3.2. Етапи реформування економічних відносин в аграрному секторі

Аграрна реформа та її основна складова – земельна реформа – розпочалися в нашій країні у 1991 р. Їх головна мета – створити необхідні економічні та політичні умови для формування в аграрному секторі ринкового середовища і появі на землі реального власника – господаря, спроможного по-новому, раціонально організувати ведення сільськогосподарського виробництва, забезпечити його високу ефективність і нести повну відповідальність за результати господарювання.

Агарні перетворення, що відбуваються в Україні, здійснюються у п’яти напрямах:

1) земельна реформа –спрямована на захист права власності селян на землю;

2) господарська реформа – її метою була реорганізація колгоспно-радгоспної системи у ринкові структури, вільний вибір селянами форми господарювання;

3) формування аграрного ринку – він замінив планово-розподільчу систему збуту продукції;

4) фінансова стабілізація – її метою є оздоровлення галузі, відкриття шляху для кредитів та інвестицій, усунення цінових диспропорцій;

5) соціальний розвиток – його сутність полягає у формуванні нормальних умов життя, побуту, праці і відпочинку селян.

За хронологічною ознакою більшість дослідників одностайно виділяють три основні етапи аграрної реформи: перший був еволюційним і охоплював 90-ті рр., другий – більш інтенсивний – припадає на початок третього тисячоліття (2000 – 2004 рр.), а третій пов’язується з процесом становлення та функціонування ринку земель сільськогосподарського призначення і приведення у відповідність з правилами і нормами СОТ механізму державної підтримки товаровиробників за визнанням України як держави з ринковою економікою.

Для поглибленого аналізу перетворень, які відбувалися завдяки державному регулюванню процесу аграрної реформи, доцільно поділити перший етап на три періоди, поєднавши ринкову трансформацію аграрного виробництва (становлення приватного сектора) з її базовою компонентою - реформуванням земельних відносин.

Перший період (1991 – 1993 рр.) був переломним, оскільки ще перева­жало адміністративне регулювання земельних відносин, характерне для централізовано-планової системи господарювання, але одночасно створю­валася національна законодавча база з метою проведення земельної реформи. Усі землі, що були виключно державною власністю, постановою Верховної Ради України з 15 березня 1991 р. оголошено об'єктом зе­мельної реформи. Так було започатковано процес демонополізації влас­ності на землю, визначено порядок передавання громадянам України у приватну власність земельних ділянок для ведення особистих селянських господарств (ОСГ), будівництва й обслуговування житлового будинку, да­чі, гаража, а також городництва і садівництва. За цей період здійснено ін­вентаризацію та перерозподіл земель, виділено землі запасу. Закладено більш прогресивну базу земельної реформи внесенням змін і доповнень до Земельного кодексу Української РСР, законами про форми власності на землю та плату за неї. Нормативними актами про фермерське господарство, про колективне сільськогосподарське підприємство, про сільськогосподар­ську кооперацію, про господарське товариство визначено альтернативні колгоспно-радгоспній системі організаційно-правові форми господарюван­ня на селі. У ці ж самі роки спостерігаються суперечливі явища в аграрній політиці: провадиться курс на лібералізацію ринків, у тому числі продо­вольчих, за збереження надмірного втручання державних органів у госпо­дарську діяльність КСП, особливо в регіонах.

Другий період (1994-1996 рр.) став можливим завдяки прийняттю указів Президента України про невідкладні заходи щодо прискорення зе­мельної реформи у сфері аграрного виробництва, про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підпри­ємствам і організаціям. На цій нормативній основі проведено роздержав­лення та паювання сільськогосподарських угідь. За вказаний період 2,7 млн членів КСП, або 41,5 % загальної їх кількості, отримали сертифікати, що дають право на земельну частку (пай), яка може бути об'єктом купівлі-продажу, дарування, міни, успадкування, застави.

З прийняттям 28 червня 1996 р. нової Конституції України колектив­на власність утратила свою легітимність. Відійшовши від поділу права власності за формами, Основний закон визнав громадян, юридичних осіб, державу і територіальні громади сіл, селищ, міст і районів у містах суб'єктами права власності на землю. Для втілення економічних методів регулювання земельних відносин Кабінетом Міністрів України затверджено Методику грошової оцінки сільськогосподарських угідь. Із земель, що були в користуванні КСП, виділено землі запасу і резервного фонду, які залишилися у власності держави, але передавалися, як правило, їм же на умовах постійного користування. Це викликало справедливе невдоволен­ня керівників селянських і фермерських господарств та громадських орга­нізацій, які підтримували курс радикальних реформ на селі.

