СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННО­СТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Официально государственная собственность в соответствии с админи­стративно - территориальным устройством РФ подразделяется на два вида:

- государственная федеральная собственность;

- государственная собственность субъекта Российской Федерации.

На практике реальная модель управления государственной собственностью представляет собой правовые формы и соответствующие им схемы ор­ганизации и осуществления управления, правовые модели взаимоотношений и взаимодействия органов государственной власти и управления различных уровней с менеджментом госпредприятий, с частным бизнесом по поводу вла­дения, распоряжения и пользования объектами государственной собственности и включает в себя: субъектов, объекты управления, нормы нрава, формы реали­зации, отношения по поводу присвоения доходов от владения, использования о распоряжения объектами государственной собственности.

Рассмотрим сложившуюся в РФ систему управления іюсударственной соб­ственностью в соответствии со следующим алгоритмом:

1. Механизм управления (цели, принципы, формы и методы управления). 2.0рганизационно - функциональная структура управления (система органов и их функции по управлению государственной собственностью).

3. Управляющую систему в динамике (процессы управления объектами гос­собственности).

4. Подсистемы обеспечения системы управления государственной собственно­стью: учет, оценка, кадастровое обеспечение, контроль общей эффективности и т.д.; основные подходы к построению механизма управления заданы феде­ральным законодательством (федеральные законы, указы Президента, поста­новления Правительства РФ) и системой законодательно установленных фе­деральных и региональных нормативов. Сам же механизм управления государ­ственной собственностью выступает как органическое единство модели, орга­низации и технологий (рис.2):

Механизмы управ, ієни и і осударсгвсннон сопе і вен носімо

І(еЛЄВОІІ б.ІНК (мнде.іі.

Верінкальїіия н і ори іои іа.іміан сі ру кіура

управлення (у ровни орі а її її іации

> управлення: сіру кіура и функции органов, харакіер

н ІКІІІ.І связей между і.іемен гам и системы,

обратная сим н.)

Подсистема ниєш іу ІІИОНХІМІОГО обеспечения управлении и органи іанин процессов управления объектами і оееобеі неиносі и

Орі анизацим процессов управления

Блок способов управления иснолмонаннсм и распоряжением государственной собствен НОС ІМО (формы хозяйствен ной реализации объектов во всех секторах экономики)

Блок способов управлення нреобраюваннсм форм н

-) отношений собственности ₍ (технологии приватизации,

национализации)

Подсистемы обеспечении управления (информационно* методическое обеспечение)

Вспомогательные с труктурные подразделения

Рис. 2. Структура механизма государе і венного управления і осудареїпенной собе і венное їмо в РФ.

Он включает в себя цели, принципы и сіратеїии управления; принципы пла­нирования и прогнозирования; механизмы субординации и координации (ру­ководства, согласования. у гверждения) деятельности оріанов власні и управ ле­пим всех уровней, их стру ктурных подразделений; механизмы кош роля, обес испивающие обратную связь в сисіеме управления (контроля выполнения ила новых заданий: специфических методологических принципов и подходов, сис­темы показателей, используемых в процессе управления): систему меюдов со­ставления и обоснования оптимальной и прогнозных, плановых показа гелей;

анализа состояния объектов управления; совокупность способов управления использованием, распоряжением и преобразованием государственной собст­венности.

Направленность управления проявляется через совокупность целей, по­становку задач по структурированию элементов системы и принципы по­строения системы управления. Генеральная цель управления может быть пред­ставлена в виде формулы: «обеспечение сохранности, развития, эффективного функционирования и использования всей совокупности объектов государст­венной собственности в общенациональных интересах российского народа как первичного собственника» /120, 15 /.

В основу формирования системы управления государственной собствен­ностью положены такие общие принципы управления / 69, 9 - 21/: 1. единона­чалия; 2. законности и обязательности качественного правового обеспечения процесса управления государственной собственностью; 3. соответствия цели (предполагает выработку, постановку, механизм реализации и оценку степени достижения поставленных целей); 4. прогрессивной мотивационной направлен­ности процесса управления, социальной и экономической ответственности субъектов управления за устойчивость расширенного воспроизводства собст­венности и эффективность использования её объектов: 5. комплексности и сис­темности управления, разделения и кооперации труда всех субъекгов управле­ния государственной собственностью; б.соответствия организационной струк­туры кадрам и структуре объекта управления; 7. непрерывной эволюционной реорганизации субъектно - объектной структур государственной собственности на всех уровнях управления; 8. многообразия форм и методов управления госу­дарственной собственностью (директивный и демократический, инновацион­ный и стационарный и т. д.); 9. равноправия всех форм собственности перед бюджетом; 10. обеспечения профессионализма управления государственной собственностью (создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров управления, разработку кадровой политики в области управления госсобственностью на всех уровнях управления); 11. разделения и

