ЭКОНОМИКА, ПРАВО И ДОВЕРИЕ ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ И ИХ РЕШЕНИЕ

Я. И. Кузьминов

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Стенограмма выступления

Я хотел бы сегодня суммировать проблемы социальной сферы, как мы их видим, и очень коротко привлечь внимание к тем рецептам, которые мы пред­лагаем в рамках Стратегии-2020.

Две основные формы таких институтов - это либо нормативно-подушевое финансирование, аналогом которого в пенсионном обеспечении и медицине является государственное страхование; либо еще более архаичная форма, а имен­но - сметное финансирование учреждений. При этом потоки частных денег существуют либо параллельно бюджетным, сопровождая их в виде теневых со- платежей граждан, либо в качестве дополнительного рынка к бюджетным обяза­тельствам образовательных или медицинских учреждений, не дополняя, а полно­стью замещая для граждан соответствующие бюджетные средства. Условно го­воря, если ты решил лечиться за свои деньги, то теряешь свой вклад как налого­плательщика в медицинскую систему. Если ты решил пойти в частную школу, те деньги, которые ты уплатил как налогоплательщик в систему образования, до тебя не доходят. Это может выглядеть справедливо в стране, в которой значи­тельная часть населения имеет все еще не очень высокие доходы. Мы вчера го­ворили, что параметры оценки нашего среднего класса - это от 25 до 30% по имуществу, по образованию чуть выше.

тивности пенсионной системы. В результате такой жестко разделенной системы финансирования здравоохранение и образование не могут мобилизовать средст­ва в размере 2-2,5% ВВП. По нашей оценке, соплатежи способны делать 40% семей. К 2020 г. эта доля достигнет 50-55% и 3% ВВП. К 2030 г. - 2/3 семей и 4% ВВП. Это примерная консенсусная экспертная оценка тех потерь, которые только две системы - образование и здравоохранение - имеют в результате сло­жившейся системы архаичных институтов. В пенсионной системе другая ситуа­ция. Как вы знаете, очень большой вклад в пенсионную систему делает бюджет, и речь идет о том, чтобы снизить в результате перехода к более современным инструментам нагрузку на государственный бюджет, которой требует солидар­ная пенсионная система в сложившемся виде.

Вторая проблема социальной сферы - это очень большая асимметрия ин­формации, отсутствие возможности эффективного выбора потребителями по­ставщиков социальных услуг, форм этих социальных услуг. Это отсутствие воз­можности выбора характерно не только для квазирынка бюджетных услуг, когда мы не можем выбрать школу для своего ребенка, потому что не очень понимаем, чем одна школа от других отличается, кроме слухов, когда мы не можем эффек­тивно выбрать врача. Значительная часть населения не может осознанно выбрать даже такую форму, как высшее образование, потому что не имеет данных о том, какая доля трудоустройства и какие доходы у выпускников тех или иных на­правлений тех или иных вузов в первые пять лет. Эта жесткая асимметрия ин­формации характерна, как я уже сказал, не только для квазирынков бюджетных услуг, она характерна даже для рынка платных услуг здравоохранения и образо­вания. Отсутствуют нормальные измерители качества здравоохранения, качества образования. А в ряде случаев такие индикаторы недоступны не только потреби­телям, они недоступны даже государству как хозяину медицинских и образова­тельных учреждений.

Третья проблема - это неблагоприятный отбор профессионалов - работ­ников здравоохранения, образования, я должен добавить сюда и науку, которая формально не относится к социальному сектору. Вот этот неблагоприятный от­бор фактически стал институтом, т.е. в целом ряде случаев отбор слабейших, отбор людей, которые не очень подходят по своим профессиональным качест­вам для этой работы, воспроизводится уже сознательно, его планируют. Напри­мер, в качестве абитуриентов большей части педагогических вузов и в меньшей степени ряда региональных медицинских вузов отбираются слабые абитуриенты. Многие будущие врачи и учителя не осваивают профессиональных компетенций, потому что просто перестают учиться начиная с третьго курса, формально отно­сясь к занятиям. Ряд педагогических и медицинских коллективов принимает ра­ботников с низкой квалификацией и мирится при этом с несоблюдением профес­сиональной этики. Все это заставляет нас говорить о том, что неблагоприятный отбор приобрел характер устойчивого института, т. е. на него ориентируются.

Четвертая особенность - нерыночные условия трудовых контрактов про­фессионалов бюджетной сферы.

Например, это очень хорошо видно на том, как развивалась организация трудовых контрактов учителей в школах. Она фактически пришла к почасовой

системе, потому что фиксируется только то, сколько часов ты отработал. Совер­шенно понятно, что такого рода фиксация ведет к извращению политики, когда экономические ведомства, в первую очередь региональные министерства финан­сов, начинают давить на образовательные системы в сторону повышения почасо­вой нагрузки. Почасовая нагрузка учителей сейчас более чем в 1,5 раза превыша­ет нормативную, и на этой основе мы сейчас повысили заработную плату. Факти­чески заработная плата учителей сейчас повышается на базе соответствующих решений прошлого года до 100% от средней по экономике региона, но при этом средняя нагрузка учителя не 18 часов, как запланировано в нормативе, а 24-26 ча­сов в подавляющем большинстве школ, расположенных в городах. Считать, что это обходится без пренебрежения неучитываемой, ненаблюдаемой частью конт­ракта учителей, означает просто себя обманывать.

Второй пример, который я могу тут привести, это особенности организа­ции труда врачей. На сегодняшний день отчетность, в том числе финансово­экономическая отчетность врача по каждому принятому пациенту, начинает за­нимать до трети реального времени приема врачом пациента. Я думаю, что многие из нас это наблюдали. В основе этого лежит, в принципе, безнадежная попытка государства и общества проконтролировать качество работы врачей и учителей, эффективность работы врачей и учителей в условиях недееспособно­сти профессиональных сообществ, отказа профессиональных сообществ от того, чтобы осуществлять встроенный контроль качества и профессиональной этики.

Пятая проблема - это недостаточное развитие целевых, или таргетирован­ных, социальных программ. У нас очень плохо развито таргетирование социаль­ной политики на бедных, очень плохо развито таргетирование социальной поли­тики на талантливых. Этим мы с Аркадием Владимировичем занимались в послед­ние два месяца - Президентом была создана комиссия по талантливым детям.

А.В. Дворкович: Президент вчера подписал концепцию поддержки та­лантливых детей и молодежи на ближайшие годы.

Я.И. Кузьминов: да, мы можем сказать, что все-таки некие движения в области исправления данной ситуации происходят. В меньшей степени, но тем не менее недостаточно развито таргетирование на больных тяжелыми заболева­ниями и на инвалидов. Две трети средств социальной помощи распределяется не среди особо нуждающихся, поскольку распределяется на статусной основе, а не на основе оценки нуждаемости. Коллеги могут посмотреть в соответствую­щих материалах группы по бедности, там это очень четко показано. Что делать? Что мы предлагаем делать?

Первая проблема - это проблема необходимых ресурсов. Ключевая про­блема здравоохранения. У нас люди воспринимают Россию как развитую стра­ну. Мы сами себя ведем как развитая страна. В развитой стране есть своего рода представление о стандартах медицинской помощи. Для реализации современных стандартов развитых стран необходимо 7% ВВП направлять на систему здраво­охранения. Мы не считаем, что нужно направлять 10, 12 или 16%, как в Соеди­ненных Штатах, там есть свои негативные особенности той экономической сис­темы здравоохранения, в первую очередь в Соединенных Штатах Америки, которые заставляют, на наш взгляд, тратить общество значительно большую часть, чем необходимо. Совершенно очевидно, что мы сейчас тратим 4% ВВП бюджетных средств на систему здравоохранения. Эта оценка может вырасти до 5%, но это предполагает рост нагрузки на предприятия. Без соплатежей населе­ния реализовать принцип минимального бюджетного обеспечения, на наш взгляд, невозможно. Ввести соплатежи в необходимом размере возможно, только изменив законодательство, что предлагает согласие обществу, что предлагает определенные политические процессы. Мы не считаем, что такое согласие будет возможным до 2020 г. Но в следующем десятилетии вероятность этого доста­точно высока. До этого мы предлагаем асимметричный ответ. В отличие от Запа­да, где 80% расходов медицинской системы приходится на последний год жизни людей, для нас необходимо делать упор на поддержание здоровья трудоспособ­ного населения и на немедицинские факторы обеспечения здоровья. Вот такого рода асимметричный ответ может дать в ближайшие 5-7 лет наиболее крупные результаты как в области увеличения продолжительности жизни, так и в области качества здравоохранения.

Образование. Необходимо 6-7% ВВП. Это уровень таких стран, как Корея, которые имеют наиболее эффективные образовательные системы. И в первую очередь проблемой является очень низкая доля ВВП, которая приходится на систему профессионального образования. Стандарт для системы профессиональ­ного образования - это от 1,2 до 1,5% ВВП бюджетной или квазибюджетной поддержки, того, что не идет за счет средств семей. У нас на сегодняшний день 1% ВВП тратится, и если мы вычтем отсюда образование силовых ведомств, военное образование, которое в ряде статистик не считается как образование, то получится 0,7%. Это очень мало, и это мало в первую очередь в таком секторе, как дополнительное образование, как образование в течение всей жизни, практи­чески оно вообще не финансируется из общественных фондов. У нас при очень большом охвате первичным профессиональным образованием, практически од­ном из самых высоких в мире, один из самых низких среди развитых стран коэф­фициент участия населения в непрерывном образовании, в образовании второго,

третьего, четвертого циклов. Эта ситуация требует безусловного изменения, и из­менить ее только на основе частных вкладов, хотя формально дополнитель­ное образование - это зона частных вкладов, представляется практически не­достижимым. В образовании в отличие от здравоохранения гораздо больше объективная роль общественных фондов. И здесь мы предлагаем несколько более бюджетные сценарии и чуть более высокий рост бюджетных вкладов, до 1,3% ВВП дополнительных бюджетных вкладов мы предлагаем направить в систему образования.

При этом нам необходимо дофинансировать базовые заработные платы и в системе образования, и в системе здравоохранения. И здесь такого рода прин­цип предложен в предвыборных статьях избранного Президента России Влади­мира Путина. Фактически речь идет о достижении эффективного контракта, что предлагали авторы Стратегии-2020, для профессионалов системы образования. Эффективный контракт предполагает ориентированную на рынок систему возна­граждений, на тот уровень вознаграждений, который может получить на рынке человек соответствующей квалификации в смежных секторах по отношению к здравоохранению, образованию или науке. Это может достаточно грубо быть оценено как 100% от средней заработной платы по региону для учителя и для медицинской сестры, для работника среднего медицинского персонала, что пред­полагает для учителя рост на 30-40%, а для работников среднего медперсонала в ряде случаев на 40-50%. 200% от средней заработной платы по региону, что примерно соответствует вознаграждению квалифицированного человека с выс­шим образованием, работающего по своей профессии, для преподавателей выс­ших учебных заведений, для ученых, прикладных научных сотрудников и для врачей. Эти параметры достаточно скромны, в первую очередь они значительно ниже тех, которые заявляют сами представители профессиональных сообществ. Конечно, они существенно ниже тех, что имеют, например, врачи в подавляю­щем большинстве стран - они имеют там 4-5 средних заработных плат по эконо­мике. Тем не менее мы считаем, что в основном наш рынок недостаточно глоба­лизирован, и мы можем ориентироваться на более низкие параметры эффектив­ного контракта, обеспечиваемого со стороны государства. Но вторая часть эф­фективного контракта - это обязанности, условно говоря, профессионального сообщества. Это требование восстановления работающих профессиональных со­обществ в каждой из этих сфер, которые могут взять на себя и оценку качества, и самоочищение профессиональных коллективов. Вот такого рода требование является, на наш взгляд, необходимой второй стороной. К большому сожале­нию, те решения по повышению заработной платы учителей, которые прошли в прошлом году, еще до выхода Стратегии-2020, были проведены без учета не­

обходимости такого рода второй стороны, такого рода обязательств профес­сиональных сообществ.

