Особенности контроля социальных фондов в современных условиях

Постоянный процесс реформирования социально-экономических отношений в обществе требует контроля со стороны предприятий за выходом новых регулирующих нормативных актов в сфере ответственности по их выполнению.

Данное постановление утверждает и вводит в действие «Положение об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.

Система контроля за правильностью исчисления и за уплатой страховых взносов также постоянно совершенствуется. В соответствии с пп. 4 п. 2 ст. 11 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» ФСС обязан обеспечивать контроль за правильным начислением, своевременными уплатой и перечислением страховых взносов страхователями. Контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты страховых взносов, пеней и штрафов по ним осуществлялся органами ФСС в ходе проведения камеральных и выездных проверок плательщиков. В отличие от Закона № 212-ФЗ, в котором целая глава посвящена вопросу осуществления контроля за уплатой страховых взносов, в Законе № 125-ФЗ отсутствуют нормы, регламентирующие проведение органами ФСС контроля за уплатой страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Осуществление контроля по данному виду социального страхования регламентировано ведомственными актами: Методическими указаниями о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и принятия мер по их результатам, утвержденными постановлением ФСС от 7 апреля 2008 г. № 82 (далее — Методические указания, утвержденные постановлением ФСС № 82), и Методическими указаниями по проведению камеральных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных постановлением ФСС от 21 мая 2008 г.

Таблица 2. Результаты выездных проверок территориальными органами ФСС правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты страхователями страховых взносов за 2010—2011 гг. и I полугодие 2012 г.

По анализируемым региональным отделениям ФСС показатели контрольной работы в части обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством сложились ниже среднероссийского уровня. Например, в отделении по Тамбовской области количество результативных проверок составило 34,3 %, в расчете на одну результативную проверку в среднем начислено 2,4 тыс. руб.; в отделении по Чувашской Республике эти показатели составили соответственно 26,9 % и 9,0 тыс. руб. По обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: в отделении по Тамбовской области количество результативных проверок составило 53,7 %, в расчете на одну результативную проверку в среднем начислено 0,5 тыс. руб.; в отделении по Чувашской Республике эти показатели составили соответственно 61,0 % и 1,4 тыс. руб.

Наиболее часто встречающимися нарушениями, выявляемыми в ходе проведения выездных проверок, по двум видам страхования являются занижение базы для начисления страховых взносов, а также не принятые к зачету расходы на обязательное страховое обеспечение, произведенные работодателем в пользу работников с нарушением законодательства.

Следует отметить, что и Закон № 212-ФЗ, и Закон № 125-ФЗ содержат перечни выплат, не подлежащих обложению страховыми взносами. Эти перечни практически идентичны, однако сформулированы таким образом, что в условиях многообразия видов выплат в пользу работников не дают однозначного ответа на вопрос, облагается ли та или иная конкретная выплата страховыми взносами. В результате возникают многочисленные спорные ситуации, поскольку территориальные органы ФСС при проведении проверок делают вывод о неправомерном невключении той или иной выплаты в базу для целей обложения страховыми взносами со всеми вытекающими из этого негативными последствиями для страхователя (доначисления страховых взносов, пени, штрафы).

