить роль Правительства РФ, которое обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, взаимодействие органов власти федерации ее субъектов. Указами Президента оформляются его решения, имеющие нормативный характер, т.е. предписания по госсобственности, рассчитанные на постоянное или многократное действие. Так, к числу важнейших президентских предпи­саний, сыгравших существенную роль в рефомировании государственной собственности, следует отнести Указы “Об организационных мерах по пре­образованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества” (№ 721), “О ре­форме государственных предприятий”, “Об ускорении приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий”.

В феврале 1994 г. Правительством РФ была предпринята попытка урегулировать взаимоотношения структур исполнительной власти и опре­деления их полномочий в части управления и распоряжения государствен­ной собственностью в принятом им Постановлении от 10.02.94 г. № 96 “О делегировании полномочий Правительства РФ органам исполнительной власти по управлению и распоряжению государственным имуществом”.

Указанным документом установлено, что решения о создании и лик­видации относящихся к федеральной собственности государственных пред­приятий принимаются Правительством Российской Федерации на основа­нии совместного представления Мингосимущества, Минэкономики Россий­ской Федерации и федерального органа исполнительной власти, на который в согласно действующему законодательству возложены координация и ре­гулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления). При этом

1) к компетенции Мингосимущества РФ наряду с другими полномо­чиями, предоставленными ему законодательством Российской Федерации, отнесены:

- осуществление юридических действий, связанных с созданием, ре­организацией и ликвидацией федеральных предприятий;

- передача в установленном порядке государственного имущества, относящегося к государственной собственности, в полное хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, пользование юридиче­ским лицам на основе заключаемых с ними договоров;

- контроль за использованием по назначению и сохранностью отно­сящегося к федеральной собственности государственного имущества, за­крепленного за федеральными предприятиями на праве хозяйственного ве­дения, за федеральными государственными учреждениями на праве опера­тивного управления, а также переданного в установленном порядке иным лицам;

2) к компетенции федеральных органов исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответ­ствующих отраслях (сферах управления), отнесены:

- утверждение уставов федеральных предприятий, в соответствии с типовым уставом, утвержденным Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом (Мингосимуще­ство РФ);

- назначение на должность и освобождение от должности руководи­телей федеральных предприятий, заключение, изменение и расторжение контрактов с этими руководителями в порядке, установленном действую­щим законодательством.

Данным Постановлением также установлено, что учредителями от имени государства в предприятиях, создаваемых с участием иных лиц, вы­ступают Министерство по управлению государственным имуществом и Российский Фонд федерального имущества по решению Правительства Российской Федерации. Представители государства в указанных предпри­ятиях назначаются Правительством страны или по его поручению - Минго- симуществом или Российским фондом федерального имущества.

Вместе с тем сложившаяся к настоящему времени организация госу­дарственного управления все еще недостаточно приспособлена к проведе­нию целенаправленной экономической политики. Одна из причин такого положения заключается в распыленности управления по разным министер­ствам и ведомствам, в соответствии с теми или иными направлениями эко­номической политики, что неизбежно ведет к дублированию функций и полномочий при одновременном снижении ответственности; другая - в сла­бой межведомственной координации и противоречивых действиях различ­ных ведомств при реализации тех или иных мер экономической политики.

Рассмотрим на конкретном примере. Согласно действующему зако­нодательству, Мингосимущество РФ должно быть главным государствен­

ным органом, ответственным за управление преобразованием форм собст­венности. Это означает, что в данной сфере Мингосимущество РФ коорди­нирует и контролирует деятельность Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку по управлению государственным пакетами акций, Российского фонда федерального имущества по продаже находя­щихся в государственной собственности пакетов акций, Федеральной службы по несостоятельности (банкротству) и финансовому оздоровлению неплатежеспособных предприятий в ходе приватизации, принятию других управленческих решений в отношении неплатежеспособных предприятий.

Вместе с тем за последнее время законодательными органами РФ принят ряд правовых актов, выводящих из-под юрисдикции Мингосимуще­ства РФ федеральное имущество предприятий и учреждений Банка России, железнодорожного транспорта, образования, культуры, военно- промышленного комплекса, аграрного сектора и т.д. Если учесть, что по действующему законодательству часть федеральной собственности, со­ставляющая богатство континентального шельфа, морской экономической зоны, некоторые виды вооружений, памятники истории и культуры и т. п. изъяты из имущественного оборота и управляются напрямую соответст­вующими министерствами и ведомствами, налицо факт разрыва функций управления и распоряжения государственным имуществом между много­численными органами федеральной исполнительной власти. Проблема усу­губляется тем, что одновременно происходит процесс разграничения соб­ственности по юридическим лицам, между Российской Федерацией и ее субъектами, а пакеты акций приватизированных предприятий на компенса­ционной основе передаются субъектам Федерации.

Разрозненность управления государственной собственностью, разви­тие отраслевого подхода имеет целый ряд негативных последствий.

