Влияние принципов финансового права на формирование и реализацию принципов финансовой деятельности Банка России

Принципы финансового права имеют значение как для развития финансового права как отрасли права, науки и учебной дисциплины, так и для отдельных ее институтов. Действие принципов финансовой деятельности ЦБ РФ с учетом ее специфики непосредственно связано с принципами финансового права.

Значимость и приоритет решения публичных задач при осуществлении правового регулирования финансовых отношений, сочетающиеся с реализацией частных интересов граждан и рассматриваемые в качестве принципа финансового права, задает вектор правового регулирования принципов финансовой деятельности ЦБ РФ. Реализация экономической функции государства находит выражение в публично-правовых целях деятельности ЦБ РФ, к каковым относится обеспечение стабильности национальной валюты, национальной платежной системы, стабильности и развития банковской системы Российской Федерации, финансового рынка (ст. 3 Закона о Банке России 2002 г.). Вопросы денежной эмиссии как исключительной функции ЦБ РФ в аспекте национальной безопасности в экономической сфере обусловливают приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых (денежно-кредитных и банковских) отношений.

В науке финансового права высказано справедливое мнение о том, что правовое регулирование денежно-кредитной и валютной политики направлено на достижение общественных целей эффективного и стабильного функционирования денежного обращения¹. Вполне обоснованным является рассмотрение ЦБ РФ как системообразующего звена денежной системы^{[91] [92].}

Как подчеркивается в финансово-правовой науке, публично-правовой характер носят отношения в целом в сфере банковского регулирования¹, банковского надзора^{[93] [94], регулирования расчетов[95], валютного регулирования и валютного контроля[96] и иных областях правового регулирования банковской деятельности[97].}

Банковские правоотношения имеют публично-правовые и частноправовые аспекты: отношения между ЦБ РФ и кредитной организацией носят публично-правовой характер, а между кредитной организацией и ее клиентом по договору банковского вклада, банковского счета и другим банковским операциям, как правило, — частно-правовой характер. Однако при этом вопросы гарантирования прав вкладчиков, функционирования системы страхования вкладов носят публично-правовой характер^[98]. В этом проявляется взаимосвязь первостепенности решения публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений в банковской системе Российской Федерации с реализацией частных интересов граждан.

Публично-правовую направленность имеют экономические нормативы, устанавливаемые ЦБ РФ в отношении кредитных организаций, рассматриваемые в качестве фактора устойчивости и неизменности банковской системы нашего государства, что имеет общенациональное значение. Устойчивость конкретной кредитной организации защищает права и законные частные интересы граждан на сохранность сбережений, средств на банковских счетах и др.

Привлечение Банком России кредитной организации к финансовоправовой ответственности по ст. 74 Закона о Банке России 2002 г. за несоблюдение экономических нормативов и другие нарушения требований федеральных законов и нормативно-правовых актов Банка России преследует публично-правовую цель обеспечения стабильности банковской системы и защиты прав и законных интересов клиентов конкретной кредитной организации.

Публично-правовая характеристика может быть дана обязательным резервам кредитных организаций, депонируемым в ЦБ РФ. Именно поэтому взыскание на обязательные резервы по обязательствам кредитных организаций не допускается. В целях обеспечения принципа пропорционального удовлетворения требований кредиторов кредитной организации (ст. 38 Закона о Банке России 2002 г.) в случае отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций обязательные резервы возвращаются Банком России для формирования ликвидационной (конкурсной) массы.

Таким образом, следует констатировать, что приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан, как принцип финансового права характерен для финансовой деятельности ЦБ РФ. Указанный принцип влияет на такие принципы финансовой деятельности ЦБ РФ, как базовые принципы (независимости и подотчетности ЦБ РФ) и организационно-функциональные принципы (централизованного построения системы Центрального банка Российской Федерации, сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Центральным банком Российской Федерации).

Социальная направленность финансово-правового регулирования как принцип финансового права также характерна для финансовой деятельности ЦБ РФ, формирования и реализации ее принципов. Социальная направленность финансовой деятельности ЦБ РФ отражается в таких документах, как Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, Стратегии развития банковского сектора, одобряемые в заявлениях Правительства РФ и ЦБ РФ¹.

