ФЕДЕРАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ РЕСТРУКТУРИЗАЦИЕЙ ОБЪЕКТНОЙ СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ, ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРАВ И КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ

Исторически классификация объектов государственной собственности и по­рядок их отнесения (разграничения) к одному из уровней государственной власти и управления и муниципальной собственности осуществлялись в соответствии с По­становлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.

- объекты, составляющие основу национального богатства: ресурсы континен­тального шельфа территориальных вод и морской зоны РФ, охраняемые или осо­бым образом используемые объекты, объекты историко - природного, культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры обще­российского значения, расположенные на территории РФ;

- объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач: государственная казна РФ, имутцество вооруженных сил, специальных войск, органов безопасности, внутрен­них дел и других учреждений, финансируемых из государственного бюджета; а так же объекты Российской Академии наук, отраслевых академий, Министерства нау­ки, и технической политики, Министерства здравоохранения РФ, государственных научных центров, предприятия и объекты геологической, картографической, гид­рометеорологической служб, контроля за состоянием и охраны природной среды и природных ресурсов, санитарно - эпидемиологической и ветеринарной службы, стандартизации и метрологии, машиностроительные станции и полигоны, государ­ственные запасы, мобилизационные резервы и предприятия, обеспечивающие их сохранение;

- объекты оборонного производс тва;

- объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства Рос­сии в целом и развитие других отраслей народного хозяйства: объекты добы­вающей промышленности (за исключением добычи местного сырья), топливно - энергетического комплекса, электроэнергетики, транспорта (за исключением ав­томобильного), речного и морского флота, газификации, автомобильных дорого общего пользования, предприятия связи, телерадиопередаюшие станции, госу­дарственные племенные и конные заводы, совхозы, селекционно - гибридные цен­тры, государственные семенные инспекции по сортоиспытанию сельскохо­зяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хо­зяйства по производству ценных и анодромных видов рыб, серпентарии.

- прочие объекты: предприятия фармацевтической промышленности, медико - биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.

Виды собственности на землю, ее недра, водные ресурсы, лесные фонды и животный мир определяются в соответствии с законодательством РФ.

Ко второй группе объектов были отнесены предприятия всех отраслей на­родного хозяйства, занимающие доминирующее положение на российском и ме­стных рынках товаров, услуг и работ, крупнейшие предприятия со среднегодовой стоимостью основных фондов на 01.01.1992 г. более 200 млн. руб. или общей чис­ленностью занятых более 10 тыс. чел., предприятия атомного и энергетического машиностроения, рыбопромысловой промышленности, зверосовхозы. В составе таких объектов названы нс входящие в имущество предприятий санаторно - ку­рортные учреждения, находящиеся в ведении центральных органов го­сударственного управления РФ, обьекты гостиничного хозяйства, учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта, научно - иссле­довательские, проектно - конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации, научно - производственные объединения, предприятия авто­мобильного транспорта, по строительству и эксплуатации водохозяйственных сис­тем и сооружений, полиграфические предприятия и издательства, информационные и телеграфные агентства Министерства печати и массовой информации России, общереспубликанские предприятия строительства, производство строительных ма­териалов и конструкций, средние специальные учебные заведения, имеющие рес­публиканское значение, базы комплектации, холодильные установки, оптово — складские помещения, элеваторное хозяйство, предприятия по ликвидации послед­ствий чрезвычайных ситуаций.

К муниципальной собственности были отнесены объекты, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего законодательного ор­гана - городского (за исключением городов районного значения) и районного (за исключением районов в городах).

В соответствии с п.З данного постановления до момента определения со­ответствующего собственника все указанные объекты являются федеральной соб­ственностью. Все объекты, не указанные в Приложениях 1 - 3 передаются в собст­венность субъектов РФ.

Таким образом, разграничение объектов государственной собственности определялись двумя основными процессами - федерализации и муниципализации значительной части объектов государственной собственности. Сама же соб­ственность субъекта РФ, как и основные функции органов управления в силу не­совершенства или отсутствия законодательства не были четко определены . Это во многом объяснялось тем, что фактически управление в период до 1999 г. носило бессистемный характер и сопровождалось приватизацией низколиквидных, убы­точных предприятий в форме ваучерной приватизации и приватизацией вы- сокошгквидиых крупных предприятий, находящихся в федеральной собственности посредством их акционирования или продаж на конкурсных торгах.