1. Правовые. Нарушается ст. 295 ГК РФ, согласно которой собствен­ник имущества (в данном случае его представитель - Мингосимущество

РФ) решает вопросы реорганизаций предприятий, дает (не дает) согласие на продажу недвижимого имущества, сдачу его в аренду, залог, внесение вклада в уставный капитал и т.д.

2. Экономические. Многосубъектность управления государственной собственностью возвращает ей статус “ничейной”, за которую фактически никто не несет ответственности.

3. Управленческие. Отсутствует единая политика управления и распо­ряжения государственной собственностью, своего рода “правила игры”, общие для всех объектов, независимо от отраслевой принадлежности; об­ратная связь от объекта к субъекту управления. Ввиду этого затруднена корректировка, устранение негативных последствий различных управ­ляющих воздействий. Усиление фактора ведомственности в управлении го­сударственной собственностью усиливает командно-административные ме­тоды управления экономикой.

4. Политические. Упор на отраслевой подход ущемляет права регио­нов и ограничивает их функции в управлении и распоряжении государст­венной собственностью, что в условиях федеративного государства приво­дит к усилению политической нестабильности и регионального сепаратиз­ма.

Как правильно было отмечено в докладе “Стратегия реформирования экономики России”¹, повышение действенности системы государственного регулирования в решающей степени зависит от коренных преобразований в организационной структуре управления экономикой страны, от реорганиза­ции системы государственной службы. К основным принципам организации деятельности отраслевых и межотраслевых органов федерального прави­тельства можно отнести:

- соответствие организационных звеньев задачам разработки и осуще­ствления промышленной, инвестиционной и научно-технической политики, институциональных и экономических реформ;

- обеспечение эффективного организационного взаимодействия цен­тральных и региональных органов;

- отделение функций государственного управления и регулирования от хозяйственных с учетом изменения структуры собственности и новых форм управления в государственном секторе;

- обеспечение надежности и устойчивости структуры государственно­го управления;

- преодоление неоправданного разнобоя в статусе, построении и ха­рактере деятельности правительственных органов, подразделений и служб с тем, чтобы отладить все рычаги государственного регулирования.

Необходимо обосновать и выработать новый тип, стиль и форму взаимоотношений государства, его органов и служб с рыночными структу­рами. Этот тип взаимоотношений, включающий, в частности, экономиче­ские и правовые регуляторы, может сложиться как эффективный при осо­бом внимании со стороны государства к становлению и развитию всех форм собственности, сохранении решающей роли государственной собственно­сти. В США, например, одна пятая национального дохода расходуется на потребление непосредственно государством.

В связи с этой проблемой возникают три взаимосвязанные задачи. Первая - создание рыночного законодательства с учетом опыта России в поддержке социально ориентированного рынка через регулирование цен, введение системы ответственности субъектов рынка за цели и результаты деятельности, стимулов и ограничений.

Вторая - формирование стиля управленческой власти.

В стиле исполнительной власти определяющей чертой является закон, государственный интерес, личная заинтересованность чиновника заключа-

ется в точном и повсеместном его исполнении. Изменяться должны функ­ции государственных и коммерческих структур при сохранении сильного государства, адекватно функциям будет развиваться стиль, применяться со­вокупность новых методов работы.

Третья задача - обслуживание первых двух. Кратко ее можно сформу­лировать так: выработка правового регулирования, в том числе в системе государственной службы. Большое внимание в указанном докладе было уделено раскрытию социальной, экономической и политической функций государства и рынка в гражданском демократическом обществе.

Государственные органы утратили старые рычаги и инструменты управления, но не смогли выработать новый эффективный механизм рас­пределения ответственности за решения, принимаемые в процессе управле­ния, и распоряжения объектами федеральной собственности.

Думается, нельзя не согласиться с мнением Б. Мильнер¹, что “основные причины потери управляемости государственным сектором эко­номики носят институциональный характер и связаны с тем, что:

- дезорганизованы системы заказов и закупок продукции, работ и ус­луг для государственных нужд;

- не налажена система государственных контрактов;

- отсутствует нормативная база, определяющая требования к управ­лению государственными предприятиями;

- не выработаны учредительные документы унитарных предприятий, в которых должны быть учтены отраслевые и региональные особенности, а также интересы экономической безопасности страны;

- раздроблены функции управления и распоряжения государст­венным имуществом между многочисленными федеральными органами ис­полнительной власти;

- отсутствуют нормативно-правовые рамки поведения представи­телей государства при регулировании таких процессов, как распределение прибыли предприятий с государственным участием, обеспечение федераль­ных гарантий для получения внебюджетных кредитов и инвестиций;

- отсутствует целостная система подготовки управляющих государст­венными пакетами акций”.

При этом все негативные последствия плохо налаженной, неупорядо­ченной, малоэффективной системы управления проявляются на уровне субъектов хозяйствования как государственных, так и управляемых с уча­стием представителей государства в акционерных обществах.

