ЗАДАЧИ ФИНАНСОВО­ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

А.Г. Силуанов

Министерство финансов РФ

Стенограмма выступления

В своем выступлении я постараюсь придерживаться принципа умеренно­го оптимизма, как и предыдущие коллеги. Я хотел бы остановиться на тех зада­чах, которые мы видим в области финансово-экономической политики, на ряде из них остановиться более подробно.

Меня только что спросили: а как дефицит бюджета по марту? Я имею в виду с точки зрения денежно-кредитной политики, поскольку у нас в первые два месяца федеральный бюджет исполнялся с дефицитом, и больше ликвидно­сти уходило в экономику, нежели в предыдущие годы, поскольку наши мини­стерства и ведомства активно тратили средства в начале года по сравнению с предыдущими годами. Это было связано с тем, что мы перешли на новые пра­вила расходования средств во взаимоотношениях с бюджетными учреждения­ми. Теперь мы даем им заказ, предоставляем субсидию, и бюджетные учрежде­ния уже строят свою деятельность исходя из тех заданий, которые они получа­ют от своих вышестоящих организаций. Поэтому министерства и ведомства уже перечислили в первый месяц квартальные назначения, перечислили в та­ком объеме, что в январе-феврале образовался дефицит. В феврале, наоборот, квартальные деньги уже заканчиваются у министерств и ведомств, и объем ре­сурсов, который был выдан в первые два месяца, был достаточен для обеспе­чения деятельности бюджетных учреждений, обеспечения государственных за­казов.

это говорит? О том, что вопрос денежной ликвидности с точки зрения бюджета реализуется в полном соответствии с теми прогнозами, которые у нас есть с Центральным банком. Здесь бюджет как источник денежной ликвидности вы­полняет свою функцию в полной мере.

Следующая позиция, следующая задача - это обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы. На самом деле мы много говорим о том, что бюджет должен иметь контрциклическую политику, т. е. если экономика сокращается - как правило, у нас все-таки экономика во многом зависит от внешнеэкономической конъюнктуры, - то у нас появляется и бюджетный дефицит. Экономика растет, в том числе конъюнктура хорошая и доходы от ненефтегазового сектора поступают, у нас появляется профицит. Вот такого рода контрциклическую бюджетную политику мы и дальше будем продолжать с тем, чтобы были обеспечены экономическая стабильность и ус­ловия для экономического роста.

Кстати, в условиях высоких цен на нефть мы дальше продолжим накап­ливать резервы. В условиях снижения цен на нефть по сравнению с уровнем, о котором чуть позже я скажу, мы будем задействовать наши резервные меха­низмы для финансирования наших обязательств и тем самым поддержания го­сударственного спроса и внутреннего спроса в экономике, тем самым проведе­ния контрциклической политики на внутреннем рынке. Такая политика у нас продолжится и дальше.

Следующая задача - создание стимулов для предпринимательства, инве­стиций и инноваций. В первую очередь, это, конечно, стабильность налоговой системы (чуть позже на ней остановлюсь). Считаю, что чем меньше мы будем кардинальных изменений проводить в такой чувствительной сфере, как налоги, тем более четкие ориентиры дадим для предпринимателей, создадим понятные правила игры для инвесторов. Второе - это минимизация издержек налогового администрирования. Тот, кто платит налоги - предприятия, я думаю, почувст­вовали улучшения во взаимоотношениях между предприятиями и налоговой системой.

полняют свои обязательства, такие инспектора в конечном счете, если они дей­ствительно нарушают законодательство, будут просто лишаться работы. Работа налоговой службы будет становиться от этого только эффективней. Поэтому расширение досудебных разбирательств - такая практика будет увеличиваться. Я считаю, это как раз на пользу развитию предпринимательства.

Следующая мера в этой части - это приватизация. Мы, действительно, ставим задачу увеличения доли негосударственного сектора и сокращения доли государства в экономике предприятий. Здесь речь идет не столько даже о фис­кальных элементах этой меры, сколько о создании конкурентной среды в эко­номике. Это очень важно, я считаю, что это одна из принципиальных структур­ных мер. Одна из задач - это развитие финансовых рынков, которое необхо­димо в ближайшее время - у нас разработаны такие меры по снижению налич­ного оборота и развитию безналичных платежей.