Социальная составляющая наблюдается в законодательной новелле, вступившей в силу с 1 сентября 2013 г., определяющей цели денежнокредитной политики, в качестве которых закреплены защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том

числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого эконо-

2

мического роста .

Особенно ярко социальная направленность финансовой деятельности ЦБ РФ проявляется в возложении на Банк России контроля и надзора за соблюдением кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями положений Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)»^{[99] [100] [101], вступившего в силу 1 июля 2014 года.}

Благотворный социальный эффект в целях повышения финансовой грамотности населения, понимания и осознания долговой нагрузки, положений кредитного договора (займа) и последствий их нарушения заемщиком ожидается от реализации норм названного Федерального закона об указании индивидуальных условий кредитного договора (займа) в табличном варианте по форме, утвержденной Банком России, четким, хорошо читаемым шрифтом.

Важное социальное значение имеет установление в рассматриваемом Федеральном законе ограничений на процентную ставку по договору, по сравнению со средней ставкой, определяемой Банком России.

Социальную направленность имеет возможность гражданина направить обращение в ЦБ РФ через интернет-приемную, размещенную на официальном сайте Банка России.

Актуальна возможность обжалования действий (бездействия) Банка России согласно Арбитражному процессуальному кодексу и Гражданскому процессуальному кодексу в арбитражные суды и суды общей юрисдикции. В судебном порядке могут быть обжалованы и нормативные акты Банка России (ст. 7 Закона о Банке России 2002 г.).

Цели деятельности ЦБ РФ, закрепленные в ст. 3 Закона о Банке России 2002 г., помимо публично-правовой направленности, имеют общественно значимое, социальное значение. Это важно для выделения социально значимых принципов финансовой деятельности ЦБ РФ (принципа защиты Центральным банком РФ прав субъектов финансовых правоотношений в области финансовой деятельности и принципа финансовой безопасности в обеспечении финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации).

Федерализм и равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства как принципы финансового права активно исследуются в науке финансового права¹. Указанные принципы имеют особенности применительно к принципам финансовой деятельности ЦБ РФ, поскольку правовое регулирование банковской деятельности носит характер исключи- тельно федерального уровня (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, ст. 2 Закона о банках 1996 г.). Поэтому к финансовой деятельности ЦБ РФ относится принцип федерализма, региональные аспекты финансового права в виде равноправия субъектов РФ в области финансовой деятельности государства не подлежат применению в связи с конституционно-правовыми и законодательными требованиями.

Принцип федерализма как принцип финансового права применительно к принципам финансовой деятельности ЦБ РФ находит отражение и в конституционном закреплении функций Банка России, направленных на обеспечение устойчивости национальной валюты, и исключительных полномочий Банка России на эмиссию денежных средств (ст. 75 Конституции РФ), а также в установлении особого порядка назначения на должность и освобождения от должности Председателя Банка России Государственной Думой по представлению Президента РФ (п. «г» ст. 83 и п. «г» ст. 103 Конституции РФ). В указанном аспекте имеет значение и закрепление в ст. 1 Закона о Банке России 2002 г. исключительно федерального уровня правового регулирования финансовой деятельности ЦБ РФ, согласно которой статус Банка России определяется Конституцией РФ, Законом о Банке России 2002 г., другими федеральными законами. Следует подчеркнуть, что нормативные правовые акты субъектов РФ в этом перечне не значатся, что также подчеркивает федеральный аспект финансового права применительно к исследованию принципов финансовой деятельности ЦБ РФ.

Принцип федерализма как принцип финансового права находит отражение в таких принципах финансовой деятельности ЦБ РФ, как базовые принципы (принципы независимости и подотчетности Банка России), а также в составе принципа независимости Центрального банка РФ в виде специального принципа реализации компетенции Центрального банка Российской Федерации - принципа невмешательства в его деятельность.