Еще одним обязательным условием политики в области трудовых отно­шений в образовании, здравоохранении и других социальных сферах являются дифференцированные системы оплаты труда, которые могли бы создать условия для прихода сюда новых людей на более высокий, чем средний, размер контракта и к экономическому выбыванию, к экономическому выталкиванию неэффектив­ных работников, заработная плата которых не должна повышаться в результате проводимых преобразований. Когда мы говорим о параметрах 100 или 200% от средней заработной платы, мы говорим именно о средней заработной плате. Необходима очень серьезная, в рамках 50%, дифференциация ее по сообщест­вам преподавателей вузов, и до 25-30% в сообществах учителей и врачей.

Я остановился на основных параметрах предлагаемых реформ. Скажу толь­ко еще коротко о реструктуризации сложившейся сети. У нас есть серьезные разногласия с руководителями ведомств, в первую очередь с руководителями ведомства здравоохранения, относительно возможности внутренней экономии в этих секторах. Также у нас есть серьезные разногласия с Министерством финан­сов по этому же вопросу. Условно говоря, есть три позиции. Есть позиция руко­водителей ведомств, которые оценивают возможности внутренней экономии в результате оптимизации структуры до 10% от общих расходов. Например, вчера руководство Министерства здравоохранения на совещании, которое Аркадий Владимирович проводил, заявило вполне официально, что их оценка возможно­сти сокращения неэффективного коечного фонда - это 4% максимум. Мы счита­ем, что это, конечно, не реалистичные оценки, они исходят из минимизации административных усилий и минимизации внутреннего напряжения в отрасли, мы понимаем это. Тем не менее речь идет о том, что до 15-20% и в системе здра­воохранения, и в системе образования мы можем найти внутренние резервы - речь не идет о сокращении финансирования, речь идет о наращивании финанси­рования этих секторов. Но возникает вопрос: мы туда 1,5% ВВП добавляем или 2-2,5%? Я лично уже как экономист сомневаюсь, что мы сможем изыскать 2­2,5%путем мобилизации тех или иных доходных источников. Следовательно, выбор идет в том плане, будем ли мы вообще проводить эффективные реформы или мы проведем их как всегда наполовину. Эффективный контракт наполовину не работает. Иллюстрацией этого является повышение заработной платы чинов­ников, проведенное в 2004 г. Тогда Высшая школа экономики направила доклад руководству, в котором мы показывали размеры эффективного контракта для чиновников. Было принято решение: примерно в размере 6-10% от заявленной суммы. В результате никаких позитивных воздействий на проблемы коррупции,

на проблемы эффективности государственного аппарата эта реформа не имела. Есть разногласия с Министерством финансов. Министерство финансов считает, что сокращение в результате внутренней реструктуризации возможно более чем на 30-35%. Мы считаем эти оценки завышенными, хотя я могу себе представить и систему образования, и систему здравоохранения, которая работает на основе предложения Министерства финансов. Но это система другой страны, с другой конституцией. В ближайшие пять лет мы на тот масштаб сокращения бюджет­ных ресурсов, даже если в каких-то случаях это отвечает повышению качества, как предлагает Министерство финансов, пойти не можем, это не будет поддер­жано населением. Поэтому задача эффективной социальной политики состоит в том, чтобы провести максимально достижимые преобразования секторов, нахо­дясь в согласии с мнением большинства населения и учитывая, но не руковод­ствуясь мнением существующих профессиональных сообществ этих отраслей.