С 1999 г. управление государственной собственностью стало приобретать конкретные параметры и носить все более системный, упорядоченный характер.

За период прошедший с 1999 г. в стране была выполнена определенная работа по упорядочению объектной структуры по группам объектов управления:

1. проведена инвентаризация объектов государственной собственности и на­лажен мониторинг их состояния на федеральном уровне, налажен система­тический контроль оценочной деятельности;

2.

3. создана система мониторинга действует и в акционерных обществах с го­сударственным участием;

4. сформирован реестр федеральной недвижимости, содержащий количест­венные, технические и правовые характеристики объектов;

5. во многом заново создана нормативная база управления; началась реали­зация Земельного кодекса и иных законов, регулирующих вопросы оборота земельных участков;

6. заложены основы для перехода на систему пообъектного управления;

7. детально регламентирована процедура управления имущественно-земель­ным комплексом на всех уровнях государственного управления - от решения кабинета министров до графика действий министерского специалиста.

В практике управления имеет место ряд негативных моментов, дезор­ганизующих управление объектной структурой и снижающих бюджетную эф­фективность управления /13 /:

1. Отсутствие согласованности адресных инвестиционных программ с рас­ходной частью бюджета. Так, в федеральной собственности находится более 7 тыс. незавершенных строек, причем за бюджетные деньги работы ведутся толь­ко на 224 объектах (3%), а остальные не только теряют инвестиционную при­влекательность, но и становятся опасными для окружающих.

2. Противоречие между коренными признаками государственных учреждения (да­лее по тексту - ГУ) и практикой их функционирования: формально оставаясь бюд­жетополучателями, в значительной степени стали по факту самостоятельными ком­мерческими производителями услуг.

3. Неэффективное использование федерального имущества (сохранение объек­тов незавершенного строительства в собственности государства ведет к допол­нительным затратам и их разрушению).

4. Не выполнение плановых заданий по приватизации. Прогнозный план (про­грамма) приватизации федерального имущества на 2003 г., который предусмат­ривал передачу в частные руки акции 1978 открытых акционерных обществ и 970 федеральных государственных унитарных предприятии (далее по тексту - ФГУП) не был выполнен. В 2004 г. намечено к продаже еще 717 пакетов акций ОАО и 1063 ФГУП. План так же не был выполнен.

По мнению Медведева Ю.М. и Андриевского, Анисимова Л. А., данный подход позволит самым жестким способом запретить предприятиям и учреж­дениям паразитировать на имуществе, которое не используется для уставной деятельности. Очевидно и то, что пока имущество не продано, оно должно эф­фективно управляться и приносить стабильный доход в виде арендных плате­жей, дивидендов и иных возобновляемых доходов. Это означает ужесточение учета объектов и их использования. Для государственных унитарных пред­приятий и учреждений это будет означать изъятие излишнего имущества и оптимизацию управления / 87,21 - 26; 88,2 - 4; 13; 14,39 - 46 /.

5. Отсутствие полного реестра федерального имущества и отсутствие пуб­личного реестра. Это тормозит ведение публичного реестра, который позво­лил бы обеспечить свободный доступ к банку данных государственной не­движимости и более эффективно использовать государственную недвижи­мость, стимулировал бы рост спроса на нее и прирост поступлений в бюд­жет.

6. Отсутствие детально разработанной методики и системы критериев оценки управления. На практике используется показатель бюджетной эффективности: суммарные показатели по группам доходов: прибыль, дивиденды, арендная плата и т.д. В то же время, часть прибыли ФГУПов стала поступать в бюджет только с 2001 г. В 2003 г. эти платежи составили уже более 2,5 млрд. руб.

7. Формируется механизм контроля хозяйственной деятельности ФГУПов.

Только в 2003 г. более 1,5 тысячи ФГУПов представили в Минимущество России аудиторские заключения. Количество АО, выплачивающих ди­виденды, возросло с 35 в 1997 г. до одной тысячи в 2003 г. По предварительным данным, поступления в бюджет по этой статье составили около 12 млрд, руб­лей.