Принцип федерализма как принцип финансового права выражается и в организационно-функциональных принципах финансовой деятельности ЦБ

РФ (принцип централизованного построения системы Центрального банка Российской Федерации и принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Центральным банком Российской Федерации). С указанных позиций важно отметить, что система Банка России имеет строго централизованное построение, носит федеральный характер, и территориальные учреждения Банка России в субъектах РФ не имеют региональной подчиненности, действуют независимо от органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований^[102].

Принцип федерализма как принцип финансового права преломляется и в статусном принципе финансовой деятельности ЦБ РФ - принципе обязательности нормативных актов Банка России для исполнения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, всеми юридическими и физическими лицами (ст. 7 Закона о Банке России 2002 г.).

Таким образом, принцип федерализма как принцип финансового права находит отражение в таких принципах финансовой деятельности ЦБ РФ, как базовые и организационно-функциональные принципы, статусный принцип.

В силу изложенного представляется возможным сделать вывод о том, что в формировании и использовании местных финансов принцип самостоятельности органов местного самоуправления, рассматривающийся в качестве принципа финансового права, не затрагивает финансовую деятельность ЦБ РФ как имеющую федеральный уровень правового регулирования.

Единство финансовой политики и денежной системы в качестве принципа финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ находит выражение в согласованном прохождении в Государственной

Думе федерального закона о федеральном бюджете на определенный период и Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 45 Закона о Банке России 2002 г.). В целях согласования финансовой и денежно-кредитной политики представляется важным предоставление предварительно проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Президенту РФ и Правительству РФ. Для координации политики между Правительством РФ и Банком России закреплено проведение регулярных взаимных консультаций (ст. 21 Закона о Банке России 2002 г.).

Положительно зарекомендовала себя в правоприменительной практике такая форма взаимоотношений Банка России и органов государственной власти, как участие Председателя Банка России или по его поручению одного из его заместителей в заседаниях Правительства РФ, а также участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики^[103].

В целях обеспечения баланса интересов Законом о Банке России 2002 г. предусмотрено участие министра финансов Российской Федерации и министра экономического развития Российской Федерации или по их поручению по одному представителю в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса.

Требованиям принципа единства финансовой политики и денежной системы как принципа финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ отвечает и порядок формирования Национального финансового совета как коллегиального органа Банка России, когда помимо включения в состав Национального финансового совета Председателя Банка России направляются представители от уполномоченных субъектов: двое представителей - Советом Федерации Федерального Собрания РФ из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, и по трое - Президентом РФ и Правительством РФ соответственно (ст. 12 Закона о Банке России 2002 г.).

Совет директоров Банка России и Национальный финансовый совет рассматривают проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и итоговый документ, вносимый в Г осударствен- ную Думу, а также информацию о ходе реализации данного документа (пп. 5 и 8 ст. 13, п. 1 ст. 18 Закона о Банке России 2002 г.).

Таким образом, принцип единства финансовой политики и денежной системы как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ находит выражение в базовых принципах (принципах независимости и подотчетности Центрального банка Российской Федерации) и в организационно-функциональных принципах финансовой деятельности ЦБ РФ (принцип централизованного построения системы Центрального банка Российской Федерации и принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Центральным банком Российской Федерации).

Рассматриваемое в качестве принципа финансового права распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ находит выражение в законодательной регламентации деятельности Центрального банка Российской Федерации и правоприменительной деятельности Банка России, наделенного особым финансово-правовым статусом юридического лица публичного права, заключающимся в том, что Банк России не является органом государственной власти, федеральным органом исполнительной власти, но обладает государственновластными полномочиями, что находит подтверждение в правовых позициях Конституционного Суда РФ и законотворчестве последних лет, а также судебной практике арбитражных судов и судов общей юрисдикции^[104].

Распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ находит выражение в базовых принципах (принципах независимости и подотчетности Центрального банка Российской Федерации).

