3.3 Совершенствование механизма Особой экономической зоны: правовые и институциональные аспекты.
совершенствование налогообложения участников ОЭЗ (инвестиционный налоговый кредит, налоговые льготы при производстве продукции на экспорт);
« предоставление льгот банкам, осуществляющим кредитование Федеральной целевой программы развития Калининградской области; •
отмена действующего механизма квотирования беспошлинного импорта как противоречащего принципам свободной таможенной зоны или его ужесточение (предлагается возможность введения механизма, в котором таможенные льготы устанавливаются на основе соглашения между администрацией области и правительством); •
предоставление гарантий долговременного сохранения режима ОЭЗ для пользующихся ее льготами субъектов при прекращении деятельности зоны в Калининградской области; •
постоянное совершенствование и обновление Федеральной целевой программы развития области; •
создание регионального страхового фонда для страхования инвестиций в Особой экономической зоне; •
сохранение по согласованию с правительством действующего порядка управления Федеральной целевой программой развития региона;
® предоставление гарантий сохранения режима Особой экономической зоны на срок 25 лет и стабильности зонального режима в период ее деятельности, ряд инвесторов при этом смогут пользоваться льготами в течение последующих 10 лет. Предполагается установить и более четкие количественные параметры налоговых льгот. Размеры их должны быть оптимальными, чтобы обеспечить, с одной стороны, привлечение инвесторов в регион, а с другой - обеспечить поступления в бюджет. Наибольшее внимание уделяется льготам по налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль.
Министерство экономического развития и торговли предлагает предоставить органам государственной власти Калининградской области право снижать ставку налога на прибыль без ограничений в части, зачисляемой в бюджет региона. Участники Особой экономической зоны, реализующие проекты в рамках Федеральной целевой программы развития Калининградской области до 2010 года, полностью освобождаются от уплаты налога на прибыль и налога на имущество в течение срока окупаемости проекта. Предполагается освободить участников ОЭЗ, поставляющих на экспорт 80 и более процентов производимых товаров, от уплаты налога на прибыль, налога на имущество предприятий и дорожного налога. Также предлагается предоставить льготы хозяйствующим субъектам по налогу на прибыль, если она реинвестируется в производство в ОЭЗ. Предусматривается предоставление специальных льгот банкам, зарегистрированным на территории Калининградской области в качестве юридического лица и обладающим статусом участника ОЭЗ: • на такие банки не распространяйся ограничения, установленные российским законодательством на участие юридических и физических лиц в приобретении акций банковского учреждения;о обложение налогом на прибыль осуществляется по ставке, уменьшенной на 50% от установленной действующим федеральным законодательством; •
банки освобождаются от уплаты налога на имущество, используемое при осуществлении банковской деятельности.
Имеется также ряд предложений по улучшению льготного режима со стороны местных экономистов. Так, В. В. Ивченко и Л. Б. Самойлова считают, что следует отменить налог на добавленную стоимость на товары, произведенные и потребляемые внутри области, что обеспечит выравнивание условий хозяйствования местных производителей и поставщиков импортных товаров.67 Они также предлагают освободить от налогообложения выручку от оказания транспортных услуг в отношении грузов, следующих с основной территории России в Калининградскую область. Следует отметить, что региональное законодательство в отношении льгот ОЭЗ претерпело изменения.
В 2002 г. был принят закон «О государственной поддержке организаций, осуществляющих инвестиции в форме капитальных вложений на территории Калининградской области». Он дает возможность предоставления предпринимателям таких льгот, как освобождение от уплаты налога на имущество организаций, земельного налога, платы за пользование водными объектами. Срок действия льгот определяется исходя из объема капитальных вложений: •при объеме вложений от 10 до 20 миллионов рублей льготы предоставляются на срок три года; •
при объеме вложений от 20 до 50 миллионов рублей льготы предоставляются на срок 4 года; •
при объеме вложений более 50 миллионов рублей льготы предоставляются на срок 5 лет.
с Особая территория России, с. 152
Ставка налога на прибыль организаций в части сумм, зачисляемых в областной бюджет, для инвесторов, соответствующих критериям закона, составляет 10,5%.
Органы местного управления могут также предоставлять инвесторам льготы по уплате местных налогов и льготы по долям региональных налогов.
Закон также предусматривает предоставление налогового кредита по налогу на имущество организаций в части сумм, зачисляемых в местный бюджет, на срок до семи лет. Еще одной формой поддержки инвесторов является субсидирование части процентных ставок по привлеченным кредитам.