Так, субъектам малого предпринимательства передано в аренду более 3,5 млн. метров помещений федеральной недвижимости. На настоящее вре­мя в частную собственность продано более 20 тыс. земельных участков, в том

числе, 1 тыс. под приватизированными из федеральной собственности пред­приятиями. От продажи земли в федеральный бюджет в 2003 г. уже поступи­ло около 3 млрд, рублей. В целом, доходы федерального бюджета от использо­вания федерального имущества только в 1999 - 2002 годы выросли более чем в три раза, а по сравнению с 1997 г. - почти в 50 раз. В 2003 г. поступления в бюджет превысили 125 млрд, рублей.

Все выше перечисленные «недостатки» связаны с несовершенством за­конодательства и нечетким определением функций по управлению, не­эффективной организацией учета, оценки объектов, отсутствием методик ди­агностики состояния управления, определения приоритетных направлений деятельности, оценки «слабых» мест в организации управления, просчетами при планировании и др.

В конечном счете, появилось понимание причин неэффективносги, а вслед за этим, изменился и сам подход к определению функций государства в экономике, необходимость реорганизации механизма управления.

Сущность его заключается в том, что «по определению» государство в рыночной экономике выполняет две взаимосвязанные функции / 68, 11 - 22; 69,9-21 /:

1. регулирующую функцию, в рамках которой государство задает экономи­ческие «правила игры» - это комплекс государственных мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочны­ми государственными органами и общественными организациями в целях ста­билизации и развития экономики; причем, под регулированием понимается ре­гулирование через факторы производства: НТП, занятость, инвестиции, текущее регулирование: бюджетное, налоговое, денежное и кредитное, валютное, управ­ление государственной собственностью, внешнеэкономическое и правовое. Оно должно сочетаться с обоснованием перспектив социально - экономического развития - прогнозированием, индикативным планированием, обоснованием отраслевой структуры экономики и территориального развития.

2. функцию государственного предпринимателя, владеющего и распоря­жающегося государственным капиталом и участвующего наравне с частным капиталом в хозяйственном обороте.

Подобный подход соответствует мировому опыту. В частности, общест­венный (публичный) сектор играет существенную роль во многих странах Европы, хотя их экономика и функционирует на рыночных принципах. Они справедливо полагают, что в отдельных случаях рыночное регулирование экономики должно дополняться прямым вмешательством государства. Бывший первый заместитель министра имущественных отно­шений РФ Медведев Ю.М. гак определяет смысл новой модели управления: «...Это означает, что, с одной стороны, надлежит создать условия для плано­вого ухода государства из рыночной «коммерческой» ниши экономики, а с дру­гой — системно обеспечить эффективное функционирование и развитие государ­ственной и муниципальной собственности для деятельности, которая Консти­туцией РФ и федеральными законами возложена исключительно на государ­ство и высшую власть. В силу сложившихся в нашей стране объективных эко­номических факторов и с учетом зарубежного опыта нам предстоит разработать новые механизмы управления государственным имуществом, которые бы по­зволили повысить его эффективность и защиту прав государства как собствен­ника или участника (акционера) коммерческих и некоммерческих организа­ций» / 88, 2 - 4 /.

Главная цель - максимизация бюджетных доходов как следствие опти­мизации системы управления государственной собственностью.

В основу новой модели управления государственной собственностью по­ложены следующие принципы ' 87, 21 - 26 /:

1. Принцип целостности системы управления государственным имуществом. Управление на всех уровнях строится как единая целостная система, охватываю­щая:

- весь объектный состав государственной собственности: землю, недра, водные ре­сурсы, леса, имущественные комплексы предприятий, іюсударственньїе ценные бумаги, включая госпакеты акций, объекты жилой и нежилой недвижимости, не­материальные объекты (интеллектуальная собственность, товарные знаки, про­граммные продукты), имущественную казн)' государства;

- полный набор способов управления (разграничение и создание новых объектов государственной собственности; использование различных форм пользования объ­ектами: безвозмездное пользование, аренда, концессия, залог, доверительное управление и способов реіулироваішя объема и структуры обьектов: национа­лизация, приватизация, банкротство);

- обеспечивающие инструменты:

- учстно — информационное обеспечение, оценка объектов;

- законодательно - нормативное обеспечение;

- кадастровое обеспечение;

- кадровое обеспечение;

- контроль за использованием и распоряжением государственной собственностью.