Минздравсоцразвития России периодически в рамках возложенных на него полномочий давало разъяснения по вопросу включения (невключения) в облагаемую базу тех или иных выплат; в письме ФСС от 17 ноября 2011 г. № 14-03-11/08-13985 «Об уплате взносов» обобщены позиции Министерства (и, соответственно, Фонда) по почти 40 видам тех или иных выплат. Следует отметить, что разъяснения Минздравсоцразвития России по данному вопросу осуществлялись путем выпуска писем за подписью директора департамента Министерства, не регистрируемых в Минюсте России. Поэтому в ряде случаев суды принимали решения, противоречащие позиции Минздравсоцразвития России. Так, постановлением ФАС Поволжского округа от 3 марта 2011 г. по делу № А55-23837/2009 принято решение, что расходы на оплату донорских дней не подлежат обложению страховыми взносами на обязательное социальное страхование. В целом необходимо отметить, что перечни выплат, не подлежащие обложению страховыми взносами, сформулированы в законах № 212-ФЗ и № 125-ФЗ таким образом, что в них включены как родовые понятия (пособия, компенсационные выплаты и т. д.), так и конкретные выплаты (суммы материальной помощи, не превышающие 4 000 руб. на одного работника за расчетный период; суммы, выплачиваемые организациями своим работникам на возмещение затрат по уплате процентов по займам на приобретение (строительство) жилья и т. д.)). Разнообразие выплат, осуществляемых в пользу работника, не всегда позволяет однозначно отнести их к тому или иному родовому понятию (например, компенсация), а перечисление конкретных видов выплат в соответствующих перечнях позволяет делать вывод о том, что если конкретная выплата не поименована в перечне, то ее следует облагать взносами. Представляется, что перечни выплат, не подлежащих обложению страховыми взносами, следовало бы периодически актуализировать и уточнять, предоставив такое право в целях оперативного принятия решений Правительству РФ. В Законах же № 212-ФЗ и № 125-ФЗ следовало бы предусмотреть лишь укрупненные виды выплат (пособия, компенсации, выплаты в целях обеспечения социальных гарантий, единовременная материальная помощь и т. д.), не подлежащих обложению. Такая практика не противоречит и налоговому законодательству, содержащему многочисленные нормы, наделяющие Правительство РФ правом конкретизировать установленные законодательством нормативные положения, определяющие сущест-

115

венные элементы налогового обязательства и признанные Конституционным Судом, не противоречащими Конституции РФ (определение от 15 июля 2003 г. № 311-О). Да и сам Закон № 212-ФЗ содержит достаточно норм, наделяющих Правительство РФ правом утверждать тот или иной порядок или перечень. Камеральные проверки проводятся уполномоченными должностными лицами территориальных органов ФСС на основе расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам и иных документов о деятельности плательщика страховых взносов. Частью 6 ст. 15 Закона № 212-ФЗ установлено, что плательщики страховых взносов, производящие выплаты физическим лицам, обязаны вести учет сумм начисленных выплат и иных вознаграждений в пользу каждого физического лица. При этом ответственность плательщика взносов за невыполнение этой обязанности Законом № 212-ФЗ не установлена, в то время как ст. 120 НК РФ предусматривает ответственность за подобное нарушение с санкциями от 10 тыс. руб. и выше. Результаты камеральных проверок правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты страхователями страховых взносов по двум видам обязательного социального страхования территориальными органами ФСС за 2010— 2011 гг. и I полугодие 2012 г. приведены в табл. 3.

Таблица 3. Результаты камеральных проверок правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты страхователями страховых взносов по двум видам обязательного социального страхования территориальными органами ФСС

за 2010—2011 гг. и I полугодие 2012 г.