Одна из задач финансово-экономического блока - это развитие инфра­структуры, поскольку без этого невозможно обеспечение экономического роста. В части развития инфраструктуры мы будем продолжать наращивание дорож­ных фондов. Мы создали дорожные фонды. Есть специальные источники для дорожных фондов. Есть программы увеличения дорожных фондов. Мы приняли Программу развития транспортной системы, которая касается не только дорог, но и другой инфраструктуры - железнодорожного сообщения, авиасообщения. Ис­точники для такой программы будут определены в бюджете и будут являться од­ним из приоритетов в использовании бюджетных расходов.

Следующая позиция - это реформа бюджетных секторов. Сегодня мы имеем раздутый бюджетный сектор, это очевидно. Говорить о том, что накачка этих бюджетных секторов дополнительными бюджетными деньгами даст эф­фект, не всегда, на наш взгляд, правильно. Речь идет о том, чтобы повысить эффективность бюджетного сектора за счет того, чтобы оптимизировать в пер­вую очередь его, повысить заработную плату в этом бюджетном секторе, сде­лать его конкурентоспособным.

Важнейшая задача - это повышение эффективности бюджетных средств, которые направляются в эти сектора, особенно в части социальной поддержки. Необходимо переходить на адресность социальной поддержки, по этому пути идут все страны. Особенно сейчас, в период бюджетных консолидаций, вопрос о переходе на адресность, нуждаемость означает, что не всем следует предос­тавлять льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, а тем, кто действи­тельно является малообеспеченным и нуждающимся в этой части. У нас сейчас

пока идет поголовное предоставление такого рода льгот, а на это тратятся ог­ромные государственные ресурсы.

Одной из задач также является децентрализация нашей финансово-эконо­мической политики. Мы говорим о том, что больше прав необходимо предос­тавить субъектам Российской Федерации, но предоставлять эти права не в виде делегирования полномочий, а в виде передачи собственных полномочий с фик­сацией конкретных доходных источников.

Теперь несколько слов более подробно по ряду ключевых задач. Первая, наиболее важная задача - это обеспечение бюджетной предсказуемости и ста­бильности. Здесь уже говорилось о необходимости разработки бюджетных правил. Для чего нужны такие бюджетные правила? Чтобы были понятны, в том числе для инвесторов, были понятны для наших министерств и ведомств те бюджетные ограничения, которые существуют в нашем бюджете. Поскольку зачастую высказываются инициативы, которые затрагивают существенно, кар­динально бюджетные расходы, возникает вопрос: почему мы как Министерство финансов выступаем против увеличения расходов? Не всегда это получается объяснить, потому что не было таких ограничений, не было потолков для рас­ходов. Бюджетные правила, о которых мы говорим, как раз зададут эти потол­ки, и мы должны будем укладываться в эти ограничения. Для чего эти потолки? Потолки эти нужны из-за условий зависимости Российской Федерации от внешнеэкономической конъюнктуры - у нас 50% всех доходов формируются за счет нефтегазовых доходов, 50%. Это существенные риски для устойчивости всей бюджетной системы. Почему? Да потому что у нас порядка 80% - это только так называемые нормативно обусловленные расходы, которые необхо­димо производить в любом случае - высокие цены на нефть или низкие цены на нефть. Заработную плату нужно платить? Нужно. Социальные расходы нужно производить? Нужно. Выполнять обязательства по контрактам нужно? Нужно. Если ценовая конъюнктура резко ухудшится, если цена на нефть просядет до 80 долл. или еще ниже, где мы возьмем те ресурсы, которые необходимы для выполнения наших обязательств? Это, конечно, резервные фонды. Но задача в том, чтобы не раздувать наши расходные обязательства и иметь ту грань между наращиванием расходных обязательств и незажиманием этих расходных обяза­тельств, это как раз основная задача нашего финансово-экономического блока. Выработка как раз этих бюджетных правил и должна быть направлена на опре­деление оптимального размера расходов федерального бюджета, соответственно, и расходов бюджетной системы в целом. Хочу сказать, что большая зависимость России от нефти и газа - на это обращали внимание инвесторы, когда мы вместе с Алексеем Валентиновичем проводили роуд-шоу по облигациям.