2. принцип соответствия состава государственного имущества функциям госу­дарства с последовательной приватизацией, реорганизацией или ликвидацией из­быточного имущества; государственная собственность рассматривается как имуще­ственная (экономическая) база управления, границы которой задаются двумя функ­циями управления;

3. принцип текущего и перспективного планирования при системном контроле использования имущества; программа управления должна состоять из трех планов — приобретения, использования и выбытия имущества и жестко увяза­на с разработкой федерального бюджета, федеральном адресной инве­стиционной программы, прогнозным планом (программой) приватизации фе­дерального имущества на очередной год. Этот процесс должен быть вписан в систему бюджетного планировании и соотноситься с перспективным финан­совым планом на три предстоящих года.

Объектная структура федерального имущества выглядит следующим об­разом:

1. В реестре, в частности, учтено имущество 8 820 федеральных государствен­ных унитарных предприятий (ФГУП) и 36693 государственных учреждений (ГУ), Т218788 объектов недвижимого имущества, включая 25713 земельных участков

2. В федеральной собственности находятся акции 4 183 акционерных об­ществ; при этом пакеты акции по доле Российской Федерации Государство, как субъект правоотношений собственности, оказывает решающее воздействие на процесс концентрации производства и капитала. В уставных капиталах раз­делены следующим образом:

- 100% уставного капитала — 124 АО;

- более 50% уставного капитала - 552 АО;

- от 25 до 50% уставного капитала —1308 АО;

- менее 25% - 2199 АО, включая 492 АО, в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации в их управлении;

- учтены 148 акционерных обществ, в отношении которых применено только специальное право на участие Российской Федерации в их управлении (ак­ции нет).

3. По состоянию на 1 января 2003 г. земельный фонд России составляет 1709,8 млн. га, из которых I 580,8 млн. (92,4 %) находятся в государственной собст­венности и 129 млн. га (7,6 %) - в частной.

Управление объектами недвижимости и земельной собственностью улучшилось, но ряд вопросов до сих пор не урегулирован / 47, 2 - 8 /. В Ми­нистерстве имущественных отношений РФ были сведения лишь по 265 тыс. участков, из которых 126 тыс. могут быть отнесены к федеральной собствен­ности. Право собственности Российской Федерации зарегистрировано всего на 7678 участков / 88, 2 - 4 /.

В связи с этим предложена новая классификация государственного имуще­ства, призванная обеспечить оптимизацию структуры собственности в соответ­ствия ее государственными функциями. Ранее в соответствии с порядком, ус­тановленным Постановлением Правительства № 696 от 1998 года, Минимуще­ством России был сформирован и ведется реестр федерального имущества. Анализ данных реестра показывает, что состав этою имущества разнообразен, и по основаниям его нахождения в федеральной собственности может быть представлен следующим образом:

1. Имущество, изъятое из оборота, в частности, имущество силовых ведомств и аналогичное с ним;

2. Имущество, ранее определенное как запрещенное к приватизации - ведь не секрет, что в настоящее время действует Указ Президента Российской Феде­рации и более 60 нормативных актов, устанавливающих пределы, меры и си­туацию с запретом на приватизацию различного вида имущества.

3. Стратегические предприятия, определяемые Президентом, и имущество, ис­пользуемое для решения отдельных государственных задач, в том числе и вре­менных.

В соответствии с этими направлениями установлена следующая клас­сификация федерального имущества:

1. Имущество, необходимое для осуществления функций и задач государства, далее - функциональное целевое федеральное имущество.

2. Имущество, утратившее такое значение, далее - коммерческое федеральное имущество.

Естественно, с течением времени какие-то виды имущества могут от­носиться к первой категории, переходить во вторую, возможно, наоборот.

По основаниям включения имущества в федеральную собственность его состав может быть классифицирован следующим образом:

- имущество, изъятое из оборота (в частности имущество силовых ведомств);

- имущество, ранее определенное как запрещенное к приватизации; в настоя­щее время действует указ президента и более 60 законов, устанавливающих та­кой запрет;

-стратегические предприятия, определяемые Президентом, с учетам нового закона о приватизации;

- имущество, используемое для решения отдельных временных задач: имуще­ство, не приватизированное из-за различных, в том числе чисто техниче­ских, причин.

По назначению все объекты должны быть отнесены либо к имуществу, необходимому для осуществления функций и задач государства (функцио­нально-целевое), либо к имуществу, утратившему такое значение (коммерче­ское). На функционально-целевое имущество не может быть обращено взы­скание по обязательствам РФ или юридических лиц, которые им пользуют­ся. К функционально-целевому имуществу' должно быть также отнесено имущество, используемое для решения ограниченного круга стратегических и социально ориентированных задач. Управлять им могут структуры, обеспе­чивающие оборону и безопасность страны, работающие в сфере высоких тех­нологий, науки и охраны окружающей среды, но не получающие быстрой коммерческой отдачи, естественные монополии, а также организации инфра­структуры и коммунального хозяйства.

Программа Правительства РФ по оптимизации управления государствен­ной собственностью предусматривает решение следующих задач / 13; 87, 21 - 26/:

1 .В отношении унитарных предприятий необходимо добиться:

- рассмотрения и утверждения федеральными органами исполнительной вла­сти или территориальными межведомственными комиссиями их произ­водственных программ; систематического контроля их деятельности, аудита финансовой и бухгалтерской отчетности; принятия обоснованных решений об использовании прибыли предприятий на собственное развитие и пере­числении ее части в федеральный бюджет.

- принятия трехлетней программ приватизации с перечнем приватизируемых объектов на первый год и прогнозом приватизации на два последующих года;

объединенными усилиями органов власти в центре и на местах в течение трех лет реорганизовать, ликвидировать или приватизировать 5-6 тыс. ФГУП;

- создания межведомственных комиссий, к компетенции которых предлагается от­нести выработку рекомендаций в отношении федерального имущества и не­рационального использования иного имущества, принадлежащего Федерации;

- запрета на участие государственных унитарных предприятии в банках, т.к. ана­лиз показал, что такими предприятиями для приобретения акций (долей) в банках только официально израсходовано более 2,5 млрд. руб. Взамен не получено ни дивидендов, ни капитализации. Реально эти банки создавались лишь для финансо­вых потоков предприятий;

- утверждения перечня объектов государственной собственности (соответственно или президентом, или правительством). Изменения в этой описи может произ­водиться только путем внесении поправок и дополнений в федеральный закон и лишь в том случае, когда будут меняться функции государства, цели и задачи го­сударственной политики.

- отнести имущество либо непосредственно к казне соответствующего публичного образования, либо оно должно быть закреплено на праве оперативного управ­ления за казенными предприятиями или казенными учреждениями, возмож­ность создания которых предусматривается законом «О государственных и муни­ципальных унитарных предприятиях»;

- законодательно установить, что закрепленное на праве оперативного управления за казенными предприятиями и учреждениями имущество не может бьггь передано в аренду' или быть предметом иных гражданско-правовых сделок, если не принято решение о признании такого имущества излишним и подлежащим высвобожде­нию.

2. В отношении государственных учреждений необходимо:

- выработать систему критериев и оценки деятельности, а также состав и объ­ем необходимого для ее осуществления имущества;

- обеспечить переоценку и учет имущества по реальной стоимости, а также контроль за ним, изъятие излишнего или используемого не по назначению имущества;

- разработать порядок приватизации государственных и муниципальных уч­реждений, деятельность которых утратила значение для решения госу­дарственных задач;

- осуществить преобразование государственных учреждений излишних для обеспечения выполнения функций государства, в иные формы некоммерче­ских и коммерческие организации.

