1.1. Маркетингові моделі діяльності органів влади

Застосування маркетингових підходів в діяльності різних органів державного управління і місцевого самоврядування набуло широкого поширення в багатьох країнах, починаючи з 80-х років ХХ сторіччя.

Моделі нового публічного менеджменту (НПМ) замінили так звану «традиційну модель державного управління», яка виникла в 20-ті роки ХХ ст. і базувалася на теорії бюрократії М. Вебера. Сам М. Вебер стверджував, що виникнення «раціональної» бюрократії і бюрократичного порядку є не менш значущим етапом в розвитку людської цивілізації, ніж перехід від феодалізму до капіталізму, і що бюрократія є найбільш ефективною організацією для вирішення складних соціальних, політичних і економічних завдань [27].

Саме поняття бюрократії у М. Вебера пов'язане з трьома формами влади, що виділяються ним. Перша, харизматична, влада ґрунтується на вірі в священні або екстраординарні характеристики індивіда, що віддає наказ. За другої, традиційної, влади наказам підкоряються через упевненість людей в тому, що індивід, котрий віддає їх, має відвічне право розпоряджатися. В умовах же панування третьої, легітимно-раціональної влади накази виконуються через упевненість в тому, що людина, котра віддає їх, діє відповідно до юридичних норм і правил.

Так от, для характеристики чистої організованої форми легітимно-раціональної влади М. Вебер якраз і використовує термін бюрократія. З цього приводу Вебер писав: «Вирішальною для нашої термінології ознакою є те, що підпорядкування тепер засноване не на вірі та відданості харизматичній особі, пророкові, героєві або освяченій традицією особі володаря ...

Виходячи з такого розуміння, М. Вебер визначив, що діяльність адміністративного апарату повинна здійснюватися відповідно до наступних принципів:

– всі офіційні посадові повноваження закріплені в нормативних документах і регулюються законами або адміністративними розпорядженнями;

– існує жорстка ієрархія і чітко визначені рівні повноважень посадових осіб, що означає строго визначену систему підпорядкування, в якій чиновники, що стоять на вищому ступені, здійснюють нагляд над нижчестоящими;

– управління сучасною установою базується на письмових документах, що зберігаються в своєму оригінальному або чорновому варіанті;

– кадри для адміністративної служби повинні пройти «ґрунтовну» підготовку;

– бюрократичне управління регулюється загальними правилами, які більшою чи меншою мірою залишаються незмінними [там же].

При цьому М. Вебер також відзначав, що головна якість бюрократії – її технічна ефективність, заснована на точності, швидкості, управлінському досвіді, безперервності, свободі дій, об'єктивних звітах про роботу, заохочувана преміальними винагородами. І це дійсно було так, але було в умовах зовсім іншого світу, ніж сучасний. Веберіанська модель бюрократії передбачає наявність стабільного і передбаченого світу, якому найбільш адекватні «раціонально сплановані» структури, а індивіди, що населяють цей світ, беззаперечно виконують наказані ним ролі та дії.

Проте дана модель перестала бути адекватною тому швидкозмінному світу, з яким зіткнулися управлінці, починаючи з 80-х років ХХ ст. І саме тоді, як наголошувалося, почали з'являтися і упроваджуватися нові моделі державного управління.

– тяжкістю соціальних витрат держави і подальшим збільшенням витрат в суспільному секторі;

– складністю функціонування адміністративної машини;

– зміною очікувань і зростанням вимог громадян;

– новими тенденціями, що обумовлюють трансформацію структури держави, роблять її менш централізованюї, з рухомішою і прозорішою структурою влади [193].

Проте до цих причин можна додати ще низку «глобальних» чинників, які виникли у той час і підштовхнули уряди до пошуку нових моделей державного управління.

Політичний чинник. Уряди розвинених країн повинні були якимсь чином впоратись з ослабленням довіри громадян до державних інститутів, яке стало характерним для того часу. Громадяни не були згодні на зменшення об'єму і якості соціальних послуг, що надавалися, але разом з тим вимагали зменшити управлінський апарат. Перед урядами ж колишніх соціалістичних країн постали завдання трансформувати основи системи управління, створити демократичні соціальні інститути, сформувати громадянське суспільство, змінити свої відносини з громадянами. Схожі завдання стояли перед країнами, що розвиваються. Крім того, цим країнам необхідно було вирішувати завдання швидкої модернізації своєї економіки.

Соціальний чинник. Всі розвинені країни повинні були вирішувати серйозні проблеми, які виникають при переході від індустріального суспільства до інформаційного, що призвело до уповільнення (або взагалі до зупинки) зростання рівня життя. В той же час, в східноєвропейських країнах відбувалися фундаментальні зміни у всіх сферах соціального життя.

Економічний чинник.

Інституційний чинник. Саме у 80-і роки посилюється тенденція, яка визначає, що, з одного боку, уряди всіх країн все більшою мірою стають частиною глобальної економіки і глобальної політичної системи; з іншого боку, все більш помітну роль в житті світової спільноти відіграють міжнародні організації, такі як ООН, ВБ, МВФ, СОТ. Водночас з цим багато урядів у той час передали частину повноважень на нижчий рівень. Таким чином, виникає нова, незвична для державного управління конструкція: політична і виконавча влада все більше концентрується на наднаціональному і локальному рівнях.

Все це призвело в буквальному розумінні до кризи традиційної моделі державного управління, в основі якої лежала невідповідність її адаптивних можливостей високому темпу змін у зовнішньому середовищі, нездатність формувати під свої можливості середовище реалізації функцій внутрішнього управління і значний вплив тенденцій глобалізації на середовище виконання функцій зовнішнього характеру. Тому поява моделей НПМ, що дозволили розв’язати дану кризу, є цілком об'єктивною. Причому НПМ виник не на «порожньому місці», – він є результатом тривалого періоду пошуків шляхів підвищення ефективності державного управління, який, як вважають деякі дослідники (див., напр. [208]), почався наприкінці 40-х років ХХ ст., коли найбільші держави зіткнулися з нестачею ресурсів перед лицем глобальних завдань.

Але практичний вихід ці пошуки знайшли саме в рамках впровадження моделей НПМ, ініціаторами чого стали прем'єр-міністр Великобританії М. Тетчер і президент США Р. Рейган, які оголосили курс на проведення широкомасштабних реформ у державному управлінні своїх країн. У центр реформ була поставлена проблема ефективності у всіх її формах – економічній, соціальній, організаційній. Наприклад, у США до середини 90-х років 39 штатів повідомили про здійснені заходи з підвищення якості управління [209]. Пізніше схожі реформи були проведені у всіх розвинених країнах. Причому, можна виділити шість основних напрямів даних реформ, загальних для всіх цих країн:

1. Підвищення ефективності органів влади. Всюди громадяни вимагали зниження податків, але при цьому не знижували своїх вимог щодо послуг, що надаються урядами (як центральними, так і місцевими). Відповідно, уряди повинні були знайти способи збільшення кількості послуг, які можна надавати при незмінних або навіть менших державних доходах.

2. Маркетизація. Уряди прагнули упровадити ринкові механізми, щоб викоренити недоліки і патології, властиві бюрократії. Деякі уряди здійснювали інтенсивну приватизацію державних підприємств, інші ж намагалися опертися на недержавних партнерів, здатних надавати необхідні послуги. Проте і в першому, і в другому випадку йшлось про зміну рушійних імперативів державної політики, про заміну традиційних бюрократичних командно-контрольних механізмів ринковими.

3. Орієнтація на надання послуг. Опитування громадської думки показували, що довіра людей до інститутів управління катастрофічно падала, а урядові програми сприймалися як неефективні. Відповідно уряди прагнули переглянути систему надання своїх послуг населенню. Замість розробки програм надання послуг за допомогою бюрократичних структур на основі розроблених чиновниками програм додавалися зусилля, спрямовані на створення або заохочення альтернативних систем надання послуг, орієнтованих в першу чергу на споживача, щоб дати громадянам можливість вибору послуг, подібно до того як ринок надає можливість вибору товарів.

4. Децентралізація. У багатьох країнах реформи включали зсув центру реалізації різних урядових програм на нижчі рівні управління.

5. Розподіл політичної і адміністративної функції. Уряди багатьох країн, наслідуючи приклад Нової Зеландії, чітко розділили функції управління, відокремивши функції «закупівлі» державних послуг (політична функція) від функції безпосереднього надання даних послуг (адміністративна функція).

6. Відповідальність за результати. У рамках реформ прагнули замінити системи звітності на основі норм і правил, розроблених зверху і таких, що спускаються вниз, системами, де успіх роботи управлінської системи оцінюється на підставі конкретних результатів для безпосереднього споживача державних (соціальних) послуг.

Тобто, в загальному вигляді можна зазначити, що реформи державного управління, які проводилися, були покликані замінити традиційні способи адміністрування, що спираються на правила і авторитет, ринковими, рухомими конкуренцією.

Слід зазначити, що, на думку багатьох авторів (див., напр., [194]), поштовхом до розповсюдження терміну «менеджмент» стосовно сфери державного управління послужила публікація в 1982 році книги, що стала свого роду біблією для «нових» державних менеджерів. Це книга Т. Пітерса і Р. Уотермена «У пошуках ефективного управління» [207], в якій досліджувалися декілька найбільших корпорацій (наприклад, Боїнг, IBM, Макдональдс), діяльність яких була визначена авторами як «верх досконалості». За наслідками даного дослідження автори виявили, що у цих корпорацій є низка загальних характерних рис, які могли б бути запозиченими органами влади і, в першу чергу, органами місцевого самоврядування, щоб підвищити ефективність їх діяльності. До таких рис належать [там же]:

1. Прихильність дії. Ефективна організація відразу приступає до справи, тоді як чиновник державної установи аналізує, радиться, але не ухвалює рішення, поки його не змусять до цього. Тому органи влади повинні стати гнучкішими, бути готовими до нововведень, йти від традиційних зразків формального реагування, від жорстких, фіксованих організаційних структур, які «душать» їхню діяльність.

2. Бути ближче до клієнта. Ефективні організації чуйно прислухаються до запитів клієнта і реагують на його вимоги, інакше вони розоряються. Основній же частині державних установ і організацій це не загрожує, наприклад, місцева влада є монополістами в наданні багатьох послуг, які більше ніким не забезпечуються. Тому дуже часто державні бюрократи зайняті собою, а не клієнтами, проте якщо орган влади хоче бути по-справжньому ефективним, він має враховувати в своїй діяльності запити клієнтів.

3. Самостійність і заповзятливість. Людей слід стимулювати в прояві відповідальності й ініціативності, відмовляючись від рутини і від покірного наслідування інструкціям.

4. Ефективність через людей. Кожен працівник корпорації стимулюється щодо прояву новаторства, що слугує поліпшенню її роботи. У корпорації панує така атмосфера, коли люди пред'являють високі вимоги один до одного. У державній же сфері акцент ставиться на зниженні витрат, а не на поліпшенні якості послуг, і це те, з чим слід боротися, оскільки інакше професіоналізм співробітників органів влади неухильно знижуватиметься.

5. Виконання роботи, незважаючи на зміни в системі цінностей. Люди, що працюють в корпорації, розділяють загальну систему цінностей і мають як мотивацію цілі корпорації. Відомо, що цінності, яких дотримуються політики, змінюються з часом. Це породжує наступне питання: чи означає те, що якщо державні чиновники розділяють ідеї однієї партії, вони не можуть працювати, якщо до влади прийде інша партія? Або їм доведеться кожного разу при перемозі нової політичної сили переглядати свої цінності? Уникнути такої дилеми можна, якщо виходити з таких орієнтирів, як професіоналізм, концентрація на конкретних вимогах клієнта або місцевої громади.

6. Вибір сфери діяльності. Корпорація повинна вміти знайти той рід діяльності, для якого вона придатна найкращим чином, і зайнятися цим. Що стосується установ державної сфери, то вони виконують ті види діяльності, які визначені ним законодавством, розпорядженнями тощо. Приватна корпорація може припинити займатися одним видом діяльності та перейти до іншого. Проте і в державній сфері існують можливості для вибору того, якою діяльністю займатися. Наприклад, місцевий орган влади, виконуючи свої основні функції, може за контрактами з приватним сектором займатися і іншими видами діяльності.

7. Простота структури, не «роздуті» штати. Ефективна організація має просту структуру з невеликою кількістю ієрархічних рівнів. До цього повинні прагнути і органи влади, для яких є характерною традиційна бюрократична структура з великою кількістю ієрархічних рівнів.

8. Поєднання «жорсткості» і «м'якості». Дана риса означає, що хоча реалізація основних цілей контролюється зверху, але в той же час нижні ієрархічні рівні є самостійними в діях, сприяючих досягненню цих цілей. Для органів влади це означає, що повинен бути знайдений оптимальний баланс між централізованим управлінням і свободою дій на місцях.

Практично всі теоретики НПМ використовували зазначені риси ефективних організацій в пропонованих ними нових моделях державного управління. Так, Д. Осборн і Т. Геблер для опису своєї моделі «підприємницького уряду», яка була успішно реалізована в США, запропонували десять принципів оновлення сучасних систем державного управління. На їхню думку, є необхідним таке [205]:

1. Розвивати конкуренцію між провайдерами (виробниками, постачальниками) державних послуг.

2. Розширювати права громадян, передаючи контроль над діяльністю урядових установ з рук чиновників-бюрократів безпосередньо громадам.

3. Оцінювати роботу установ не за витратами, а за виходами, результатами.

4. Керуватися цілями, а не законами і правилами.

5. Перетворювати клієнтів на вільних споживачів, надаючи їм вибір, переосмислити само поняття «клієнт державної організації».

6. Попереджати виникнення проблем заздалегідь, а не реагувати на них в «пожежному порядку».

7. Заробляти більше, ніж витрачати.

8. Децентралізувати управління, вносити до роботи дух співпраці та взаємодопомоги.

9. Віддавати в діяльності перевагу ринковим механізмам над бюрократичними.

10. Зосередитися не стільки на наданні послуг, скільки на стимулюванні (каталізі) вирішення проблем, що виникають в суспільстві, всіма секторами – державним, приватним і некомерційним.

Вищевикладені принципи і характерні риси, властиві всім моделям в рамках НПМ, дозволяють зробити висновок про те, що в них домінуючими були дві тенденції: економічна – маркетизація, і організаційна – дебюрократизація.

Змістом маркетизації є введення у практику державного апарату ринкових механізмів в найширшому сенсі. Зазвичай обов'язковим елементом маркетизації називають приватизацію. Суть останньої, коли йдеться про реформу державного управління, полягає не в продажі як такому державної (муніципальної) власності, а у скороченні складу і об'єму державних функцій, зокрема функцій оперативного управління, зменшенні навантаження на державний і місцеві бюджети. Приватизація тут – спосіб «стиснення» складу і об'єму функцій під тиском нестачі ресурсів для забезпечення їх виконання.

Інший широко вживаний ринковий механізм, пов’язаний з приватизацією, це контрактація. Ті функції з виробництва і надання суспільних благ, які за допомогою приватизації передані на реалізацію в недержавний сектор, але є значущими, держава продовжує ретельніше контролювати, щоб забезпечити їх виконання за об'ємом і якісю. Тоді держава може залишити їх на бюджетному фінансуванні на умовах контрактного виконання. В цьому випадку здійснюється ретельна підготовка контрактних умов, контроль цільового витрачання бюджетних коштів підрядними організаціями, асортименту, об'єму і якості виробництва публічних послуг в рамках контракту.

Маркетизація передбачає також розмежування в структурі державного управління функцій визначення політики і регулювання, нагляду і виробництва послуг. Поширеним засобом в цій частині є виведення за межі адміністративної ієрархії державних організацій, безпосередньо зайнятих виробництвом і наданням послуг населенню (агентств). І, звичайно, маркетизація означає широке застосування маркетингових підходів, що буде розглянуте докладніше в розділі 1.3.

З маркетизацією безпосередньо пов'язана і дебюрократизація, яка є організаційним забезпеченням економічних імперативів, орієнтуючих на ефективність державного сектора в цілому. На думку низки авторів, дебюрократизація в цьому сенсі включає такі елементи [206]:

– зміну принципів формування організаційної структури державного управління (децентралізація і деконцентрація замість централізації і концентрації, домінування функціонального початку по відношенню до галузевого, інтеграція замість спеціалізації і диференціації);

– зміну складу і змісту функцій державного управління, їх структури: поява додаткових до традиційних функцій прогнозування, стратегічного аналізу, оцінок і планування, маркетингу ресурсів, продуктів, споживачів, управління людськими ресурсами, фінансового менеджменту та ін.; посилення і організаційне відособлення функцій аналізу, оцінок і координації та зосередження їх на вищих рівнях управління;

– зміну принципів комплектування підрозділів (команд, комітетів, робочих груп) на основі змістовних кваліфікаційних, а не формальних критеріїв;

– зміну систем планування діяльності, звітності та контролю;

– зміну системи оцінки роботи, стимулювання і контролю персоналу;

– зміну системи винагороди, встановлення її залежності від результатів роботи;

– встановлення домінування кваліфікаційних критеріїв просування і найму персоналу, підвищення його мобільності;

– скорочення чисельності адміністративного персоналу;

– скасування інструкцій і правил, що ускладнюють досягнення цілей і показників проміжної ефективності;

– перегляд і скасування видів робіт і операцій, не орієнтованих на кінцевий результат;

– тотальну орієнтацію на продуктивність та якість робіт і послуг.

Крім того, дебюрократизацію слід розуміти і як зміну поняття відповідальності та підконтрольності органів влади і їхніх співробітників перед своїми споживачами. Наприклад, на думку Б. Пітерса, щоб зробити будь-яку публічну організацію (а органи влади належать до таких організацій) відповідальною, необхідно всього лише виконати три пункти:

– дати споживачеві можливість вибирати ту чи іншу публічну організацію;

– дозволити споживачеві брати участь в управлінні ресурсами і передавати їх конкуруючим постачальникам послуг;

– встановити чіткі стандарти обслуговування споживача [206].

Що ж до індивідуальної підконтрольності, то, з погляду НПМ, для її забезпечення є необхідним об'єднання п'яти типів контролю, а саме:

– правового контролю (законодавче регулювання);

– фінансового контролю (витрата державних коштів);

– політичного контролю (досягнення декларованих цілей, виконання обіцянок);

– демократичного контролю (інформація і консультування з виборними органами, зв'язки з громадянами);

– етичного контролю (дії відповідно до етичних норм).

Таким чином, НПМ є новою концепцією управління, в якій влада вже не концентрується в централізованій і сильній державній машині, а розподіляється в широкому інституційному спектрі від урядових і субнаціональних структур (локальних і регіональних) до численних груп приватного сектора, а також громадянського суспільства з його неурядовими організаціями і власне громадянами.

У цьому інтерактивному процесі, здійснюваному спільно з іншими акторами, виконання владою своїх зобов'язань (оскільки ніхто не звільняв її від своїх традиційних виконавчих, законодавчих і судових обов'язків), межі між державним і приватним сектором мають можливість бути «хиткими» і мінливими. А це має значні наслідки для інституту влади в цілому, оскільки призводить до усвідомлення того, що органи влади можуть діяти ефективно, тільки розділяючи свою владу з іншими учасниками діалогу.

При цьому змінюється і їх основна роль, яка в нових умовах полягає в координації дій різних акторів, між якими постійно відбувається динамічний розподіл обов'язків і здійснюються взаємні впливи за допомогою створення гібридних і рухомих мереж, в яких комбінуються державні, недержавні, національні та глобальні елементи. НПМ, таким чином, дозволив взагалі по-новому поглянути на роль держави і органів влади в світі, який стає все більш глобальним, невизначеним, інтерактивним і комунікаційним.

Це призвело до того, що наприкінці 90-х рр. ХХ ст. у країнах західної демократії намітився перехід від так званої «позитивної держави» (або «держави-інтервента»), що активно проникає в різні сфери діяльності та підпорядковує їх собі до «регулюючої держави», ключовим інструментом якої є визначення «правил гри». При цьому безліч операціональних потреб сучасного суспільства, що є високо фрагментованим і диференційованим, викликали уявлення про державу також як про «динамічний каталізатор», що передбачає домінування таких державних функцій, як фінансова і маркетингова. Хоча подібне домінування не означає, що держава повинна нехтувати своїми традиційними функціями, оскільки, не дивлячись ні на що, держава і надалі вирішуватиме «п'ять ключових завдань»: здійснення базисних управлінських функцій, що складають сутність національної ідентичності, – оборона, здійснення зовнішньої політики тощо; перерозподіл доходів; збір даних і забезпечення координації різних інформаційних систем; «наведення мостів», тобто забезпечення зв'язків між різними управлінськими структурами, а також між державою і громадянським суспільством; розробку стратегій функціонування і розвитку різних сфер соціального життя [198].

Під впливом моделей НПМ у державному управлінні розвинених країн відбулися істотні зміни. Ось думка одного з авторів: «Подібні зміни отримали назву трьох «е», – економія, енергійність і ефективність, – і зробили глибокий вплив на розуміння як ролі управління при визначенні державної політики, так і статусу державного службовця [208, с. 62]».

Проте, за великим рахунком, дані зміни були спрямовані, перш за все, на подолання суперечностей у відносинах між західною державою і суспільством. В результаті держава дістала можливість «відтворитися» і «оновитися» на новій плюралістичній основі, володіючи здібністю адаптації до кожного приватного контексту соціального життя. Цьому «оновленню» багато в чому сприяли:

– децентралізація компетенції держави і передача її частини локальним співтовариствам;

– передача багатьох завдань публічних служб, підлеглих державі, громадськості;

– раціоналізація і дебюрократизація керівництва і управління публічними службами [189].

Традиційні бюрократичні методи державного управління з позицій нового державного менеджменту, були піддані жорсткій критиці, оскільки вони пригнічували підприємницьку ініціативу, обмежували вибір громадян, сприяли перевиробництву непотрібних послуг, неефективно використовували державні кошти. Щоб подолати всі ці негативні наслідки в рамках НПМ був здійснений перехід від державного адміністрування до державного менеджменту.

Як відзначає російський автор Р. Купряшин, державний менеджмент привернув увагу до непослідовності та суперечності доктрин, на основі яких будується сучасна адміністративна держава. Після появи цієї концепції моделі контролю і підзвітності, засновані на принципах ієрархії і розділення внутрішніх і зовнішніх функцій, вже більше не приймалися беззаперечно [76]. Він також відзначає, що в багатьох дослідженнях теоретиків НПМ підкреслюється, що позитивні можливості держави визначаються не її силою, а здатністю створювати і підтримувати «мережеві структури», в рамках яких вона спільно з приватними груповими інтересами виробляє і реалізує ефективну, узгоджену і цілеспрямовану систему управління.

Тому державний менеджмент призводить до відходу від традиційного інституційного підходу у бік створення процедур управління з використанням сучасних засобів менеджменту і маркетингу, що реально діють, для реалізації конкретних програм діяльності органів влади різних рівнів. А сучасні дослідники державного управління концентруються на вивченні комунікацій, зв'язків і взаємодій між менеджерами державних, приватних і суспільних організацій, оскільки саме в цій сфері ухвалюються реальні рішення і здійснюються управлінські функції. Державний менеджмент ширший, більш інтеграційний і менш залежний від функціональної експертизи, ніж державне адміністрування. Він значною мірою зосереджений на управлінні зовнішнім середовищем, в той час, як державне адміністрування – на управлінні внутрішнім.

Слід зазначити і те, що значний акцент під час реформування систем державного управління в рамках НПМ робився на децентралізації і деконцентрації. Як відомо, принцип децентралізації передбачає делегування повноважень і відповідальності нижнім рівням управління, а принцип деконцентрації – створення замість великих громіздких структур множини незалежних невеликих структур (агентств) і ослаблення ієрархічних зв'язків.

Як показала практика низки країн, в яких були упроваджені моделі НПМ, перехід до державного менеджменту призвів до того, що діяльність органів влади, в першу чергу органів місцевого самоврядування, почала базуватися на принципах, які раніше були не властиві даним організаціям. До основних з цих принципів слід віднести такі:

– прихильність дії і зміні, а не стійкості, котра вважається нормою;

– зорієнтованість на надання соціальних послуг громадянам;

– впровадження критеріїв ефективності, пов'язаних з конкретними результатами діяльності, перш за все, з якістю соціальних послуг, що надаються;

– активне використання маркетингових інструментів для вивчення ринку соціальних послуг і впливу на нього;

– збільшення децентралізації управлінських систем і відносної свободи всіх їхніх ланок;

– можливість вибору «додаткових» сфер діяльності, які б слугували суспільним інтересам й інтересам конкретної людини.

Певним різновидом НПМ стала концепція «оновленого управління», що набула поширення в США на початку 1990-х років. Дана концепція прагнула покінчити з «державою-адміністратором» і бюрократичною адміністрацією для того, щоб створити «підприємницьку адміністрацію». Саме посилення підприємницької активності адміністративного апарату стало «ядром» концепції «оновленого управління». У даній концепції розглядалася певна еклектична перспектива, яка сполучала низку управлінських понять в цілях отримання ними нової якості, зокрема, тут отримала інше трактування ідея приватизації, розроблена в новому публічному менеджменті, яка відтепер не припускала приватизацію служб і функцій держави. Тому деякі автори розглядають «оновлене управління» як самостійну модель, проте її основоположні принципи є такими, що її слід віднести до однієї з моделей нового публічного менеджменту.

Незважаючи на безліч позитивних результатів, отриманих від реалізації моделей НПМ в різних країнах, не можна все-таки не відзначити і деякі їхні слабкі місця. У самій суті даних моделей закладені певні протиріччя, оскільки вони «спроектовані» таким чином, що всі їхні елементи аналогічні елементам управління бізнес-структурою. Але в бізнесі немає суперечності між економічною ефективністю і соціальною справедливістю, в той час, як в державному управлінні, де істотну роль відіграє соціальна справедливість, ситуація інша. Тому моделі НПМ є недостатньо соціально орієнтованими.

Друга проблема полягає в тому, що новий публічний менеджмент виявився безсилим у вирішенні завдання забезпечення політичного контролю населення над діями органів влади. Не до кінця вдалося в рамках НПМ вирішити і проблему відкритості та професіоналізму державної служби.

Таким чином, такі поняття, як «суспільні цінності», «політична відповідальність», «демократія», «суспільна довіра», «громадська співпраця», «публічність і відкритість державної служби» виявилися важко сумісними з ідеологією нового державного менеджменту, оскільки з позицій теорії демократії громадянин не може розглядатися виключно як покупець послуг держави, а держава – як постачальник таких. У певному значенні, НПМ не зміг повністю реалізувати положення прийнятого у 1984 р. «Блексбурзького маніфесту» («Blacksburg Manifesto»), який закріпив значущість публічної філософії й у низці першорядних цінностей проголосив такі поняття як загальне благо, суспільний інтерес, відповідальність і професіоналізм державних службовців.

Як відзначає з цього приводу Л. Сморгунов, хоча новий публічний менеджмент, безумовно, сприяв підвищенню якості послуг, що надаються населенню, і активізації роботи державної служби в умовах кризи, «економізація» адміністративної діяльності зустріла опір з боку тих, хто вважав, що менеджмент у публічній і приватній сферах не однаковий за своєю суттю, а неврахування цієї обставини веде до деформації досягнутих реформою успіхів [139]. А відомий західний дослідник Х. ван Мірло вважає, що досвід реформи під прапором державного менеджменту в країнах-членах Організації економічного співробітництва та розвитку охарактеризувався поєднанням успіхів і невдач, і багато що з того, що передбачали прихильники реформи, не збулося.

Звичайно, безперечним є той факт, що приватизація і ринок дозволили зробити державне управління і суспільний сектор західних країн чутливішим до економічної кон'юнктури, конкурентоздатним і бережливим. Проте все це, як наголошувалося, не вирішило проблеми контролю над відповідністю діяльності держави суспільним потребам і цінностям. Тому з кінця 1990-х рр. все наполегливіше лунає ідея про поєднання в державному управлінні ринкових і демократичних механізмів.

Знов на перший план вийшли проблеми співвідношення адміністративної і політичної сфери, суспільного контролю над державним управлінням, відповідальності та підзвітності держави своїм громадянам, участі громадян в управлінні. В черговий раз почали обговорюватися питання про співвідношення кількісних і якісних критеріїв оцінки діяльності органів влади, про вертикальні та горизонтальні зв'язки в системі державного управління. Криза соціальної держави, що спостерігається, яка, зокрема, і стимулювала адміністративні реформи, знов поставила ці проблеми, так і не вирішені новим публічним менеджментом.

У зв'язку з цим було запропоновано декілька нових концепцій, які, хоча і базуються на основних положеннях НПМ, але відкидають погляд на громадян переважно як на клієнтів у взаємодії з органами влади. До таких концепцій належать «партісипативне управління», «рецептивне управління» і «good governance» [193].

У концепції партісипативного управління підкреслюється, що органи влади діють в політичному середовищі, відтак є відповідальними перед громадянами, а не перед клієнтами. Згідно цієї концепції якість асоційованого громадянства є фундаментальною характеристикою для відносин людини з політичною спільністю, оскільки поняття «клієнт», в сутності якого закладена купівельна спроможність індивіда, а не його легальні права, створює нерівність між індивідами. В результаті можна зустріти «виключення» індивіда з такої спільноти, як держава. Тим часом загальні асоційовані права і обов'язки є суть громадянства і державності.

Крім того, поняття «клієнт», з погляду «партісипативного управління» ставить питання про політичну природу громадянства. Коли громадянин висловлює свою думку або вибирає пріоритети дій в суспільному секторі, він має «голос», за допомогою якого взаємодіє з державою, яка і створює соціальне благополуччя для громадян. Для клієнта ж є важливим лише його персональне благополуччя, тому його задоволення залежить від того чи іншого «постачальника послуг».