Все спрашивали: почему у вас так резко возрос ненефтегазовый дефицит? Если до кризиса эти цифры были однозначные и составляли около 4%, то сего­дня по итогам 2011 г. объем ненефтегазового дефицита составляет 9,6% ВВП, а после кризиса этот показатель был 11% и более. Вопрос инвесторов закон­ный - мы хотим вкладываться в ваши бумаги, но вы покажите, пожалуйста, ва­ша экономическая и бюджетная политика будет минимизировать риски, кото­рые мы можем понести? Спрашивали вообще, когда у вас ненефтегазовый де­фицит сократится до уровня докризисного. Но здесь приходилось не кривить душой, потому что мы 4,7% ВВП ненефтегазового дефицита, как это было до кризиса, в ближайшее время явно не получим, потому что это очень серьезное изменение политики в области расходов. Нам нужно будет сократить расходы федерального бюджета, которые составляют сегодня порядка 20% ВВП, на по­рядка 4% ВВП, а это примерно около 2 трлн руб., что в ближайшее время, конечно же, невозможно. Поэтому при разработке бюджетных правил мы ста­вим такую задачу, чтобы эти правила постепенно, в течение нескольких лет при­водили к не наращиванию, а наоборот, к сокращению ненефтегазового дефицита и приводили к тому, чтобы риски от изменения внешнеэкономической конъюнк­туры для бюджета были минимальными. Вот, собственно, задача этих бюджет­ных правил.

Следующий вопрос о налоговой политике. Эльвира Сахипзадовна уже ска­зала о необходимости неувеличения того уровня страховых взносов, который сегодня сложился, это уже общая позиция в Правительстве Российской Федера­ции. Мы должны провести ряд небольших налоговых новаций, в первую оче­редь (мы уже об этом говорили) они будут состоять в следующем. Мы хотим через НДПИ изымать повышение цен на газ на внутреннем рынке, которое бу­дет происходить в ближайшие годы, это процесс не быстрый, но в ближайшие годы он будет происходить. Эти цены на газ должны выравниваться по сравне­нию с мировыми ценами за минусом экспортной пошлины и расходов на транспорт. Поэтому постепенно будут выравниваться цены, и большую часть от этих доходов мы полагаем необходимым изымать в виде налогов. Далее. Более опережающими темпами мы прогнозируем увеличение налогов в виде акцизов на табак и алкоголь, что правильно. С одной стороны, это позволит, надеемся, снизить потребление, а с другой, у нас эти виды товаров имеют низ­кую нагрузку по сравнению с аналогичными нагрузками в других странах. Мы считаем, что здесь есть существенные резервы для повышения налогов по этим товарам. Также мы считаем необходимым предоставить льготы по движимому имуществу, по налогам на имущество, этот вопрос мы обсуждали в правитель­стве, он в целом всеми поддержан, думаю, что это будет дополнительным сти­

мулом для развития предпринимательства. Не буду сейчас говорить про налоги на престижное потребление, которые мы полагаем возможным реализовать через налог на имущество физических лиц и транспортный налог.

Один из важных вопросов - это повышение эффективности бюджетных расходов. Как я уже сказал, бюджетный сектор у нас переизбыточен, поэтому, на наш взгляд, необходимо построить бюджет по целям и целеполаганию. Вы знаете, что у нас бюджет в ближайшие годы будет разбит по программно-целе­вому принципу, что важно, потому что каждое министерство, каждый министр будет иметь свою программу, одну или две, в которой четко будут записаны цели, которые должны быть достигнуты за 2-3-6 лет. Спрос с руководителей ведомства будет осуществляться по этой программе. Если ты достиг соответ­ствующих показателей, деятельность министерства показывает хорошие ре­зультаты, если нет, то нет. В последнее время мы много говорим о целепола­гании, но пока, к сожалению, еще проекты программ только в наших планах. Думаю, что реализация программно-целевого принципа будет очень важным стимулом для повышения эффективности бюджетных расходов.

Сейчас часто говорят о бюджетном маневре. Кстати, в программе, кото­рую подготовили эксперты, в том числе Высшей школы экономики, предусмат­ривается такой маневр, как мы говорили, увеличение расходов на 4% ВВП и сокращение расходов на 2% ВВП. То есть предполагается увеличение расход­ных обязательств в чистом виде на 2% ВВП. Считаем, что, конечно, такой маневр несколько завышен. Наше предложение следующее. В программных статьях Владимира Владимировича Путина, которые были в предвыборный период опубликованы, объем дополнительных расходов, который в ближайшее время может возникнуть, составит порядка 1,5% ВВП. Так вот, маневр, на наш взгляд, должен заключаться в том, что эти 1,5% мы должны изыскать внутри нашего бюджета. За счет чего? В первую очередь за счет избыточности и перенагру- женности нашего бюджетного сектора. Речь идет о не всегда эффективных рас­ходах в отраслях - здравоохранении, образовании, социальных расходах. Значи­тельные резервы там есть, об этом мы всегда говорим. Кстати, когда мы обсужда­ем перспективы развития бюджетных отраслей, то не всегда находим понимание у наших коллег по министерствам, потому что по-прежнему сохраняется еще такой подход: дайте больше денег, будет больше эффективности. Нет, не будет больше эффективности. Если мы говорим о неэффективном бюджетном секторе, то сколько ни давай туда денег, эффективность пропорционально не возрастет. Поэтому мы считаем необходимым проведение структурных реформ в этих от­раслях.