3. В отношении управления акциями в обществах с государственным участием утвержден Регламент по реализации прав РФ как акционера, определен по­рядок прогнозирования результата деятельности хозяйственных обществ и контроля исполнения решений собраний акционеров, и том числе, но вы­плате дивидендов. Для дальнейшего повышения эффективности этой дея­тельности необходимо обеспечить:

- применение в повседневной жизни АО положений Кодекса корпоратив­ного поведения, направленных на повышение инвестиционной привлека­тельности и капитализации;

- выработку в каждом АО рациональной дивидендной политики;

- систематическую ревизию их деятельности,

- преобразование государственных учреждений излишних для обеспечения выполнения функций государства, иные формы некоммерческих и коммер­ческие организации;

- проведение аудита финансовой и бухгалтерской отчетности;

- приватизация в 2003 -2005г.г. пакетов акций акционерных обществ, где доля государства составляет 25 % и менее процентов;

- совершенствование механизма доверительного управления акциями АО, на­ходящимися в федеральной собственности, путем сохранения порядка прямо­го назначения государством своих представителей в ведущие акционерные общества («Газпром», ЕЭС России. «Транснефть» и др.) и привлечения к уча­стию в управлении остальными АО профессионалов на конкурсной основе, с постановкой перед ними конкретных задач, соответствующим материаль­ным стимулированием и ответственностью.

5. В отношении объектов недвижимости:

- в связи с вступлением в силу федерального земельного законодательства предстоит распределить по уровням управления 1500 тыс. земельных уча­стков, провести реорганизацию земельного фонда (приватизацию участков);

- установить жесткий порядок использования объектов недвижимости, нахо­дящихся и ведении государственных предприятий и учреждений;

- обеспечить строгий контроль за условиями их сдачи в аренду и поступле­ниями арендной платы в доходы;

- сформировать публичный рееецэ недвижимости (банк данных), который бу­дет содержать информацию о сданных в аренду объектах и ее условиях, а также сведения об имуществе, которое может быть передано в аренду, обес­печить гласность и доступность банка данных,

- перейти на рыночную оценку и расчет арендной платы;

- закрепление в федеральной собственности основных видов природных ре­сурсов; четко разграничить полномочия федерального центра и регионов по во­просам распоряжения природными ресурсами; внедрить гражданско - правовые начала в отношения между государством и пользователями природных ресур­сов, что позволит обеспечить стабильность режима пользования, прозрачность имущественных отношений, определенность в процедурах решения споров;

- усилить роль ітюударства в регулировании рационального природопользо­вания и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе путем создания эффективной системы контроля, реформирование системы техниче­ского реіулирования (нормативов, стандартов) природопользования в целях со­кращения избыточного административного давления;

- совершенствование системы недропользования и четкое определение видов пользования недрами, выделение разведки в самостоятельный вид недрополь­зования, что позволит избирательно вкладывать государственные средства в разработку месторождений, которые будут компенсироваться поступлениями от торгов на право пользования;

- расширение сферы применения страхования гражданской ответственности природопол ьзовател ей;

- совершенствование механизма аренды природных объектов или прав пользования ими, концессионного механизма инвестирования. Основное отличие передачи иму­щества по договору концессии от аренды заключается в том, что концессионеру передастся право осуществления деятельности или предоставления услуг, отнесенных Конституцией или законами к функциям государства тій местного самоуправления. Для обеспечения такой деятельности предлагается государственное или му­ниципальное имущество, что требует- коррекции нормативно - правовой базы, ре- іулирующей формы реализации государственной собственности. Необходимо так­же определить, что возмездное приобретение или создание имущества должно кор­респондироваться с федеральной адресной инвестиционной программой и доход­ной частью федерального бюджета, т.к. отступление от этого порядка приво­дит к большим потерям.

Одновременно идут процессы реструктуризации экономических прав субъектов государственной собственности и объектной структуры государст­венной собственности (Федеральные законы № 184 - ФЗ и № 131 - ФЗ с изме­нениями и дополнениями). Отмечается тенденция «федерализации» наиболее экономически эффективных объектов государственной собственности и «ре­гионализация» воспроизводственных и социальных обязательств. Налицо отказ «центра» от компенсационных выплат регионам, финансирования северного за­воза, ряда социальных программ, государственного регулирования цен на энер­гоносители и железнодорожных тарифов при том, что государство фактически имеет в компаниях - монополистах контрольные пакеты акций. Это наносит колоссальный ущерб национальной и региональным экономикам, но, прежде всего, объектам государственной собственности (обветшание, повышенная ава­рийность и т.д.; последний случай с аварией и отключением электроэнергии в РАО ЕЭС России - убедительное тому свидетельство). Поэтому оптимизация не может касаться только одной іруппьі объектов государственной собственно­сти или детализации инструментария управления на фоне ужесточения проце­дур контроля, а должна носить системный характер.