Кроме льгот роль стимулов для инвесторов может сыграть повышение уровня квалификации рабочей силы, развитие инфраструктуры, в особенности финансовой. Большое внимание уделяется вопросу создания специальной инвестиционно- финансовой корпорации. Она может оказывать помощь предприятиям в разработке и экспертизе инвестиционных проектов, переходе на международные стандарты, предоставлять финансирование проектов и контролировать их реализацию, содействовать предприятиям в выходе на европейские финансовые рынки. Для выполнения своих функций корпорация наделяется начальным собственным капиталом, достаточным для финансирования нескольких стартовых проектов. Ее участниками могут стать федеральные и региональные органы власти, крупные инвестиционные банки.
Предлагается введение упрощенного порядка согласования разрешительной и проектной документации для начала реализации проекта, а также ограничение числа проверок предприятий, функционирующих в ОЭЗ, органами государственного контроля.
Важным стимулом предпринимательской активности может стать упрощенный порядок оформления въезда и выезда иностранных участников ОЭЗ. Оформление въездной визы для них будет производиться в пункте пересечения государственной границы. Предусматриваются изменения в таможенном режиме, действующем на территории Особой экономической зоны, например снижение требований к товару для признания его произведенным в Калининградской области. Величина добавленной стоимости обработки товара должна составлять не менее 15% (согласно действующему законодательству - не менее 30%), а для товаров, относящихся к сложной бытовой технике, электронике, пищевой, фармацевтической и легкой промышленности - не менее 10% (согласно действующему законодательству - не менее 15%). Изменения могут коснуться и структуры Особой экономической зоны. Несколько лет существует идея создания в рамках ОЗЭ в Калининградской области локальных экономических зон. Их возникновение способствовало бы повышению уровня занятости населения, большей активизации инвестиционной деятельности, внедрению новых технологий. Это могут быть зоны различного характера. Имеются следующие предложения по созданию локальных экономических зон: •свободные таможенные зоны в действующих морских портах, калининградском аэропорту, на железнодорожных станциях; •
свободные торговые зоны вблизи границы и в пригородах Калининграда; •
свободная финансовая зона в Калининграде; •
свободные туристические зоны в Калининграде, его окрестностях и на побережье; •
экспортно ориентированные зоны на территории промышленных предприятий области; •
создание технопарка в Калининграде;
о зоны поддержки малого и среднего бизнеса, бизнес- инкубаторы.68
В локальных экономических зонах может предоставляться довольно значительное число налоговых льгот: льготы по налогу на прибыль и на имущество, возмещение вновь созданным предприятиям налога на добавленную стоимость в части, зачисляемой в областной бюджет, предоставление средств федерального бюджета, налоговые кредиты. Имеется также возможность предоставления дополнительных льгот, таких, как уменьшение установленных ставок или полное освобождение от уплаты налогов в части, зачисляемой в областной бюджет, льготы, установленные органами местного самоуправления. Компании, действующие в зонах, могут освобождаться от получения экспортных и импортных лицензий, возможно снятие ограничений на перемещение иностранной валюты как из зон за рубеж, так и наоборот.
Чтобы обеспечить эффективное функционирование локальных экономических зон, необходимо разработать программы их развития. Для решения вопросов их деятельности в администрации следует создать специальное подразделение. Оно рассмотрит заявки субъектов предпринимательской деятельности - инициаторов создания локальной экономической зоны, которая будет
формироваться в соответствии с областным законом. В уделят особое внимание следующим вопросам: наименованию и виду зоны, границе ее территории, сроку функционирования (не менее 5 лет), целям и задачам создания зоны, условиям ее ликвидации. В локальных экономических зонах должны предоставляться равные льготы как отечественным, так и иностранным инвесторам. Последним также следует предоставлять национальный режим (иностранным инвесторам не могут быть предъявлены более жесткие требования,
** Хдолсют!! /VII. Федоров Г. М., Кпдшлппрпдаля ооппст.: регион сотрулюгостш с 345
чем отечественным за исключением случаев, предусмотренных в законодательстве).
Каждому типу локальных зон должен соответствовать свой комплекс льгот и стимулов. Таможенные и налоговые льготы,
предоставляемые в промышленно-производственных зонах, будут направлены на стимулирование выпуска экспортной либо импортозамещающей продукции с высокой степенью обработки. Льготный режим не распространится на импорт предметов роскоши, определяемых по специальному перечню.
