ТЕОРЕТИКО - МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИССЛЕДОВАНИЮ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ.
Управление государственной собственностью в период системной трансформации экономики - одна из самых сложных современных проблем экономической науки и хозяйственной практики. Определяя методологические и теоретические подходы к оптимизации управления госсобственностью, целесообразно определить позицию относительно понятия, сущности и содержания государственной собственности, организации управления и критериев оценки еіч) эффективности, рассмотреть основные подходы к анализу системы управления.
Поэтому к методологическим основам исследования процесса государственного управления относится анализ «...процесса организационной интеграции, изучение управления как целостного, комплексного и исторически конкретного социального явления...» / 35, 35 /. В свое время Карл Маркс, резюмируя важность и общественную значимость функции управления, писал: «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов»/ 85, 342 /.
Существенное влияние на разработку методологических основ управления оказала общая теория управления, различая управление как организацию и как процесс. Она позволила обеспечить количественное и качественное изучение управляемых объектов и систем, их организационную и функциональную структуру, исследовать процессы формирования и передачи управляющей информации и информации состояния, процесс принятия решений и способов их реализации. Таким образом, мы можем выделить три основных аспекта проблемы оптимизации управления:
1. совершенствование организационно - функциональной структуры, процесса управления и его качества;
2.
качественное изменение состава объектов государственной собственности;3. формирование эффективного государственного сектора экономики, который позволил бы государству более эффективно выполнять возложенные на него функции на всех уровнях организации государственной власти и управления.
Большое значение для уяснения первого аспекта оптимизации управления имеет работа С. Бира «Кибернетика и управление производством», в которой он фиксирует зависимость конечных результатов управления от его рациональной организации. Он писал: «Организационное управление представляет собой восстановление естественного порядка для системы, подвергающейся влиянию возмущений и стремящийся восстановить свое равновесие; если оно, конечно, не исключает прогресса, ибо под равновесием я вовсе не имею виду стационарное состояние» / 22, 30-31 /. Важен его подход к типизации организационных структур. С.Бир различал два основных типа организационных структур. Организационная структура первого тина отражает истинную природу систем и обладает способностью исправлять собственные недостатки, отражая изменения, совершающиеся во внешнем мире, и преображая посредством этого себя и условия cBoei-o существования, обеспечивая тем самым все более эффективное управление (эффективная, рациональная структура). Прямую противоположность ей представляет организационная структура второго типа. Она пытается приспособиться к изменениям, затыкая прорехи новыми должностями и подразделениями, играя на уравновешивании обязанностей, вместо того, чтобы выравнивать динамические тенденции. Это, в свою очередь, приводит к скачкообразным переменам, целью которых является построение все более «стройных» и эстетичных схем организации управления. Это такая «организация» управления, при которой есть «рост», но нет развития» / 22, 31-32 /. Подобные структуры сложились и распространены в регионах России, о чем, собственно, и говорил Президент РФ Путин В.В.
Л. Гьюлик и Л. Урвик сформулировали основополагающие принципы построения оптимальной структуры управления.
К ним они относили соответствие людей структуре, единство командования (единоначалие), разделение управленческих действий на штабные и линейные, специализация труда по критериям: цель, операция, обслуживаемой категории населения, география (территориальная локализация деятельности), делегирование (передача ответственности подчиненным лицам), сопоставимость ответственности и власти, диапазон контроля. Второй аспект проблематики оптимизации управления представлен в трудах А. Файоля, Л. Гьюлика и др. Так, Л. Гьюлик выделял семь элементов административной деятельности (структура деятельности): планирование, организация, укомплектование штата, руководство, координация, отчетность, составление бюджета. Он добавляет в структуру деятельности два последних из семи элементов, вместо файолевской функции контроля. Третий аспект проблематики оптимизации управления заключается в особенностях применяемой технологии управления кадрами и материальными и нематериальными объектами (способы управления объектами). В трудах Г. Меткафы, Г. Тауна, У. Фредерика, Г. Тейлора, Г. Гантта, Ф. Б. Гилбрета, X. Хэтуэя, С. Томпсона, X. Эмерсона, А. Файоля и др. получили развитие проблемы создания системы научной организации труда, как фактора оптимизации процесса управленческой деятельности, а М. Вебер разработал «идеальный тип» административной организации, обозначенный им термином «бюрократия». В основе построения веберовской бюрократической организационно - функциональной структуры управления лежал ряд принципов, таких как четкое разделение труда, строго формальное определение задач и обязанностей каждого из звеньев организации, способствующее появлению высококвалифицированных специалистов и росту производительности труда, иерархичность уровней управления, где каждый нижестоящий уровень управления контролируется вышестоящим и подчиняется ему (принцип единоначалия), наличие разработанной системы формальных правил и стандартов, позволяющих идеальному руководителю управлять своим аппаратом в духе формалистической безличности..., а, следовательно, не проявляя ни каких чувств и никакого энтузиазма, координировать деятельность всех элементов системы / 35, 86 /. По мнению М. Вебера, служба в бюрократической организации должна быть основана на соответствии технической квалификации занимаемой должности, что означает осуществление найма на работу в строгом соответствии с квалификационными требованиями, что обеспечивает защищенность должности от низкой квалификации специалиста, а подчиненных от произвольных увольнений и конфликтных ситуаций.Четвертый аспект проблематики оптимизации заключается в определении показателей эффективности управления. С чисто технической точки зрения, эффективность функционирования системы определяется четкостью определения целей и задач, распределения функций, определения критериев и степени соответствия деятельности задачам достижения целей, возможностью применять расчеты и вычисления, квалификацией и профессионализмом персонала. В то же время бюрократически и иерархически построенные отношения (связи) побуждают подчиненных скрывать дефекты в своей работе, что вызывает нарушение потока информации, идущей вверх по иерархии, приводят к се искажению и снижают эффективность управления. Это то, что в принципе, можно отнести к качеству организации управления.