Одним из важнейших направлений камерального контроля является проверка правомерности применения страхователями пониженных тарифов по страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Проведенный по итогам 2011 г. анализ результатов контрольной работы всех региональных отделений в отношении 12 категорий страхователей, применявших пониженные тарифы, показал, что чаще всего нарушения в применении пониженных тарифов были выявлены у страхователей, производящих выплаты инвалидам I, II или III группы (около 40 % результативных проверок), применяющих единый сельскохозяйственный налог (26 %); у сельскохозяйственных товаропроизводителей (25 %). При проведении камеральных проверок за I полугодие 2012 г. чаще всего нарушения в применении пониженных тарифов выявлены у страхователей, применяющих упрощенную систему налогообложения (28,8 %); у организаций, производящих выплаты инвалидам I, II или III группы (18,2 %), применяющих единый сельскохозяйственный налог (6, %); у сельскохозяйственных товаропроизводителей (4,4 %). При этом следует отметить, что проведение проверок по пониженным тарифам сопряжено с необходимостью получения информации от налоговых органов, территориальных органов Минюста России и целого ряда реестродержателей и не всегда возможно по итогам отчетных периодов, а только по завершении расчетного периода (года), например, у «спецрежим- ников», представляющих в налоговые органы только годовую отчетность, по которой можно определить соответствие критерию доли выручки по видам деятельности для определения права на пониженный тариф. В процессе взаимодействия с указанными организациями возникает ряд сложностей, обусловленных нерешенностью отдельных вопросов. Так, в Отделении по Чувашской Республике информация от налоговых органов в соответствии с Соглашением о взаимодействии между Федеральной налоговой службой и Фондом социального страхования РФ от 23 июня 2011 г. № ММВ-27-2/15 и № 14-03-40/08-1767П (п. 2.1.2) должна передаваться в электронном виде. Однако в настоящее время информация в Отделение поступает только на бумажных носителях, так как отсутствуют разработанные форматы передачи информации, что отрицательно сказывается на объеме получаемой информации. Методическими указаниями, утвержденными постановлением ФСС от 21 мая 2008 г. № 110, введена типовая форма акта камеральной проверки. В п. 3.3 этой формы содержится предложение страхователю перечислить в добровольном порядке штрафные санкции ^{[35] [36]. Следует отметить, что акт камеральной проверки является не юридически значимым документом, который фиксирует решение органа контроля о привлечении страхователя к ответственности, а лишь документом, фиксирующим наличие признаков правонарушения. Решение о привлечении страхователя к ответственности выносится по результатам рассмотрения материалов камеральной проверки руководителем Отделения (п. 13 Методических указаний, ст. 101 НК РФ ). Поэтому предлагать страхователю уплатить в добровольном порядке штраф, решение по которому не вынесено и надлежащим образом не оформлено, представляется юридически не обоснованным. Отделение в своей практике}

руководствуется вышеуказанными требованиями Методических указаний. Более того, в акты камеральных проверок включается требование отразить штраф в бухгалтерском учете страхователя, что не предусмотрено типовой формой акта. Следует отметить, что нормы Закона № 212-ФЗ, регламентирующие проведение выездных проверок (ст. 35), ограничивают возможности органов контроля за уплатой страховых взносов по сравнению с положениями НК РФ, устанавливающими полномочия налоговых органов:

- выездная проверка проводится не чаще чем 1 раз в 3 года, в то время как в соответствии со ст. 89 НК РФ налоговые органы вправе проводить в отношении одного налогоплательщика две выездные проверки в течение календарного года;

- срок проведения выездной проверки не может быть более двух месяцев, причем продление сроков не предусмотрено, тогда как НК РФ (ст. 89) предусматривает возможность продления срока выездной проверки до четырех месяцев, а в исключительных случаях — до шести месяцев; при проведении контрольной работы не предусмотрена возможность проведения повторной выездной проверки, как в НК РФ;

- отсутствуют положения о встречных проверках, аналогичные предусмотренным в ст. 93.1 НК РФ.

При администрировании страховых взносов, в том числе при проведении проверок плательщиков страховых взносов, органы ФСС наделены меньшими полномочиями, чем налоговые органы. Так, органы контроля за уплатой страховых взносов не имеют права:

- приостанавливать операции по счетам плательщика и налагать арест на имущество;

- производить выемку документов;

- привлекать для проведения контроля специалистов и экспертов;

- вызывать лиц в качестве свидетелей.

Кроме того, органы ФСС не наделены правом использования таких способов обеспечения исполнения обязанности по уплате страховых взносов, как залог имущества и поручительство.

Таким образом, в отличие от норм налогового законодательства единственным способом обеспечения исполнения обязанности страхователя по уплате страховых взносов фактически является только пеня.