Водночас було створено прецедент, який мав негативні наслідки для реформи: колективна власність на землю у цей час функціонувала як влас­ність окремих керівників КСП. Нерідко вони використовували її безконт­рольно і переважно для власного збагачення, оскільки орендна плата за користування нею не була обов'язковою для орендарів. Як наслідок, біль­шість зайнятих у КСП працівників залишилися ще більше, ніж у колгос­пах, відчуженими від землі, результатів господарювання і управління ви­робництвом. Селянам, як правило, не видавали на руки сертифікати про право на земельну частку (пай), вони не могли виділити її в натурі (на міс­цевості). У результаті на перший план вийшла не криза аграрного секто­ра, а криза самої реформи і навіть дискримінація її основних ідей. Під­твердженням цієї тези є результати опитування близько 2 тис. респон­дентів, проведеного в березні 1996 р. Всесвітнім банком та Національним науковим центром «Інститут аграрної економіки» (ННЦ ІАЕ). Лише 8 % опитаних власників земельної частки (паю) знали, що її дозволяється продати, 22 % – здавати в оренду іншим особам і 26 % усвідомлювали, що вона може бути отримана у власність з видачею державного акта для створення фермерського господарства.

Важливу роль у подоланні кризової фази реструктуризації КСП відіграли проекти міжнародної технічної допомоги. Починаючи з 1995 р., відповідно до міждержавних угод почали діяти два найбільш масштабних для аграрної сфери проекти: «Паювання сільськогосподар­ських земель в Україні, що виконувався корпорацією «РОНКО» і фінан­сувався Агентством США з міжнародного розвитку (USAID), та «Привати­зація землі і реорганізація колективних сільськогосподарських підприємств в Україні» за участю Міжнародної фінансової корпорації (МФК) та фінансової підтримки урядів Великобританії, Канади, Японії, Нідерлан­дів і Скандинавських країн.

Третій період (1997 –1999 рр.) відмічений удосконаленням відносин у використанні земельних часток (паїв), указами Президента України про гарантування захисту економічних інтересів та поліпшення соціального забезпечення селян-пенсіонерів, які мають право на земельний пай, та про оренду землі, що була заборонена з 1937 р. Згодом було прийнято і відповідний закон. Як показує аналіз звернень громадян у цей період до центральних і місцевих органів державної влади, потрібно було невід­кладно врегулювати засади оренди земельних ділянок та земельних час­ток (паїв), визначити суб'єктів договорів оренди, надати можливість зда­вати в оренду земельний масив кільком особам, що мають відповідні зе­мельні сертифікати. Проте й ці заходи щодо здійснення селянами своїх правомочностей стосовно земельних ділянок і земельних часток (паїв) бу­ли декларативними. Унаслідок зазначеного системна криза сільському господарстві викликала депресивний стан. Небезпека полягала в тому, що формально-юридичний акт передачі землі з державної у колективну власність створив в органах державного управління ілюзію доконечного завершення земельної реформи в державі і здійснення в пов­ному обсязі реструктуризації підприємств колективної форми власності. Тому станом на 1 січня 1998 р. 66,6 % сільськогосподарських угідь зали­шалося у власності КСП і відкритих акціонерних товариств, створених шляхом приватизації радгоспів та інших державних підприємств.

Для поглиблення аграрної реформи в даний період здійснюється зовнішній тиск на керівництво держави. Міжнародні фінансові установи обумовлюють відкриття програм розширеного фінансування (EFF) для Ук­раїни з конкретними її зобов'язаннями щодо завершення реструктуризації КСП, вдосконалення управління аграрною сферою, створення умов для функціонування прозорого ринку землі, продовольства, промислової про­дукції і енергоносіїв, які споживаються сільським господарством.

Другий етап (2000 – 2004 рр.) реструктуризації КСП був значно інтенсивнішим, ніж перший. Значною мірою цьому сприяло прийняття грудневого (1999 р.) Указу Президента України про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки. Централь­ні і місцеві органи виконавчої влади зобов'язувалися до квітня 2000 р. реструктурувати колективні підприємства на засадах приватної власності на землю та майно з використанням різних організаційно-виробничих форм господарювання. Тобто передбачалося завершити транс­формацію права колективної власності на зазначені ресурси у право при­ватної власності на них за три місяці – до початку весняно-польових робіт. Указ фактично визнав прийнятними для поширення в Україні підходи до реструктуризації КСП, апробовані за роки реформи, у тому числі здійснені у рамках указаної вище міжнародної технічної допомоги. Завдяки останній упродовж 1996 – 2000 рр. було реструктуризовано майже 1 000 КСП.