Исследователи более позднего периода концентрировали внимание на соотношении рационализации и бюрократизации (что у Вебера одно и то же), развивали принципы рациональной организации (У. Хейнс, Дж. Мэсси), исследовали роль неформальных отношений в повышении эффективности организационной структуры и управления (Ч. Барнард), влияние материального стимулирования деятельности на «человеческое поведение» и повышение производительности труда (Р. Рейнис, Ф. Герцберг), разрабатывали теории мотивации, лежащие в основе организации управления - теории X Y Z, акцентируя внимание на организации контроля (школа «человеческих отношений», Д. МакГрегор, Г. Левит и др.) и др. Поиск резервов повышения эффективности привел к появлению «ситуационной теории управления» (Р. Моклер, М. Старр) и др. Они, так или иначе, пытались объяснить, является ли отступление от «идеальной» модели тем фактором, который снижает эффективность управления. В то же время, еще Винер подчеркивал, что область управления не только не может быть полностью описана алгоритмами, но и вообще не может быть целиком формализована / 32,100 /.
В СССР кибернетику как науку об оптимальном, целенаправленном управлении сложными динамическими системами развивали А.И. Берг, В.А.
Трапезников, В.А. Глушков, Ф.Д. Кожурин и др. Объектом изучения стали процесс организации управления на общегосударственном, региональном, городском, районном уровнях. Авторы не только рассматривали сложившуюся структуру управления в статике, но и исследовали ее в динамике.
Так, в монографии Ф.Д. Кожурина «Процесс управления» в системе государственного управления регионом выделяются и дифференцируются понятия «руководство», как опосредованное воздействие, и «управление» как прямое воздействие субъекта управления на объект / 67, 13 - 16 /. Он описывает и раскрывает понятия организационной и функциональной структур управления, внуїрешіих и внешних факторы регионального управления (внутренняя и внешняя среда) / 67, 16 - 24 /. Важнейшим фактором повышения качества управления он счи тал применение информационных технологий и автоматизированных систем, которые обеспечивали гибкость и оперативность регионального управления объектами государственной собственности. Базируясь на общих постулатах системной теории, Ф.Д. Кожурин выделял в системе управления государственной собственностью в региональной экономической системе:
1. Механизм (цели, принципы, формы и методы управления и руководства).
2. Управляющую систему в статике (субъектная структура управления - функции и органы управления госсобственностью). 3. Управляющую систему в динамике (процессы управления объектами госсобственности в системе регионального воспроизводства)^.Подсистемы обеспечения системы управления государственной собственностью: учет, оценка, кадастровое обеспечение, контроль общей эффективности и т.д. Данный подход реализуется и в современных разработках В.М. Шупыро, В.И. Кошкина.
Гвишиани Д.М. уточнил общие признаки всякого управления: «наличие системы, причинную связь элементов в системе, наличие управляющей и управляемой подсистем; динамический характер системы; наличие управляющего параметра; усилительную способность системы (ее способность претерпевать большие изменения от малых воздействий); хранение, передачу и преобразование информации; обратную связь; направленность, антиэнтропийность управления» / 35, 32 /. Кибернетические признаки управления он объединяет в две группы: 1.Признаки, свойственные форме и структуре управления (статические черты - системность, детерминизм, управляющий параметр и т.д.); 2. Признаки, присущие содержанию управления (динамические черты - обратная связь и т.д.) / 35,32 /.
Опираясь на исследования теоретиков организации и управления, сформулируем основные подходы к определению системы управления в общем виде (рис.1):
Цель
j
Орган управления и(ї4т>ф(х(0)
X(t)
_______________________ ♦-------
і Объект управления
Среда
Рис. 1. Структурно - функциональная модель управления.
Система управления рассматривается как открытая система, функцио
нирующая в режиме взаимодействия с другими системами. В процессе управления участвуют орган управления, объект управления и соединяющие их каналы связи. В структуре самого объекта управления можно выделить субъектов и объекты. Анализ системы управления предполагает исследование субъектной и объектной етрукіур управления.
Главной функцией органа управления является преобразование «информации состояния» объекта в «командную информацию», которая зависит от
информации состояния: йц + г) =