Рассмотрим другие модели по выходу из сложившейся ситуации и оп­тимизации территориальной структуры экономики, реализуемые Правитель­ством. Первой попыткой было создание федеральных округов. Но получение усредненных показателей только статистически «улучшало» ситуацию. Вторая попытка предпринята в рамках доктрины «укрупнения регионов», пред­ложенная группой ученых под руководством д.э.н., заслуженного экономиста России, вице - президента РАЕН В.К. Сенчагова «Проблемы модернизации го­сударственного территориального устройства России. Перспективы социально - экономического развития регионов в условиях их интеграции и создания но­вых субъектов Российской Федерации» / 104,25 - 67 /.

Математическая модель оптимизации регионального развития по типу «регион - локомотив» достаточно проста. «Если «богатый» субъект Федерации объединяется «бедным», то средние показатели новообразованного субъекта Федерации будут ближе к средним по стране, чем каждого из объединяемых субъектов для случая объединения двух субъектов. Пусть $ - среднее по стране значение некоторого показателя. Предположим, что абсолютные величины данного показателя в регионах 1 и 2 равны Ы и 62, а величины, относительно которых рассчитываются среднее, - cl я с2. Тогда среднее для регионов будут dl-bl/cl и d2~b2/c2. Пусть средние значения рассматриваемых показателей в регионах отличаются от среднего по стране соответственно в х и у раз {x-dl/Sy y=d2/s), при этом ситуация в регионе 1, оцениваемая по рассматриваемому по­казателю, лучше, чем в регионе 2, т.е. х>у. Среднее для объединенного региона значение показателя (/) находится из выражения: f=(bl+b2)/(cl+c2)=(dl*cl+d2*c2)/(cl+c2). Величина f отличается от средней 5 в z=f/s раз: Z=f/s=(d}*cl+d2*c2)/(cl+c2)=x*cl/(cl+c2)+y*c2/(cl+c2). Сравним величины z, х я у: z-x=x*cl/(cl+c2)+y*c2/(cl+c2)-xу*с1/(с1+с2)+у*с2/(с1+с2)-у=0.

Таким образом, zy. Что и требовалось доказать» /104, 37/. Но, как показал опыт создания федеральных округов, данный подход к проблеме дает возможность улучшить ситуацию статистически. Без формирования внутрире­гиональных финансовых источников задача оптимизации может быть решена только за счет притока финансовых средств из консолидированного бюджета субъектов РФ в виде компенсационных выплат или федеральных инвестиций.

Выводы но главе 1.

Таким образом, речь должна идти о принципиально новой модели управления государственным имуществом, которая занимает одно из клю­чевых мест в системе экономических отношений, о мерах законодательною обеспечения новой модели управления и о совершенствовании механизма управления:

1. Использование новой модели управления федеральной собственностью должно обеспечивать реализацию прав государства как собственника и хозяй­ствующею субъекта (предпринимателя). Но на практике «приватизационная» модель управления субъектно - объектной структурой собственности, заклю­чающаяся в никем не рассчитанном параметре увеличения доли частной соб­ственности, с учетом двух выше указанных аспектов не привела к формирова­нию эффекгивной национальной экономики, о чем свидетельствует высокий удельный вес регионов - реципиентов.

2. Неполная идентификация собственности как экономической системы, не­развитость экономических и институциональных трактовок собственности при­водит к сужению номинального и реального поля государственной собст­венности и экономической свободы субъектов хозяйствования.

3. Политика укрупнения регионов не решит проблему преодоления дотаци­онного характера региональных бюджетов в долгосрочной перспективе в силу ограниченности количества объектов государственной собственности.

4. Если в условиях продолжающегося системного кризиса основные приори­теты политики, заявленные в послании Президента, с одной стороны, и кон­цепция управления государственной собственностью, с другой, расходятся и в конечном счете не могут обеспечить желаемый результат.

Полагаем, что без качественного изменения объектной структуры госу­дарственной собственности субъекта РФ, а гем более в условиях ее сужения, повлечет снижение дееспособности органов власти и управления в регионах и увеличение финансовой нагрузки на федеральный бюджет, что является пред­метом анализа второй главы.