Діяльність органів управління всіх рівнів і технічних проектів приско­рила процес удосконалення нормативного забезпечення реструктуризації КСП в аграрні формування потенційно ринкового типу. Упродовж 2000 р. бу­ло розроблено (з урахуванням відомчих розпорядчих документів центральних органів виконавчої влади) понад 30 нормативно-правових актів. Серед них такі: законопроекти про угоди стосовно земельної частки (паю), про іпотеку, про сплату фіксованого податку новоствореними приватними формуваннями, про списання заборгованості зі сплати податків і зборів платників податків, про соціальне страхування та пенсійне забезпечення селян, що здають в оренду земельні частки (паї) і майно, а також зайнятих в ОСГ, про деякі заходи щодо поліпшення умов господарювання недержавних сільськогосподарських під­приємств, про формування і функціонування аграрного ринку та ін.

Унаслідок вжитих адміністративних заходів щодо реструктуризації КСП відбулися суттєві зміни в структурі земельного фонду за формами власності. Якщо станом на 1 січня 2000 р. у колективній власності перебувало 44,3 % за­гальної площі земель, то протягом року вона скоротилася до 1,8 %, а питома вага приватної власності за цей період зросла від 7,2 до 48,2 %.

Відповідно до зміни структури земельного фонду за формами влас­ності відбулася трансформація організаційно-правової структури підпри­ємств, зайнятих у сільськогосподарському виробництві (табл. 2, 3). Протя­гом 2000 р. на базі майнових комплексів КСП створені нові господарські структури, зокрема в 10 разів збільшилася кількість сільськогосподар­ських виробничих кооперативів, у 5 – приватних підприємств (приватно-орендних), у 3,3 раза − господарських товариств. Додатково зареєстровано 8 % від загальної кількості юридичних осіб фермерських господарств, створених у результаті реструктуризації недержавних підприємств.

У першій половині 2000 р. у процесі реструктуризації 11,1 тис. недержавних сільськогоспо­дарських підприємств, здійсненої під адмі­ністративним тиском, було створено 14,7 тис. приватних структур з ко­ефіцієнтом фрагментації 1,32. Тобто на земельних і майнових комплек­сах з кожних 100 реструктуризованих підприємств у середньому роз­почали діяльність 132 приватних формування. У Дніпропетровській області цей показник становив 2,28, Луганській –

2. Зміна структури земельного фонду за формами власності, станом на 1 січня

* Загальна площа земель України.

3. Трансформація організаційно-правової структури сільського господарства у процесі реструктуризації недержавних підприємств

2,1, Автономній Рес­публіці Крим − 1,63, а в Запорізькій − 1,61. За даними обстеження стану реформування аграрного сектора, проведеного Державним комітетом статистики України, на земельних площах колишніх КСП збереглося 56,9 % єдиного масиву новостворених формувань, а 79,5 % набули право ко­ристування цілісним майновим комплексом. Середній розмір сільсько­господарських угідь з розрахунку на одне підприємство був найбіль­шим у закритих акціонерних товариствах (2874 га), а найменшим – у фермерських господарствах (79,1 га).

Отже, суцільна реструк­туризація КСП у першій половині 2000 р. відбулася з урахуванням досві­ду, набутого в попередні роки, без надмірного їх подрібнення, із збере­женням новоствореними приватними формуваннями цілісності господар­ського використання землі та майна на основі оренди земельних і майно­вих паїв селян. Щодо вибору певної форми підприємства, то експерти да­ють різні оцінки стосовно гарантування захисту інтересів селян залежно від організаційно-правового статусу господарських одиниць та потенцій­них можливостей ефективного функціонування в ринкових умовах. Зокре­ма, виділяються: а) приватні підприємства, у яких працівники зайняті на умовах трудового найму і не мають права на участь в управлінні та розпо­ділі доходів; б) колективні підприємства, засновані на спільній частковій власності колишніх членів КСП на умовах обов'язкової трудової участі і номінального управління в їх діяльності.

Найбільш логічним з погляду реалізації довгострокових еконо­мічних і соціальних інтересів селян - власників земельних і майнових паїв було завершення процесу оформлення реального передавання землі і майна колишнім членам КСП у приватну власність незалежно від правового статусу підприємства, що використовувало колективну форму ор­ганізації виробництва.