Учитывая, что страховые взносы в ФСС являются основным источником средств, направляемых на выплату таких социально значимых пособий, как пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности и родам, по уходу за ребенком и др., представляется, что полномочия органов государственных внебюджетных фондов, в том числе ФСС, при администрировании страховых взносов должны быть существенно расширены. Наиболее актуальными из них являются следующие:

- Приостановление операций по счетам плательщика. Хозяйствующие субъекты зачастую открывают большое количество счетов для проведения небольшого объема банковских операций, в том числе они могут делать это и при наличии инкассового поручения на уже имеющихся счетах. Поэтому та-

118

кая мера, как выставление инкассового поручения, не всегда приводит к достижению результата, так как операции начинают проводиться по вновь открываемым счетам.

- Произведение выемки документов. При выездных проверках недобросовестные плательщики взносов имеют возможность исправить, заменить либо подготовить документы, являющиеся основанием для исчисления, уплаты страховых взносов либо для расходования их в качестве пособий. В этих условиях органы контроля лишены возможности сформировать необходимые доказательства правонарушения, так как не обладают правом выемки документов либо их заверенных копий.

- Привлечение лиц в качестве свидетелей. Это особенно актуально в условиях применения «серых» зарплат, факты выплаты которых могли бы подтверждаться свидетельскими показаниями лиц, которым могут быть известны какие-либо обстоятельства соответствующих выплат.

- Проведение повторных и встречных проверок. Проведение повторных и встречных проверок необходимо для получения наиболее полной информации (сведений, фактов) по предмету проводимой проверки. Например, проверка страхователя (плановая, внеплановая) в текущем году уже проведена (или находится в стадии исполнения). При поступлении обращения этого страхователя за выделением необходимых средств на выплату страхового обеспечения обнаруживаются признаки действий страхователя, направленные на создание искусственной ситуации с целью получения возмещения из средств Фонда в максимальном размере. Соответственно, возникает необходимость проведения выездной повторной проверки. Проведение встречных проверок обусловлено необходимостью установления обоснованности и правильности назначения, исчисления и выплаты пособий по каждому месту работы получателя пособий.

Проведение двух выездных проверок в календарном году требуется в том случае, когда, например, на момент возникновения необходимости проверки достоверности сведений по оплате труда работника, повредившего здоровье в результате несчастного случая, плановая проверка страхователя по вопросам страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний за прошлый период уже проведена. Проведенный анализ выявил ряд проблем нормативного характера, связанных с вопросами взаимоотношений органов ФСС с банками в ходе осуществления администрирования страховых взносов. Так, в Законе № 212-ФЗ не содержатся положения, позволяющие органам контроля за уплатой страховых взносов запрашивать у банков информацию о движении средств по счетам плательщиков страховых взносов (при том, что соответствующие права налоговых органов предусмотрены частью 2 ст. 86 НК РФ), что затрудняет применение ст. 47 Закона № 212-ФЗ в части установления обстоятельств и причин неуплаты страховых взносов. При этом ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» предусматривает, что справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица,

119

выдаются кредитной организацией Пенсионному фонду РФ, Фонду социального страхования РФ в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности. Указанные полномочия необходимы территориальным органам Фонда не только для исполнения функций контроля за уплатой страховых взносов, но и выполнения ими положений части 4 ст. 13 Закона № 255- ФЗ. Территориальные органы Фонда не вправе отказать заявителям при обращении ими за пособиями при отсутствии справки о движении средств на счетах страхователя. В связи с этим наделение органов ФСС полномочиями, позволяющими запрашивать у банков информацию о движении средств по

38

счетам плательщика, является актуальным .

Контрольные вопросы

1. Роль контроль расчетов по совместной деятельности.

2. Формы контрольной работы внебюджетных фондов.

3. Право проведения двух выездных проверок в календарном году.

4. Контроль обязательного соцстрахования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

5. Контроль обязательного соцстрахования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

6. Особенности контроля консолидированных налогоплательщиков.

7. Контроль внешнеэкономических расчетов. ^[37]

6.