Во-первых, изменение форм собственности, стремительное акциони­рование не сопровождались применением форм и методов эффективного управления новыми субъектами хозяйствования.

Во-вторых, продолжается и даже усиливается процесс организацион­ной и финансовой деформаций предприятий. По данным Министерства экономики РФ, в 1998 г. доля убыточных предприятий в промышленности возросла с 35 до 43 %. Общая сумма убытков в промышленности, строи­тельстве и на транспорте составила 79,7 трлн руб. и возросла по сравнению с 1997 г. в 3,6 раза.

Таким образом, государственный сектор оказался самым неуправ­ляемым. Государство, оставаясь наиболее крупным собственником, не спо­собно эффективно управлять своим имуществом. Практически не оправда­ли себя хозяйственное ведение как форма реализации государственной соб­ственности, институт представителей государства в акционерных обществах с соответствующими пакетами акций. Государство как собственник не раз­работало обоснованную стратегию управления своим имуществом, оно не стало “стратегическим собственником”.

Вместе с тем, как показала практика приватизации в Российской Фе­дерации, изменение форм собственности как таковое не оказывает прямого

воздействия на эффективность производства. Дело не только и не столько в форме собственности, сколько в основанном на ней характере управления. Повышение эффективности производства происходит тогда, когда измене­ние форм собственности сопровождается изменением системы управления.

В соответствии с соглашением об обязательствах Министерства госу­дарственного имущества РФ и Правительства Кабардино-Балкарской Рес­публики, Министерство государственного имущества КБР наделено полно­мочиями территориального органа Министерства государственного имуще­ства РФ.

При этом изменение статуса органа, уполномоченного Правительст­вом представлять имущественные интересы республики, ставит само мини­стерство на качественно новый координирующий уровень. Согласно преду­смотренной в Российской Федерации схеме взаимодействия органов прива­тизации, министр государственного имущества КБР по статусу должен быть заместителем Председателя Правительства Республики и наряду с куриро­ванием подведомственных подразделений с ним в обязательном порядке должны согласовываться кандидатуры руководителей муниципальных ор­ганов приватизации для создание единой, стройной и четкой вертикали управления собственностью на всех уровнях (федеральной, республикан­ской, муниципальной и смешанной).

Заместитель председателя Правительства также осуществляет дея­тельность органов исполнительной власти Кабардино-Балкарской Респуб­лики в сфере регулирования и управления собственностью, инвестиционной деятельности, финансового оздоровления предприятий, созданию и работе ЗАО по доверительному управлению пакетами акций, находящихся в феде­ральной собственности.

Наделение Министерства полномочиями территориального органа Мингосимущества позволяет субъекту федерации осуществлять комплекс­ную политику по управлению собственностью в регионе, прогнозировать

развитие экономической ситуации, принимать участие в управлении пред­приятиями, находящимися в федеральной собственности на территории ре­гиона, координировать деятельность органов управления.

На предлагаемом рис. 3.1. размещены органы исполнительной власти республики, курирование которых входит в компетенцию заместителю Председателя Правительства КБР, министра государственного имущества КБР

Рис 3.1. Структура органов исполнительной власти по вопросам управления государственной собственности КБР

На наш взгляд, целесообразно преобразование Фонда имущества в агентство по имуществу с подчинением его Министерству государственного имущества. При этом надо учитывать, что Фонд имущества является спе­циализированной государственно-коммерческой организацией, поэтому его полное слияние с Министерством государственного имущества нецелесооб­

разно. Кроме того, такой Фонд владеет сегодня акциями предприятий, под­лежащими реализации, но по каким-то причинам до сих пор нереализован­ными. Нереализованные акции должны быть возвращены в Министерство государственного имущества, а не в отраслевые органы власти. Это необхо­димо для лучшего управления пакетами акций в последующий период.

Также возможно создание на базе Фонда имущества государственной коммерческой организации для доверительного управления пакетами акций. Преобразование регионального отделения по рынку ценных бумаг и Фонда имущества в агентство по ценным бумагам и по имуществу и подчинение их Министерству государственного имущества позволит скоординировать деятельность на региональном уровне по котировке и листингу корпоратив­ных ценных бумаг, а также по разработке механизма по привлечению заем­ных средств, необходимых для реструктуризации предприятий, для инве­стиций в “точки экономического роста”.

Кроме того, целесообразно в связи с вышеназванным соглашением и соответствующими изменениями структуры управления заключить анало­гичные соглашения с федеральными органами (Фондом имущества, Феде­ральной комиссией по рынку ценных бумаг, антимонопольным комитетом и др.) о разделении полномочий между органами управления Кабардино- Балкарии и соответствующими федеральными органами.

Очень важно для гибкости управления регионом, повышения опера­тивности принятия решений сочетание вертикального управления и само­управления на муниципальном уровне.