Для предприятий, расположенных в локальных зонах, актуальной является проблема взаимодействия с предприятиями, вне зоны (например, поставляющими сырье и комплектующие). Связи могут обеспечиваться за счет финансовых стимулов - предоставления субсидий на приобретение сырья и комплектующих. Может быть также установлен определенный процент сырья и материалов, которые должны приобретаться на местном рынке.
С целью подготовки специалистов для работы в локальных зонах на базе высших учебных заведений будет создан центр переподготовки. Предполагается, что затраты на создание различных видов локальных зон окажутся не одинаковыми. Наибольших затрат потребуют зоны экспортного производства. Как показывают расчеты, комплексное обустройство 1 км2 таких зон может составить 150-400 млн. рублей. В 2-3 раза дешевле обходится создание свободных таможенных зон. Содержание такой зоны может обойтись в 30-100 млн. рублей в
69
зависимости от ее размера.
Значительные суммы на создание локальных экономических зон потребуют поиска источников их финансирования. Таковыми могут являться:
• централизованные капиталовложения;
в банковские кредиты; •
средства предприятий и организаций, расположенных вне локальных зон (как в Калининградской области, так и на основной территории России); •
вступительные взносы предприятий и организаций, намеревающихся развернуть деятельность в локальных зонах; •
отчисления предприятий и организаций, работающих в локальных зонах.
Некоторые объекты инфраструктуры (гостиницы, склады, выставочные комплексы, портовые причалы) могут создаваться на основе совместного предпринимательства.
Локальные СЭЗ требуют создания эффективных систем управления. В каждой зоне предполагается создание административной структуры, призванной упростить взаимодействие инвесторов и властей. Администрации локальных зон подчинятся региональному органу управления Особой экономической зоной. Все финансовые поступления будут распределяться в установленной пропорции между администрациями локальных СЭЗ и региональными органами власти. Уже предпринимаются действия по повышению эффективности системы управления ОЭЗ. В структуре администрации региона сокращен ряд подразделений (Комитет-дирекция по развитию Особой экономической зоны, комитет по доходам и инвестициям) и образована администрация Особой экономической зоны, не обладающая правами юридического лица, во главе с вице- губернатором области. Предполагается возможность передачи функций управления Особой экономической зоной на федеральный уровень. Однако этот вопрос является достаточно спорным. Так, при этом возникают дублирующие структуры (областная и федеральная), контролирующие экономику региона.
Большое значение имеет проблема улучшения информационного обеспечения деятельности ОЭЗ. Она приобретает актуальность в условиях, когда потенциальные инвесторы недостаточно осведомлены о ее возможностях, а региональные деловые круги испытывают недостаток информации, необходимой для осуществления своей деятельности. Повышению эффективности информационной поддержки способствовали бы следующие меры: •
предоставление информационных услуг резидентам ОЭЗ и потенциальным инвесторам; •
исследование мировых и российских тенденций функционирования свободных экономических зон; •
распространение рекламной информации об Особой экономической зоне (журналы, каталоги), создание сайта в Интернете.
В ближайшем будущем возможны различные сценарии трансформации механизма ОЭЗ. Что касается льготного режима, то можно рассмотреть три варианта:
о отмена таможенных льгот в ближайшее время;
« сохранение режима Особой экономической зоны в его нынешнем виде; •
трансформация режима Особой экономической зоны, подразумевающая постепенную отмену таможенных льгот либо замену их другими льготами в рамках режима Особой экономической зоны.
Отмена режима ОЭЗ вряд ли возможна. Подобное решение может привести к ухудшению социально-экономической ситуации в регионе. Потребуется дополнительная поддержка со стороны федерального центра. Кроме того, отмена режима ОЭЗ может быть воспринята инвесторами как очередное проявление нестабильности российского законодательства.