Підтвердженням цієї думки є результати соціологічного дослідження, яке було проведено Центром соціальних експертиз і прогнозів Інституту соціології НАН України у квітні-травні 1999 і 2000 рр., тобто під час еволюційного етапу реформ і при адміністративному тиску для завершен­ня реструктуризації КСП. За рік серед 1 тис. опитаних селян (власни­ків земельних і майнових паїв) кількість прихильників реструктуризації КСП зменшилася удвічі – від 44 до 22 %.

За висновками аналітиків, причиною зростання не­гативного ставлення селян до реструктуризації КСП, порівняно з пері­одом до 2000 р., був прискорений характер, спричинений натискними методами і відсутність прозорості доленосних для них процедур з розподілу землі та майна. Крім то­го, істотно зросла кількість невдоволених селян через неможливість реалізувати на практиці задеклароване право і виділити земельні час­тки (паї) в натурі.

Суттєвою подією в рамках другого етапу реорганізації аграрних під­приємств стало підписання Меморандуму про взаєморозуміння між уря­дами України та США щодо ініціативи з видачі державних актів на право приватної власності на землю (жовтень, 2001 р.). Метою цього документа є, зокрема, сприяння видачі близько 1,8 млн державних актів на землі сільськогосподарського призначення. Для цього Сторони зобов'язалися: а) удосконалити процедури з видачі державних актів; б) розвивати норма­тивно-правову базу для функціонування інфраструктури земельного ринку; в) поширювати інформацію про права власників земельних ділянок та розвитку земельних відносин; г) розробити єдині екологічні вимоги до ви­дачі державних актів на землю.

Логічним кроком у контексті зазначеного Меморандуму став Указ Президента України від 17 лютого 2003 р. № 134 «Про заходи щодо ство­рення єдиної державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру». Ним доручено уряду до 2006 р. забезпечити всіх громадян, які мають право на земельну частку (пай), державними актами. Законом України від 5 червня 2003 р. «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних часток (паїв)» визначено організаційні та правові засади цієї роботи. У подальшому еволюційним шляхом відбувалася поглиблена реструктуризація підпри­ємств – правонаступників КСП, яка здійснювалася з метою адаптації їх до вимог ринкового середовища. Після завершення цього періоду мож­ливе остаточне врегулювання земельних і майнових питань, які виникли внаслідок масової реструктуризації КСП, формування раціонального землекористування та оптимальне розміщення виробництва в масштабах усієї держави.

Указ Президента від 26 липня 2006 р. «Про деякі питання організаційно-правового забезпечення формування та регулювання ринку землі та захисту прав власників земельних ділянок» передбачає прискорене створення в Україні правових засад для повноцінного функціонування ринку землі як важливого фактора підвищення ефективності сільськогосподарського виробництва, поліпшення умов для залучення інвестицій в аграрний сектор економіки, збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів, раціонального використання земельних ресурсів. Указом доручається Держкомзему створити у 2006 – 2007 рр. загальнодержавний, регіональні і місцеві банки даних про результати експертної грошової оцінки та ціну земельних ділянок. Крім цього в указі викладено орієнтири для вдосконалення законодавства у сфері ринку земель, а саме:

1) забезпечення захисту прав на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави і особливо інтересів національного сільськогосподарського виробника;

2) вдосконалення існуючих та формування нових механізмів формування та реалізації державної політики у сфері земельних відносин, особливо щодо оцінки вартості земельних ділянок, охорони та організації раціонального використання земель, землеустрою, економічного регулювання обороту земель на ринку тощо;

3) прискорений розвиток інфраструктури ринку земель, особливо сільськогосподарських.

У ході обговорення шляхів реалізації пріоритетів, викладених в указі, було запропоновано створити інститут сільських товариств з регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення, задля чого прийняти відповідний Закон «Про сільські товариства з регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення». Обґрунтовано потребу встановити обмеження на площі сільськогосподарських земель, що можуть бути придбані у приватну власність (Земельним кодексом передбачене таке обмеження до 2010 р. площею 100 га); необхідність правового закріплення вимог до покупця земельної ділянки сільськогосподарського призначення (наприклад, наявність сільськогосподарської освіти і проживання на території місцевого самоуправління). Нагальну необхідність має прийняття законів України «Про ринок земель», «Про державний земельний кадастр», що пройшли перше читання та «Про сільські товариства з регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення».