СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ: ПРОБЛЕМЫ И РАЗНОГЛАСИЯ

а.л. Кудрин Министр финансов РФ в 2000-2011 гг.

Стенограмма выступления

Мне приятно выступить на этой конференции, особенно после членов пра­вительства и в их отсутствие и начать с ними полемику.

Начну с того, что у страны, конечно, должна быть стратегия. Предыдущая стратегия называлась «План Путина», утверждена она была в 2008 г., была рас­считана до 2020 г. Это был предкризисный момент, в ноябре мы уже почувст­вовали определенные проблемы, но в основном они были получены в 2009 г., и в ноябре еще утверждалась такая стратегия с безоблачным будущим. Она была в целом просчитана по ресурсам, не очень, скажем так, педантично, тем не ме­нее она основные направления определяла. Конечно, главный тезис стратегии - избежать нефтяной зависимости, увеличить долю сектора, не связанного с до­бычей минеральных ресурсов, увеличить долю соответствующих товаров в экс­порте. Собственно, после этого начался кризис, поэтому, конечно, кризис забрал у нас примерно три года роста ВВП, точнее, приостановил наш рост. 2009, 2010 и 2011 гг. мы пропустили, мы только в конце прошлого - в начале этого года вышли на уровень 2008 г. Три года мы из этого развития и, соответствен­но, прироста экономической активности и ресурсов, в том числе бюджетных, потеряли.

могла. Поэтому ситуация, может быть, несколько лучше и оптимистичнее, чем она была. Мы предполагали, что цена на нефть будет 90-100 долл., она же сред­няя около 110 долл. была в прошлом году, в этом году может даже оказаться и больше. Тем не менее мы уже не выполняем план по ресурсам и сбалансиро­ванности многих программ. Многие программы были урезаны, где-то на 20%, где-то на 30% из тех ФЦП, которые, как предполагалось, должны достигать на­меченных целей.

В данный момент мы должны определиться на ближайшие, оставшиеся годы этой десятилетки, сколько ресурсов у нас есть. И вот тут-то как раз и идет самый главный спор. Когда мы определимся (в терминах Силуанова) с теми по­толками - теми ресурсами, которые мы можем себе позволить и четко назвать источники? Это рост, это нефтегазовые доходы, это заимствования. Или повы­шение налогов. Налоги было предложено не повышать, что, я думаю, очень ра­ционально. Вместе с тем Эльвира Сахипзадовна сказала, что в целом мы, на­верное, сумеем сбалансироваться, но надо нам серьезно использовать доходы от нефти и даже залезть в Фонд национального благосостояния. Вот эта фраза выда­вала несколько замысел конструкции, которую предлагает Минэкономразвития. Если еще острее назвать, где лежит эта разница в подходах, то речь идет о так называемом бюджетном правиле, которое, безусловно, определяет фундамен­тальные показатели как развития всей экономики, так и бюджетной системы.

Сколько брать от нефти? И вообще, хорошо ли это - брать? Сколько брать можно, а сколько брать нельзя от доходов от нефти? Собственно, об этом и идет спор. Антон Германович Силуанов сказал, что до кризиса мы брали от неф­ти 4-5% ВВП. В период кризиса мы вышли на планку 11-12% ВВП. Это то, что от нефти мы берем как доходы для расходов бюджетной системы. Сейчас мы находимся где-то на уровне 10% ВВП. «Когда мы выступаем по программе на­ших заимствований, нас спрашивают: “А почему вы так ушли, почему так сильно стали зависеть ваши расходы бюджета от нефти? Рационально ли это? Будут ли всегда такие доходы и сможете ли вы всегда с учетом таких цен балансиро­вать бюджет?”» - говорил Силуанов.

маневр. Но нужно ли нам искать этот маневр? Пока у нас есть цена на нефть выше 110 долл., может быть, его и не искать, может быть, просто уповать на достаточно высокую цену, что, собственно, сейчас и обсуждается. Нужно ли так сильно напрягаться? Этот план Минфина сейчас реализован в предложениях о том, как сформировать бюджетное правило. И сейчас Минфин (и мы это уже об­суждали, и в прессе было) предлагает установить действительно цену отсечения на нефть как десятилетнюю среднюю, смотреть за 10 лет среднюю и, соответ­ственно, придерживаться ее. Она каждый год будет переутверждаться при пере­счете последних 10 лет. Один год выпадает, один год попадает в этот расчет. Соответственно, у нас предыдущие годы были самые высокие по цене на нефть, самые высокие за всю историю наблюдений. Например, в 2011 г. была цена на нефть самая высокая за всю историю наблюдений с 1860-х годов, которые имеются, в реальном выражении, не в номинальном, а с пересчетом всех индек­сов этих лет. Соответственно, будем ли мы рассчитывать на этот уровень? Если нам пересчитать по десятилетней, то мы сегодня должны жить на уровне 60­70 долл., рассчитывать себе бюджет. И Минфин говорит: да, наверное, это не­просто. Поэтому давайте переходный период определим где-то к 2016 году, в 2016 г. это будет около 82 долл. Сможем ли мы жить с учетом этого или нет? Минэкономразвития предлагает: давайте не десятилетнюю среднюю брать, а трехлетнюю. Возьмем за базу три последних года самой высокой цены на нефть, тогда можно спокойно жить при цене на нефть 110 долл.