Обсуждали недавно вопрос о здравоохранении. Здравоохранение - это во­обще рыночный уже сектор, есть свои собственные источники, есть страховые взносы предприятий за работников, есть страховые взносы, которые платит бюджет за неработающее население. Эти страховые взносы будут постоянно повышаться, до 2015 г. предусмотрен существенный рост страховых взносов. Поэтому вообще отрасль здравоохранения должна работать в рынке, неважно, кто будет оказывать услуги по лечению больных - это будет государственная организация или это будет частная организация. Здесь важно, чтобы за потре­бителя, за бюджетные деньги была конкуренция, и тогда как раз качество бюд­жетных услуг будет существенно иным, нежели сегодня. Такой вопрос: давайте повышать заработную плату работникам бюджетного сектора в здравоохране­нии, предположим. Да, действительно, нужно повышать, а какая тогда здесь бу­дет конкуренция между частным и коммерческим сектором? Или давайте увели­чивать государственную поддержку нашим бюджетным организациям того же самого здравоохранения. Но где же здесь конкуренция? Мы здесь сами создаем неконкурентные стимулы в этом бюджетном секторе, что неправильно. Еще раз повторю: за бюджетные деньги должна быть борьба между частными и государ­ственными организациями.

То же самое можно сказать об образовании. Только здесь по-другому: мы даем госзадание, в рамках госзадания можно и повышать заработную плату, можно оптимизировать численность, т.е. здесь больше прав предоставляется бюджетным организациям самостоятельно распоряжаться тем ресурсом, кото­рый они получают. В этом состоит реформа, чтобы дать больше прав, но и боль­ше спросить с бюджетной организации за качество услуг.

Несколько слов о межбюджетных отношениях и разграничении полномо­чий. Мы действительно за то, чтобы предоставлять больше полномочий субъ­ектам в части налогового администрирования и изменения налоговых ставок по региональным и местным налогам, такие предложения у нас сейчас подготовле­ны и обсуждаются. Несколько слов о долговой политике. Действительно, мы в этом году здорово, мне кажется, продвинулись в этой области. Мало того, что мы неплохо разместились на внешнем рынке, мы вышли на 30-летние долговые внешние обязательства, чего раньше вообще не было в России. Мы заняли значи­тельно лучше, чем другие страны, имеющие более высокие рейтинги, по 10-лет­ним облигациям - 4,5%. Посмотрите, таких процентов страны с более высоки­ми рейтингами не имеют. Мы дали ориентир для наших компаний с государ­ственным участием, которые имеют такие же рейтинги, как Российская Феде­рация, дали ориентир на возможность длинного заимствования на внешних

рынках. Это тоже очень хороший результат, поскольку вопрос инфраструктуры может реализоваться не только за счет бюджетных денег, и должен реализо­вываться, а за счет внебюджетных источников. Те же самые дороги, железнодо­рожная инфраструктура - все может реализовываться с учетом внебюджетных ресурсов. Кроме того, мы сейчас создаем Российское финансовое агентство, которое позволит лучше управлять нашими резервами, в первую очередь ре­зервным фондом, ФНБ - резервами, которые находятся у правительства Рос­сийской Федерации. Нас часто обвиняют в том, зачем мы заимствуем на рынке под 7-8%, а размещаем свои резервы под 2-3%. Как раз создание такого агент­ства позволит более активно проводить политику с точки зрения размещения средств в надежные, но более высокодоходные инструменты. На наш взгляд, это тоже шаг вперед по улучшению ситуации в долговом секторе.

Задач много, которые сегодня ставятся и которые необходимо будет реа­лизовать новому правительству. Поэтому главное, чтобы было понимание, как это делать. Я думаю, что понимание такое есть, и те задачи, которые у нас по­ставлены в Стратегии-2020, которые сегодня обсуждаются в правительстве, бу­дут реализовываться в ближайшие годы. Думаю, что мы здесь в этом плане продвинемся и достигнем успехов.