Участие граждан Российской Федерации и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, в осуществлении ее контроля как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ затрагивает вопросы взаимоотношений Банка России и кредитных организаций, некредитных финансовых организаций. Важной формой взаимоотношений Банка России и кредитных организаций, некредитных финансовых организаций является проведение Банком России регулярных консультаций с банковской и финансовой общественностью в лице ассоциаций (союзов), саморегулируемых организаций перед принятием ответственных решений нормативного характера (ч. 1 ст. 77 Закона о Банке России 2002 г.), что можно определить как коллективную форму данных взаимоотношений. Не менее значимой является индивидуальная форма взаимоотношений Банка России и кредитных организаций, некредитных финансовых организаций в виде ответов Банка России на запросы участников банковского и финансового рынков по вопросам, входящим в компетенцию Банка России (ч. 2 ст. 77 Закона о Банке России 2002 г.).

Как положительный факт следует расценить формирование Банком России экспертных советов по вопросам финансовых рынков из представителей участников финансовых рынков: по корпоративному управлению; развитию рынка облигаций и долговых финансовых инструментов; по защите прав потребителей; по страхованию; по микрофинансированию и кредитной ко- операции^[105]. Экспертные советы созданы как совещательные органы по вопросам разработки нормативных правовых актов и документов методологического характера, решения которых носят рекомендательный характер.

Данная практика отвечает требованиям ст. 78 Закона о Банке России 2002 г. о создании на общественных началах комитетов и рабочих групп для изучения отдельных вопросов развития сферы финансовых рынков. Целью данного подхода является укрепление взаимодействия Банка России и кредитных организаций, некредитных финансовых организаций.

Указанный опыт законодательной регламентации и правоприменения востребован в настоящее время при обсуждении законопроектных материалов о создании саморегулируемых организаций в сфере финансовых рынков^[106].

Участие граждан Российской Федерации и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, в осуществлении ее контроля как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ находит выражение в социально значимых принципах - принципе защиты Центральным банком Российской Федерации прав субъектов финансовых правоотношений в области финансовой деятельности и принципе финансовой безопасности в обеспечении финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации.

Вопрос участия граждан Российской Федерации и общественных организаций в финансовой деятельности органов местного самоуправления применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ не рассматривается в связи с тем, что правовое регулирование финансовой деятельности ЦБ РФ осуществляется на федеральном уровне, и построение системы Банка России носит строго централизованный характер.

По этим же причинам гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ в части вопросов гласности в финансовой деятельности органов местного самоуправления не подвергается анализу, как не входящая в понятие финансовой деятельности ЦБ РФ.

Гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ проявляется по нескольким направлениям: опубликование нормативных актов Банка России в официальном издании Банка России - «Вестнике Банка России» (ст. 7 Закона о Банке России 2002 г.); опубликование годового отчета Банка России и ежемесячная публикация баланса Банка России и информации о денежном обращении, а также обобщенных данных об операциях Банка России (ст. 25 Закона о Банке России 2002 г.); проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России и заслушивание докладов Председателя Банка России о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики) (ст. 5 Закона о Банке России 2002 г.); функционирование официального сайта Банка России в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Помимо нормативных актов Банка России, в Вестнике Банка России публикуются приказы Банка России об отзыве лицензий на осуществление банковских операций у кредитных организаций, информационные и справочные материалы о состоянии банковской системы Российской Федерации, а с 1 сентября 2013 г. в связи с передачей ЦБ РФ функций регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков - о состоянии дел в данной сфере общественных отношений.

Положительной характеристики заслуживает размещение Банком России на официальном сайте проектов нормативных актов Банка России для открытого обсуждения и внесения предложений.

Гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ находит выражение в социально значимых принципах - принципе защиты Центральным банком Российской Федерации прав субъектов финансовых правоотношений в области финансовой деятельности и принципе финансовой безопасности в обеспечении финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации.

Плановость и законность финансовой деятельности как принципы финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ основаны на разработке Банком России во взаимодействии с Правительством РФ основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации (ст. 4 Закона о Банке России 2002 г.). Для планирования финансовой деятельности ЦБ РФ имеют значение стратегии развития банковского сектора, получившие одобрение в заявлениях Правительства РФ и Банка России^[107]. Вопросы планирования отражены при закреплении компетенции Национального финансового совета и Совета директоров Банка России (ст. 13 и 18 Закона о Банке России 2002 г.).