Здесь я должен назвать два аспекта. Часто на первое место ставят необхо­димость формировать резервный фонд как буфер для того, чтобы сбалансиро­вать понижение цены на нефть и доходы бюджетной системы в плохие годы. Но это не главная цель, хотя, казалось, она и спасла нас, это является чуть ли не главной заслугой правительства в период кризиса и высокими оценками, кото­рые здесь давались, в том числе представителями Всемирного банка. Главное немножко другое. Здесь я назову пару цифр. С 1992 по 1999 гг. - специально так сделаю, потому что в 2000 г. новый президент, новое правительство и новые возможности возникли - страна получила от экспорта нефти 200 млрд долл. - всего. А за такой же период с 2000 по 2007 гг. (сопоставимый период) - 850 млрд, больше, чем в 4 раза. А если взять 2011 г., то 2 трлн долл. получила Россия от

экспорта нефти, газа и нефтепродуктов. Сопоставимо: 200 млрд с 1992 по 1999 гг. и 2 трлн. Есть предположение, что они где-то спрятаны или размещаются на За­паде и не используются в российской экономике. Это миф. Дело в том, что когда такой ресурс попадает в Россию, он попадает через компании, которые продают этот товар, и они, для того чтобы производить свою деятельность, выходят с этой выручкой на российский рынок и продают ее за рубли, чтобы дальше осуществ­лять свое производство, бурение, транспортировку, зарплату выплачивать. Когда они выходят с таким ресурсом, то в этот момент может произойти два эффекта. Если Центральный банк не вмешивается, то рубль начинает быстро укрепляться, предложение доллара существенно выше, чем сейчас, и тогда меняется цена. Если Центральный банк хочет предотвратить такое быстрое укрепление рубля, то он выходит и покупает часть этих ресурсов за напечатанные средства, за счет эмиссии. И мы, и Центральный банк все время находились между двух огней. Он или должен был большое укрепление допустить, или напечатать средства и допустить высокую инфляцию, т.е. провести эмиссию и допустить высокую инф­ляцию. Все предыдущие 10 лет он между этими двумя огнями и бился, и при этом боялся обеих вещей, но, тем не менее, инфляция у нас была достаточно высокой. Она снизилась в какой-то момент до 9%, потом поднялась до 13% перед кризисом, т.е. мы все-таки оставались в том диапазоне, который не является цивилизованным или не относится к странам с цивилизованными экономиками. Это сверхвысокая инфляция, она определяет ставки кредитования на внутреннем рынке, которые были невыгодны нам. И теперь Центральный банк говорит: «Эта политика, модель, - сегодня мы услышали от Улюкаева, - была неправильной, мы тут регулировали движение курса, теперь мы не будем его регулировать, мы определили цель инфляционного таргетирования. Столько придет валюты - мы не участвуем, значит, будет большое укрепление. Не придет столько валюты, будет ослабление. Будет курс плавать, мы принимаем такую политику плаваю­щего курса». Это, конечно, более правильная политика, я сейчас не буду детали ее обсуждать, но это означает, что если на рынок попадает большое количество валюты, мы получаем большое укрепление. Если цены на нефть будут оставаться высокими, то укрепление будет продолжаться. В прошлом году укрепление среднего эффективного курса прошло в размере 4,7%, очередное укрепление. В 2012 г., по прогнозу Минэкономразвития, будет укрепление 5,4%. То есть мы идем по пути того риска, который создает это нефтегазовое богатство.

Если говорить о главной проблеме нашей зависимости от нефти, то глав­ная как раз проблема - это существенное укрепление национального курса при напоре временных - поскольку мы не знаем, насколько это будет долго - по­

ступлений такого масштаба ресурсов. Как только оно начнет завершаться или этот пик пройдет, у нас пойдет ослабление курса и изменение всех основных экспортных и импортных параметров для экспортеров и импортеров. Это и есть тот эффект, который называется «голландской болезнью», мы его получили в таком виде: за последние 10 лет примерно укрепление национальной валюты, реального эффективного курса осуществилось на 90%. Это самый высокий темп укрепления национальной валюты за последние 10 лет. Может быть, какие-то страны я не знаю или сейчас не помню, но в первой двадцатке таких нет стран. А что это означает? Господин Лин, представитель Всемирного банка, сегодня сказал: «Россия может гордиться». У нас доход на душу населения 20 тыс. долл., мы вошли в страны со средним доходом, мы - богатая страна. Но эти 20 тыс. долл. определяются курсом, который обеспечен вот этим притоком нефти. Если бы его не было, то курс был бы сейчас не 30 руб. за долл., а, может быть, 50 руб. за долл., и мы бы пересчитывали этот доход не в 20 тыс. долл., а в 10-12 тыс. долл., и были бы страной с очень низким уровнем дохода.