Сохранение существующего режима 033 не приведет к ухудшению экономической ситуации в Калининградской области и в то же время потенциал развития региона так и останется неиспользованным. Оптимальный вариант - изменение режима Особой экономической зоны. В этой связи встает вопрос об отмене таможенных льгот. В краткосрочной перспективе это может привести к росту цен в Калининградской области и высвобождению большого числа работников, занятых в сфере торговли. Действующие импортозамещающие производства также являются крупнейшими в области налогоплательщиками - поступления в бюджет от их деятельности составляют около 0,6 млрд. руб.70 В средне- и долгосрочной перспективе отмена таможенных льгот в сфере торговли должна быть скомпенсирована предполагаемым общим улучшением экономической ситуации в области: за счет привлечения инвестиций будут созданы новые рабочие места в производстве, получит развитие промышленность, снабжающая регион потребительскими товарами. Благодаря льготам в Калининградской области возник ряд новых производств (например, мебельное). Далеко не все они смогут существовать без них. Даже если в области и будут введены дополнительные меры по стимулированию инвестиционной активности, для таких предприятий они вряд ли будут играть весомую роль. Поэтому в отношении льгот по таможенным платежам для ряда предприятий, возможно, имеет смысл говорить о сохранении режима свободной таможенной зоны. Чтобы стимулировать приток инвестиций в регион, этот режим может распространяться и на вновь создаваемые промышленные предприятия. При этом таможенные льготы нецелесообразно распространять на те из них, чья продукция и без льгот пользуется высоким спросом на мировом рынке - к их числу относятся
10 Калининградсюш полюс интеграции, с.273
нефтедобыча и нефтепереработка, черная и цветная металлургия и т.п.
Нет единого мнения по вопросу дальнейшей ориентации экономики Калининградской области.
Областные органы власти и региональные деловые круги считают, что и впредь акцент в экономике региона следует делать на развитие импортозамещающих производств.71 В Правительстве России полагают, что Особой экономической зоне следует переориентироваться на выпуск продукции, поставляемой на экспорт.72 Стратегия социально-экономического развития Калининградской области как региона сотрудничества на период до 2010 года предусматривает развитие как импортозамещающих, так и экспортно ориентированных производств. Этот вариант является самым оптимальным. С одной стороны, импортозамещающие предприятия, которые появились в области, действуют успешно. С другой - появление предприятий, выпускающих продукцию на вывоз, стимулирует дальнейшее экономическое развитие и будет способствовать формированию экспортной специализации региона. Существует точка зрения, что в ближайшие несколько лет разумным было бы по-прежнему развивать импортозамещающие производства и уже затем постепенно переходить к экспортной ориентации. В данной связи следует обратить внимание на мировой опыт. Развитие успешно функционирующих за рубежом СЭЗ обычно идет следующим образом: либерализация торговли - производство импортозамещающих товаров - расширение экспорта. ОЭЗ в Калининградской области идет в данном направлении. Конечно, следует стимулировать экспорт в регионе, но нужно делать это последовательно. Становлению экспортной ориентации зоны могла
" СХч'Лэя территория России,с 49 12 Особы тсрр>ггор»зд России, с 5)
бы способствовать разработка региональной программы развития экспорта.
При совершенствовании законодательства, затрагивающего деятельность ОЭЗ, следует использовать мировую практику. В странах, где успешно действуют свободные экономические зоны, накоплен действительно большой опыт в данной сфере, а законодательство используется эффективно. Там оно затрагивает следующие вопросы: •
общие правовые основы либерализации предпринимательства в СЭЗ; •
привлечение иностранных инвестиций;
® таможенное регулирование; •
налогообложение, налоговые льготы; •
управление свободной экономической зоной.
Если говорить об опыте конкретных стран, то одна из наиболее развитых законодательных база сложилась в США. Первым актом, регулирующим функционирование СЭЗ в США, является «Акт о свободных экономических зонах, принятый в 1934 г. В 80-х годах была разработана Государственная программа федеральных предпринимательских зон. Впоследствии принимались различные новые законодательные акты.
В Японии правовые документы, появившиеся в последние годы, были направлены на поощрение развития высокотехнологичных зон. В 90-е годы была разработана программа «Технополис». Ее реализация способствовала соответствующим изменениям в законодательстве.
В качестве примера можно привести и Китай. Разработка законодательной базы началась в конце 70-х годов, и к настоящему времени достигнут значительный прогресс. Стоит отметить также такое государство, как Вьетнам. Созданию правовой базы положил начало закон об иностранных инвестициях, принятый в 1987 году. Это предоставило возможности для притока капитала в страну. Во вьетнамских СЭЗ предусматриваются льготы по налогу на прибыль, по внешнеторговым операциям. СЭЗ «Тан Тхуан», действующая в стране, отличается продуманным законодательством в области льгот, предоставляемых хозяйствующим субъектам. Она получила удостоверение о соответствии международным нормам организации и управления.