Законность финансовой деятельности ЦБ РФ связана с вопросами подотчетности Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Финансовый контроль деятельности Банка России заключается во внешнем контроле - проверках Счетной палаты РФ по решению Г осударственной Думы на основании предложения Национального финансового совета и проверках аудиторской организации (ст. 4 и 93 Закона о Банке России 2002 г.) и внутреннем контроле - проверках службы главного аудитора Банка России (ст. 95 Закона о Банке России 2002 г.).

Принцип законности финансовой деятельности как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ находит выражение в возможности судебного обжалования нормативных актов Банка России, а также административного и судебного обжалования правоприменительных актов Банка России; в базовых принципах (принципах независимости и подотчетности Центрального банка Российской Федерации) и статусном принципе - принципе обязательности нормативных актов Банка России.

Принцип плановости финансовой деятельности как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ находит выражение в организационно-функциональных принципах финансовой деятельности ЦБ РФ (принцип централизованного построения системы Центрального банка Российской Федерации и принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении Центральным банком Российской Федерации).

Принцип экономического стимулирования деятельности в финансовой сфере как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ наиболее ярко представлен в вопросах применения Банком России инструментов и методов денежно-кредитной политики, в частности рефинансирования. Особо следует отметить роль в данном процессе нормативных актов Банка России, в частности Положения Банка России от 12 ноября 2007 г. № 312-П «О порядке предоставления Банком России кредитным организациям кредитов, обеспеченных активами или поручительством» (в ред. от 18 ноября 2013 г.)¹.

Вполне обоснованно, что краткая характеристика состояния экономики Российской Федерации и сценарный (состоящий не менее чем из двух вариантов) прогноз развития экономики Российской Федерации даются в основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 45 Закона о Банке России 2002 г.). В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2014 год и период 2015 и 2016 годов подчеркивается важность финансовой стабильности, когда финансовая система должна обеспечивать сохранность сбережений и их трансформацию в инвестиции, оптимальное распределение рисков, а также стабильное функционирование платежно-расчетных систем, укрепление банковского сектора, в том числе благодаря внедрению нормативов Базеля III (разд. I)^{[108] [109]}.

Принцип экономического стимулирования деятельности в финансовой сфере как принцип финансового права применительно к финансовой деятельности ЦБ РФ находит выражение в социально значимых принципах — принципе защиты Центральным банком Российской Федерации прав субъектов финансовых правоотношений в области финансовой деятельности и принципе финансовой безопасности в обеспечении финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации.

Из вышеприведенного следует, что принципы финансового права находят отражение в принципах финансовой деятельности ЦБ РФ с присущими ей особенностями.

Применительно к специальным принципам финансовой деятельности государства возможно прийти к следующим выводам.

Федерализм в области финансовой деятельности государства как принцип финансового права отражается в общесистемном принципе финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации — принципе федерального уровня закрепления его финансово-правового статуса и строго централизованного построения системы.

Единство финансовой политики и денежной системы, распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей, плановость и законность финансовой деятельности, принцип экономического стимулирования деятельности в финансовой сфере как принципы финансового права находят выражение в компетенционных принципах финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации: принципе взаимосвязи и взаимообусловленности целеполагания в отношении финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации и принципе сочетания нормотворческой и правоприменительной деятельности, контрольно-надзорных функций в финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации.

Приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан, социальная направленность финансово-правового регулирования, участие граждан Российской Федерации и общественных организаций в финансовой деятельности государства, в осуществлении ее контроля, гласность в финансовой деятельности государства как принципы финансового права воплощаются в принципах взаимосвязи финансовой деятельности Центрального банка Российской Федерации и развития экономической функции государства: принципах транспарентности и ответственности Центрального банка Российской Федерации за принимаемые решения в сфере финансовой деятельности.

2.2.