Наши сельхозпроизводители говорят: «Почему все завозят импортное? Почему наши магазины завозят импортное? Наверное, правительство недоста­точно поддерживает сельское хозяйство, нужно увеличить расходы бюджета на субсидирование каждого килограмма или литра производимой сельхозпродук­ции». Но в это же время все наши граждане получили возможность за свои рубли купить столько долларов, которые в 2 раза больше этих долларов, и, соответст­венно, возможность купить импортный товар. Если бы этого укрепления не бы­ло, то мы, естественно, должны были бы покупать внутренние сельхозтовары.

Курс сегодня влияет на нашу экономику на порядок больше, чем любые правила ВТО, где мы обсуждаем сокращение тарифа на 5-10%, а курс мы сокра­тили в два раза, этот барьер для выражения цены товара, который заходит на наш рынок. Я не скажу, что здесь только отрицательный эффект. Допустим, сегодня где эти ресурсы? Естественно, эти ресурсы при таком курсе вылились в импорт, импорт стал выгодным, он хорошо идет, и российский гражданин, используя такие доходы при таком курсе, может съездить отдохнуть, купить импортные товары в магазинах. Если в прошлом году экспорт из нашей страны составил примерно 570 млрд долл. товаров и услуг, из них 80% - минеральные ресурсы, то импорт теперь вырос и составил 417 млрд, т.е. мы эти ресурсы возвращаем об­ратно, они сразу же возвращаются обратно в этот же год при таком курсе. И, со­ответственно, это главный вызов, это главная развилка в развитии российской экономики. Будем ли мы дальше для целей бюджета и формирования каких-то программ увеличивать расходы бюджета, другой вариант - это установление

правила, по которому мы говорим всему рынку - бизнесу, инвесторам, внутрен­ним и внешним - вот столько будем мы тратить. Тогда курс прогнозируется бо­лее или менее, он становится понятным, его укрепление сдерживается. Больше тратим - больше укрепляем, меньше тратим - меньше укрепляем. Правительство же, когда формирует свой резервный фонд, оно его формирует в долларах, оно не переводит его в рубли, оно формирует в долларах и держит на счетах в Цент­ральном банке. Другой вариант - это просто продать Центральному банку, взять рубли и потратить, но тогда эти доллары будут у Центрального банка, а на внут­реннем рынке получится эквивалент суммы, которую правительство продаст Центральному банку. Естественно, он ринется на рынок, эти рубли, и Централь­ный банк тут же изменит курс, опять начнет укреплять при предложении валюты на рынке. Вот это главная развилка в развитии нашей страны. Поэтому когда говорят: «Давайте строить заводы за счет этих ресурсов, это и будет нашим отве­том на модернизацию», - то это менее эффективный механизм модернизации, чем механизм создания стабильных фундаментальных показателей с низкой кре­дитной ставкой на рынке, с более стабильным курсом, с неукреплением его в те­чение 10 лет в два раза. Это является с точки зрения влияния на экономику бо­лее серьезным фактором и создаст более серьезные возможности и для про­мышленности, и для модернизации, и сельского хозяйства и других услуг. Это примерно та развилка в стратегии, которая на ближайшие годы стоит и которая пока не разрешена, потому что не определили бюджетное правило, не опреде­лили, сколько будем тратить этих ресурсов. А соответственно с учетом реше­ний по национальной обороне и последних решений, связанных с выборами, эти расходы должны быть увеличены в ближайшие годы от 1,5-2% до 5-7% суммарно от этих обязательств, которые накопились. Там идет по нарастающей к 2000 г. до 7%. Поэтому тогда план, если мы определяем бюджетное правило по этим обязательствам, не исполняется. Премьер сказал, что мы должны уло­житься в тот уровень реальных расходов, которого мы сейчас достигли, мы все остальное должны сделать внутри, перераспределить эти приоритеты. И новые решения исполнять за счет ликвидации каких-то старых. Эльвира Сахипзадовна сказала: «Алексей Леонидович, наверное, вы правы, просто нам нужно проводить очень мощные и быстрые реформы, чтобы такие структурные изменения про­вести». Поэтому мы должны были бы ожидать эти реформы. Цикл подготовки бюджета нового года заканчивается в начале июня, где-то в середине июня все эти оценки и прогнозы должны быть. Значит, у нас два месяца для того, чтобы услышать, какие реформы будут проведены и как будет решена эта ос­новная коллизия нашей экономики.