Тенденции развития институциональной основы контрольно-ревизионной работы

Происшедшая трансформация экономических условий в стране требует переосмысления перспективы развития финансового контроля, его реализации через контрольно-ревизионную работу. Проблемы современного сущно - стного, концептуального обеспечения управления экономикой с использованием программно-целевого метода активизировали научный поиск и эмпирические разработки с использованием системы государственного и муниципального финансового контроля.

Обзор трактовок в современном понимании финансового контроля свидетельствует о дифференцированном подходе представителей различных отраслей знаний к анализу сущности контроля с разных точек зрения:

1. Экономисты, юристы и социологи исследуют контроль как сферу деятельности органов государственного и хозяйственного управления и определяют его как функцию или форму исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности.

2. С позиций кибернетики контроль рассматривается как форма обратной связи, посредством которой управляющая система получает необходимую информацию о действительном состоянии управляемого объекта и использовании управленческих решений.

3. Специалисты по теории управления, выделяя три стадии управленческой деятельности (проектирование и определение цели; организацию выполнения принятого решения; контроль исполнения), трактуют контроль как особую стадию управленческого цикла, раскрывая понятие контроля в виде различных трактовок: «контроль как систематическая и конструктивная деятельность руководителей, органов управления (одна из основных управленческих функций)»; «контроль как завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи»; «контроль как неотъемлемая составляющая процесса принятия и реализации, управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала и до завершения».

4. В работах исследователей, непосредственно работавших в сфере кон - трольно-ревизионной деятельности, сущность контроля отождествляется с регулярными проверками соблюдения финансового, хозяйственного законодательства (т.

Необходимость новых разработок подтверждают данные контрольных мероприятий, проведенных за ряд последних лет (рис. 4). Динамика однозначно отражает значительный рост выявленных нарушений законодательства в бюджетной сфере, который за пять лет (с 2008 по 2012 г. включительно) составил 684,8 млрд руб., или в 8,1 раза.

Рис. 4. Динамика выявленных нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере с 2008 по 2012 г. (млрд руб.)

Несомненно, данный рост определен не увеличением количества проверок, поскольку имеет место их уменьшение с 501 в 2011 г. до 370 в 2012 г. (рис. 5) . К тому же изменилась структура работы Счетной палаты РФ в финансово-бюджетной сфере за счет осуществления и отражения экспертных мероприятий. Данные динамические зависимости дают возможность констатировать большую результативность контрольных мероприятий Счетной палаты РФ. Этот результат вполне обосновывает введение института Высшего органа финансового контроля в лице Счетной палаты РФ (ФЗ «О счетной палате РФ № 41»).

Рис. 5. Динамика проведенных Счетной палатой РФ контрольно-экспертных мероприятий с 2008 по 2012 г., ед.

Системное исследование теории и практики финансового контроля в сферах государственного управления, бюджетного процесса, социальных обязательств, созданной инфраструктуры, межбюджетных взаимосвязей, уровня бюджетной обеспеченности граждан, влияния органов власти муниципальных образований, информационно-нормативного регулирования и других позволило выделить роль институциональной основы контрольно-ревизионной работы как определяющую тенденции развития контроля.

Очень важна правовая регламентация видов контрольной деятельности, государственного и муниципального финансового контроля, правовая обоснованность финансового контроля деятельности экономических объектов.

В 2013 г. были приняты изменения в законодательстве о государственном (муниципальном) финансовом контроле. Определена цель финансового контро - ля: финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения ^[39]. Закреплены виды государственного (муниципального) финансового контроля, которые подразделены на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. Внутренний финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений — это контрольная деятельность Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов финансового контроля, являющихся соответственно органами исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований). Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Последующий контроль производится по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности. Например, характерной особенностью системы государственного контроля местных бюджетов можно назвать непрерывность контроля с использованием на каждой последующей стадии контроля результатов, полученных на предшествующих стадиях контроля. В этой связи предварительный контроль и последующий контроль, осуществляемые в рамках государственного контроля, являются важными инструментами совершенствования бюджетного процесса на уровне местного самоуправления.

Введена статья ^[40] в БК РФ, где определены полномочия органов финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в виде контроля над соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения и контроля над полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Важным представляется включение в число объектов контроля , дополнительно нормативно закрепленным ранее: участников бюджетного процесса, бюджетных и автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах) в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета в процессе проверки распорядителей бюджетных средств, их предоставивших ^{[41] [42]. При этом акцент сделан на том, что органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляли контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы РФ и внебюджетных фондов РФ.}

Впервые БК РФ закреплены методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля ^[43], которыми являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Кроме того, для обеспечения принципов объективности и независимости деятельности контрольносчетных органов проверка расходов контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований за отчетный финансовый год осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований». Порядок осуществления полномочий органами внешнего государственного и муниципального финансового контроля по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Несмотря на имеющееся нормативно закрепленное разделение видов контроля, по-прежнему имеется достаточно большое количество проблем, связанных с эффективным использованием этого финансового инструмента в сфере управления бюджетными средствами. Так, недостаточно развиты методологические положения оценки эффективности системы финансовобюджетного контроля в части:

- методических рекомендаций оценки эффективности бюджетных расходов на основе критериев и показателей результатов деятельности бюджетополучателей;

- классифицированных групп и направлений использования бюджетных средств в условиях перехода на программные методы формирования бюджетов;

- проверки корректности и формулировки финансовых целей для различных уровней управления бюджетной сферы;

- оптимизации организационной структуры местного самоуправления и регионов;

- системы финансового контроля местных бюджетов, включающей в себя как муниципальный, так и государственный финансовый контроль;

- стандартов финансового контроля и информационного обеспечения местных бюджетов, направленных на решение задачи повышения эффективности межбюджетных отношений;

- бюджетного процесса регионального уровня и в муниципальных образованиях;

- разработок с учетом системного подхода научно-обоснованных теоретических и практических обобщений и др.

Множество проблем связано с организацией проверочного процесса муниципальными контрольными органами местных бюджетов, поскольку он должен осуществляться органами государственного финансового контроля субъекта РФ в определенных условиях (табл. 4).

Таблица 4. Правовая основа осуществления государственного контроля местных бюджетов

Цель местного самоуправления — обеспечивать решение собственных задач, а исполнение возложенных на него государственных полномочий — дополнительная функция (причем отдельно финансируемая из федерального и регионального бюджетов). На практике, как установлено в ходе исследования, администрации местного самоуправления первостепенными для исполнения считают функции по продолжению вертикали власти, а задачи, определяемые населением, часто решаются по остаточному принципу, в большей мере по выбору приоритетов. Однако есть основа для объективного подхода организации контрольного процесса муниципальных объектов — обоснование бюджетных расходов посредством расчетов и действующей нормативной базы ^[44]. При этом целесообразно проводить выбор бюджетных показателей контроля, используемых методов их прогнозирования и планирования.

Органы муниципального финансового контроля в муниципальных образованиях были созданы на 1 января 2009 г. лишь в 3 929 муниципальных образованиях, что составляло 16,3 % от их общего числа ^[45]. Постепенно решается задача увеличения их количества, но с особенностями в разных регионах. Необходима более четкая нормативная основа сочетания (кооперирования) совместного проведения ревизий органов муниципального и государственного контроля.

Институциональная система государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля представляет собой комплекс законодательно установленных норм, санкционированных методов принятия управленческих решений, совокупности контрольно-ревизионных органов, установленных контрольных процедур, объединяющих внутренний и внешний финансовобюджетный контроль горизонтальными и вертикальными связями с единой методологической и методической базой. Эффективность финансовобюджетного контроля достигается посредством средств и методов контроля, функционирующих как единое целое в процессе установления социальноэкономических результатов исполнения, измерения состояния контрольных объектов, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий, направленных на достижение целей социально-экономического развития государства (рис. 6).

Рис. 6. Эффективная структура финансово-бюджетного контроля

Данная структура расширяет подход к определению социального и организационного эффектов финансово-бюджетного контроля, включает оценку как количественных, так и качественных характеристик деятельности контрольного органа, что способствует формированию комплексного суждения о прямом эффекте контроля и его профилактической составляющей, позволяет оценить эффективность органов финансового контроля с позиции институциональной эффективности.

6.2.