обеспечения взаимосвязи функций управления государственной собственно­стью и управления государственной хозяйственной деятельностью с учётом изменения структуры собственности и новых форм управления в государст­венном секторе; 12. использования нормативных методов управления; 13. оцен­ки эффективности управления и эффективности объектов государственной собственности на основе критерия бюджетной эффективности.

Механизм управления пронизан отношениями государственного па­тернализма вышестоящего субъекта по отношению к нижестоящему и задает вполне определенные отношения субординации и координации, с объемом прав, необходимых для решения социально - экономических интересов терри­торий, именуемых как в правовой, так и в научной литературе, в выступлениях политических деятелей - регионами.

Формально субъектами государственной собственности являются ад­министративно - территориальные образования в лице Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образовании. На практике сложившаяся струк­тура субъектов государственной собственности представлена разветвленной системой государственных органов в центре и на местах, выполняющих поли­тические, институциональные и экономические функции.

Реальными распорядителями объектами государственной собственности от имени народа становятся органы законодательной, исполнительной и судеб­ной власти. Причем, первые обеспечивают ее правовую институционализацию, вторые реально ею распоряжаются, а третьи обеспечивают сохранность прав и материально - вещественной структуры государственной собственности. Функционирующая в РФ система управления обеспечивает прежде всего поли­тические цели государственной бюрократии и интересы крупного капитала в рамках либеральной (приватизационной) модели /Приложение 1/. Отсюда такие деформации механизма и всех стадий управления: отсутствие детально разра­ботанных программ на начальном этане трансформации государственной соб­ственности, неподготовленность и непродуманность последствий ваучерной приватизации (целеполагание, организация и планирование), перманентное бесконтрольное использование государственного имущества вплоть до 2000 г. менеджментом государственных предприятий и организаций, присвоение госу­дарственных доходов в виде прибыли, доходов от сдачи в аренду государствен­ного имущества часто в ущерб производственным интересам; отсутствие разра­ботанных форм учета и оценки объектов, занижение их стоимости, контроля за их использованием (контроль) и т.д. Основанием для подобного вывода явля­ются результаты проверок, проведенных Счетной палатой РФ и судебные про­цессы, связанные с коррупцией государственных чиновников различного ранга и т.д.

14 марта 2004 года в соответствии с Указом Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» было реорганизовано управление государственной собственностью в РФ. Содержание реформы дос­таточно точно определено В.В. Лвековым и Б.А. Райзбергом: «...Суть...сводится к укреплению экономических и социальных начал в управ­лении государственным имуществом, в усилении комплексного подхода к ре­шению проблемы повышения эффективности использования имущественного комплекса, находящегося в государственной собственности»/ 3, 13 - 21/. Со­вершенствование системы государственного управления осуществляется па принципах разделения регулятивных, распорядительных и контрольных полно­мочий. Указ устанавливает и разделяет функции федеральных органов испол­нительной власти по 5 позициям: 1. функции по принятию нормативных право­вых актов; 2. функции по контролю и надзору; 3. правоприменительные функ­ции; 4. функции по управлению госимущсством; 5. функции по оказанию госу­дарственных услуг.

В Указе функции управления госсобственностью выделена в качестве од­ной из основных функций государственного управления: «Осуществление пол­номочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе пе­реданного федеральным государственным унитарным предприятиям, феде­ральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведом­ственным федеральному агентству, а также управления находящимися в феде­ральной собственности акциями открытых акционерных обществ». Функция управления получает особый статус, в силу универсального характера самой функции государственного управления как управления отношениями государ­ственной собственности, с одной стороны, а с другой - управление всем ком­плексом отношений собственности. В этом смысле отношения государственной собственности оказывают определяющее влияние на развитие экономики на всех уровнях организации национального хозяйства. Вместе с тем, Указ не рас­крывает в полной мере содержание управления имуществом, включающим вла­дение, распоряжение, пользование объектами госсобственности и ответствен­ности за их сохранность.

Суть изменений состоит в переходе от двухступенчатой «министерство - ведомство», к трехступенчатой структуре управления «федеральные министер­ства - федеральные службы - федеральные агентства».

Указом ключевые функции управления федеральным имуществом были переданы Министерству экономического развития и торговли РФ, в составе ко­торого были образованы Федеральное агентство кадастра объектов недвижимо­сти и Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. Со­гласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структу­ре федеральных органов исполнительной власти» и принятых на его основе по­становлений Правительство РФ вопросы, входящие в компетенцию федераль­ных министерств, служб, агентств разграничены по 3 уровням:

1. Министерство экономического развития и торговли РФ:

- значимые вопросы управления, распоряжения и приватизации федерального имущества, входящие в его компетенцию;

- управление рынком земли и другой недвижимости;

- территориальное зонирование и земельные отношения;

- кадастровый учет объектов недвижимости;

- формирование программ и планов социально экономического развития, со­циально экономическое развитие субъектов РФ и муниципальных образований.

2. Федеральные службы - текущие вопросы управления и регулирования иму­щественных отношений

3. Агентства:

Агентство по управлению федеральным имуществом в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 8.04.2004 г. № 200 «Вопросы по управлению федеральным имуществом» включают в себя сле­дующие функции:

- проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;

- осуществление полномочий собственника в пределах и порядке, определен­ных законодательством, в отношении имущества федеральных государствен­ных предприятий и государственных учреждений (за исключением функций, которые в соответствии с законодательством осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного иму­щества, составляющего казну Российской Федерации, а так же полномочиями по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неис­пользуемого, либо используемого не но назначению федерального недвижи­мого имущества и передаче федерального имущества физическим и юриди­ческим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;

- разграничение государственной собственности на землю, в том числе на зем­лю, на собственность Российской Федерации, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований;

- осуществление полномочий собственника имущества должника - феде­рального государственного унитарного предприятия и проведении процедур банкротства;

- защита имущественных и иных прав и законных интересов при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Фе­дерации и за рубежом;

осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества;

- лицензирование оценочной деятельности (до внесения изменений в феде­ральные законы по вопросам лицензирования) функции по оказанию госу­дарственных услуг и правоприменительной функции;

Агентства кадастра объектов недвижимости заключается в реализации правоприменительной функции в сфере:

- ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов недвижимости;

- государственной кадастровой оценки земель и иных объектов недвижимости;

- государственного мониторинга земель;

- предоставления сведений о налогооблагаемой базе при исчислении земель­ного налога и налогов на имущество;

- оказания государственных услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости;

- проведения экспертизы землеустроительной документации.

Все другие агентства в соответствии со своим статусом ведут реестры, кадастры применительно к имущественным объектам и отношениям, отно­сящимся к кругу ведения данных агентств. Как следует из перечня функций Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, именно оно выступает в роли собственника, т.е. владельца, пользователя, распорядителя и ответственного лица (бремя собственности) в отношении казны РФ.

К недостаткам документа необходимо отнести отсутствие достаточно четкого разіраничения функций между органами управления (целесообразнее правоустанавливающие функции оставить за Министерством экономики и раз­вития, а правоприменительные функции передать агентствам), четкого перечня имущества, включаемого в государственную казну РФ (природные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности не представлены в уточненной Кон­цепции управления государственным имуществом и приватизации). В общем виде концепция, субъектно - объектная структура управления в РФ может быть представлена следующим образом (рис. 3).

Правительство Российской Федерации

Министерство экономическою разлития и торгояпи РФ, дгонс.пи имущог.тнониых

отношении и кадастра

Orp.icfifiui.io минисгсрстнл и .нсмтстпа РФ

Федора л і.нос собрание Российской Федерации

еЛС|)1Ыыи.и<

Органы исполнительной власти субьектои РФ

Министсрстоа (комитеты, департаменты и т.д.) имущественных отношении суйъсктоп РФ

От распсів.іе

мииистсрстий и аіеитсіпа субі.ектом РФ

Прсдст.інито/н.іп.іь органы суОл.сктои РФ (Законодательные собрании, Думы. Сонеты)

Уровень < убі.ск* і он !•Моноджмонт фодорлльных и ре» ионаы.ных (субьектон РФ) госуднрсгиенных предприятий и уч|н?ждении, донеригельные упрмнлиющие, домерительные улрапляющио компании, лоль.іоіьітоли юсударстненної о имущее г на

Це.пі 1