Одним из основных направлений законодательного обеспечения создания и деятельности свободных экономических зон является . экспортно-импортное регулирование. Законодательство многих зарубежных стран предоставляет возможность свободного экспорта товаров из СЭЗ и их импорта. Экспортно-импортные операции при этом осуществляются без получения лицензии. Во многих странах предприятия, действующие в СЭЗ, освобождаются от уплаты импортных пошлин. Экспортные пошлины либо не устанавливаются, либо очень низкие. В странах, где действует импортный налог, оговаривается его использование в СЭЗ. В ряде СЭЗ зарубежных стран (Манаус в Бразилии, СЭЗ в США) с целью избежания злоупотреблений запрещен беспошлинный ввоз подакцизных товаров, а в американских внешнеторговых зонах запрещается также производство подобных товаров (за исключением легковых автомобилей).
При дальнейшем развитии системы ОЭЗ в Калининградской области желательно использовать успешный опыт таких стран, как Польша и Литва. Обмен им мог бы осуществляться в форме поездки делегаций Калининградской области в соответствующие страны.
Имеются также новые предложения относительно использования возможностей ОЭЗ в Калининградской области. Зона может выступать в качестве центра розничной торговли беспошлинными товарами. При этом экономика получит значительный импульс в своем росте, это будет способствовать и развитию других отраслей, например туристической инфрастуктуры.
Рассматривается также вариант предоставления Калининградской ОЭЗ статуса офшорной зоны. Предлагаются варианты введения подобного режима для отдельных отраслей экономики: туризм, транспорт, строительство. Может быть, это и будет способствовать экономическому развитию Калининградской области, но реализация такой возможности представляется маловероятной. Во-первых, отношение к офшорам является весьма неоднозначным (см. гл. 1). Во- вторых, могут возникнуть противоречия с Конституцией России. Кроме того, Калининградская область уже окружена ЕС, где в последнее время ведется активная борьба с офшорами.
Вопросы функционирования Особой экономической зоны в Калининградской области широко обсуждаются на федеральном уровне, появляются концепции ее дальнейшего развития. Наибольший интерес в последнее время вызвали предложения рабочей группы, возглавляемой помощником Президента И. Шуваловым. Согласно им, на территории Калининградской области следует создать более благоприятные условия для инвестиций, чем в целом по России. Предлагается снизить ставку налога на прибыль до 10%. Рассматривается также возможность предоставления льгот под инвестиционные проекты при условии осуществления инвесторами определенной суммы вложения в течение определенного периода (10 млн. евро в течение 10 лет).73
* Инкотта, 22 дсхлб^з 2003 г
Кроме того, в последнее время данной группой было разработано предложение по реформированию таможенного режима. Предполагается, что перечень таможенных льгот, действующих на территории Калининградской области, будет сокращен. В течение переходного периода предполагается действие многих из существующих льгот, затем останутся только льготы по технологическому оборудованию.
Недавно правительством был одобрен проест нового закона об Особой экономической зоне в Калининградской области. Согласно ему, инвесторы, вкладывающие в течение трех лет не менее 150 миллионов рублей в создание производства, будут на б лет освобождены от уплаты налога на прибыль и имущество, а в следующие шесть лет - платить только 50 процентов налоговой ставки. Для этого компания должна быть зарегистрирована в Калининградской области и выпускать на ее территории не менее 70% продукции. В регионе должно быть размещено не менее 90% ее основных средств, а персонал должен как минимум наполовину состоять из россиян, постоянно зарегистрированных на его территории. Вход в зону будет закрыт для предприятий, осуществляющих нефтедобычу и производящих алкогольные и табачные изделия. Преференции для всех остальных рассчитаны на 25 лет.
Участником экономической зоны может стать любое юридическое лицо, имеющее план организации производства на территории области, кроме финансово-кредитных организаций. Причем ухудшение экономических условий для игроков зоны невозможно, за исключением случаев изменения уровня акцизов и выплат во внебюджетные фонды, кроме пенсионного.
Идей по совершенствованию механизма Особой экономической зоны в Калининградской области выдвигается достаточно много. Основная проблема состоит в том, чтобы реализовать те из них, которые действительно способствовали бы повышению эффективности деятельности зоны, при этом выдвигаемые предложения должны быть реализуемыми на практике. Их следует рассматривать как на федеральном, так и на региональном уровне. Для обсуждения проблем и перспектив ОЭЗ возможно проведение круглых столов, конференций. Их результаты могут учитываться при решении вопросов совершенствования зоны, разработке программ ее развития. При их организации следует приглашать всевозможных специалистов: представителей правительства, отечественных и зарубежных экономистов, экспертов в правовой сфере, и т. д.