Моделі «партісипативного управління» почали розвиватися в Європі наприкінці 90-х рр. ХХ ст., коли уряди стали зазнавати серйозні труднощі в процесі легітимації своїх дій без опори на розвиток публічної активності. Саме у цей період було висунуто пропозиції провести модернізацію адміністративного апарату так, щоб організації почали мати більш горизонтальну структуру з метою поліпшення контактів між чиновниками і громадянами в процесі ухвалення рішень.

З погляду концепції «рецептивного управління», збагаченої теоріями демократичного громадянства, органи влади, в першу чергу, мають бути рецептивними (тобто сприйнятливими) до інтересів і потреб громадянського суспільства. Органи влади повинні мислити стратегічно, але діяти демократично, повністю відкрито і прозоро, ведучи постійний діалог з громадянами, визнаючи значущість і цінність громадянського суспільства і соціальних послуг.

При цьому «рецептивне управління» визнає істотну різницю між публічним (державним) управлінням і управлінням в сфері підприємництва. Дана різниця, перш за все, обумовлена тим, що публічне управління є тим інструментом демократичної держави, який гарантує рівність і зменшує асиметрію, що привноситься ринком. Отже, публічне управління необхідно розглядати не тільки з погляду його ефективності, але і з позицій більш фундаментальних цінностей, які знаходяться за рамками компетенції управління в приватній сфері: це легальність і легітимність. Як відзначають теоретики «рецептивного управління» (див., напр. [195]) органи влади поставлені сьогодні перед викликом: сформувати власні орієнтири розвитку, які відповідали б вимогам громадян і продовжували б тенденцію вдосконалення управління через адаптацію форм і методів роботи до потреб громадян і самих чиновників.

Концепція «good governance», що є однією зі складових більш загальної концепції політичних мереж, як основне своє завдання визначає перехід до управління, яке відповідає вимогам відкритого, демократичного і справедливого суспільства. Сам термін «good governance» з'явився в 1997 році в рамках Програми розвитку ООН. Управління в рамках «good governance» будується на основі принципів демократичності, розподілу влади, народовладдя, виборності та змінюваності вищих посадових осіб, підзвітності інститутів виконавчої влади, верховенства закону, політичного плюралізму і транспарентності, партісипативності, незалежності засобів масової інформації.

Останнім часом з'явилися ще декілька нових концепцій державного управління, наприклад, «нова інституційна теорія» і сінергетичний підхід до державного управління, проте вони поки що мають радше теоретичне, ніж прикладне значення. Тому, в принципі, можна говорити про існування ефективніших моделей і концепцій управління, ніж НПМ, але незмінним залишається той внесок, який зробила до реформування управління багатьох країн саме дана концепція. В першу чергу, це обумовлено тим, що до теперішнього часу є значний досвід реалізації моделей НПМ в різних країнах і в різних умовах, який, безумовно, може бути корисним і для України, де тільки починає здійснюватися відхід від традиційної, бюрократичної моделі державного управління. І, перш за все, даний досвід дозволяє впроваджувати в діяльність органів державного управління і, особливо, органів місцевого самоврядування маркетингові підходи і механізми, що не тільки сприяє підвищенню ефективності даних організацій, але і змінює їх ставлення до громадян відповідно до демократичних принципів.

В цілому ж, підводячи підсумок вищевикладеному, можна відзначити, що на рубежі століть відбулася вичерпаність традиційних форм публічних дій, заснованих на жорсткому адмініструванні, строгій ієрархії, централізації, дотаційних ресурсах тощо. Це призвело до того, що виникли більш адаптивні моделі державного управління. Держава стає все більш гнучкою, вона відмовляється від частини своєї влади і діє в мережах зі своїми партнерами.

Це дозволяє державним органам поставити на службу суспільству ресурси різноманітних політичних і економічних суб'єктів, використовувати різні можливості існуючих акторів і реалізувати спільні проекти, розділяючи з іншими суб'єктами відповідальність за ухвалення рішень, що виробляються в процесі інтерактивної взаємодії. Причому, особливо сильно ці зміни виявляються на місцевому рівні, в органах місцевого самоврядування, які, відмовляючись від звичних (в рамках бюрократичної системи) методів і підходів, все більше орієнтуються на використання методів і підходів, розроблених в менеджменті та маркетингу.