§1 Доля государственных расходов в ВВП. Исторический опыт

Примечание. Полученные данные рассчитаны как отношение совокупных расходов центрального правительства к совокупному ВВП за период. В таблице представлены средние значения по десятилетиям.

Источник: Mitchell B.R. International Historical Statistics. Europe 1750—1993. London: Macmillan Reference LTD, 1998.

ного уровня налогообложения, писал, что налоги, составляющие — 6% национального продукта, являются умеренными, а те, которые больше 12%, вредят экономическому росту[1009].

США возникли как государство в результате революции налогоплательщиков, выступавших против права государственных органов, в которых они не представлены, устанавливать налоги[1010]. Представление о необходимости ограничивать налоговую нагрузку было здесь еще более твердым, чем в Англии. Доля государственных расходов в ВВП США в XIX в. была примерно в 2 раза меньше английской. Подавляющую часть доходов федерального правительства обеспечивали таможенные сборы. В 1886 году федеральные доходы США составляли 3% ВВП, 60% из них приносили таможенные сборы,

почти все остальное — акцизы на алкоголь и табак[1011]. Линия на ограничение государственных расходов отражала и реальности баланса политических сил в демократии налогоплательщиков, и влияние доминировавшей в первые десятилетия XIX в. либеральной парадигмы.

С третьей четверти XIX в. ситуация меняется. В стадию современного экономического роста вступают страны, решающие задачи догоняющей индустриализации. У них больше возможности использовать влияние государства, чем у стран-лидеров, выше потребность в этом. К тому же по сравнению с англосаксонским миром здесь не доминирует представление о том, что государственное участие в жизни общества должно быть ограничено. Активное патерналистское государство соответствует унаследованным от аграрной эпохи национальным традициям. Это в полной мере относится к двум крупным странам, начавшим современный экономический рост во второй четверти XIX в., — Франции и Германии[1012].

К середине столетия уже проявляются социальные противоречия, характерные для раннеиндустриального этапа развития. Если остановить процесс индустриализации невозможно[1013], то необходимо предпринять усилия, чтобы социальная дестабилизация не привела к формированию сильного рабочего движения, способного подорвать существующую систему власти. Отсюда интерес имперского правительства Германии к рабочему законодательству, формированию систем социальной защиты.

Изменяется и политическая ситуация.

Таблица 11.2

* Восемнадцать штатов (из них 7 южных) ввели на участие в выборах (период с 1890 по 1926 год) условие грамотности. Эти ограничения были направлены главным образом против чернокожих и эмигрантов.

Источник: Engerman S.L., Sokoloff К.L. Factor Endowments: Institutions and Differential Paths of Growth Among New World Economies: A View from Economic Historians of the United States // NBER. Working Paper. No. H0066. December 1994; Maddison A. Monitoring the World Economy 1820 — 1992. P.: OECD, 1995.
Расширение избирательного права изменяет баланс сил при принятии решений об уровне оптимальной государственной нагрузки на экономику. Все большее участие в политическом процессе принимают те, кто может выиграть от повышения налогов и расширения финансируемых на этой основе перераспределительных программ. В связи с этим интересно привести выдержку из работы Дж. Адамса «В защиту конституционного правления в Соединенных Штатах Америки». Он писал: «Если в стране введут всеобщее избирательное право, то первым делом будут отменены все долговые обязательства, затем установят высокие налоги на богатых, остальные от налогов

будут освобождены, и, в конце концов, большинство избирателей проголосует за всеобщий раздел имущества»[1014].

Введение всеобщего равного избирательного права сказывается не сразу, его влиянию противодействуют устойчивые традиции. Хотя в США всеобщее избирательное право (понимаемое как всеобщее избирательное право белых мужчин) появляется рано, укоренившиеся антиэтатистские установки позволяют десятилетиями сохранять минимальную роль государства и низкие налоги. Однако участие низкодоходных групп населения в политическом процессе постепенно расширяется, и это, как прозорливо предвидел А. де Токвиль[1015], открывает дорогу активным действиям государства по реализации перераспределительных программ и соответственно повышению налогового бремени. На это обращают внимание многие авторы[1016].

В конце XIX в. в Америке господствует представление, что по мере экономического развития и увеличения объемов производства государственные расходы должны расти, но темпами, которые соответствуют темпам экономического роста[1017]. В континентальной Европе постепенно укореняется иное мнение. Немецкий экономист А. Вагнер, один из разработчиков реформ, формировавших системы социального страхования, выдвинул тезис о неизбежном росте государст

венной доли в экономике по мере экономического развития, получивший впоследствии название «закон Вагнера». Закономерность роста роли государства в экономике Вагнер выводит из наблюдений за динамикой государственных расходов в странах западной цивилизации. Он выделяет несколько крупных групп государственных затрат и пытается доказать, что в условиях современного общества в каждой из них расходы на обеспечение государственных функций будут расти быстрее, чем общественное производство. И это не зависит от политической или социальной природы общества, в котором проявляются такие закономерности. Ускоренный рост общественных затрат задан самой природой современной индустриальной экономики. Именно в усложнении экономической жизни следует искать причины расширения правительственных функций. Недостаток финансовых средств может до поры до времени сдерживать государственную активность, но в долгосрочной перспективе рост роли государства неизбежен[1018].

Даже в Англии под влиянием новых реальностей и идеологических течений меняется тональность, в которой идут споры на финансовые темы. Парламент, на протяжении своей истории сдерживавший расходные обязательства правительства и налоговое бремя, с конца XIX в. начинает подталкивать правительство к принятию новых расходных программ. Сбалансированный бюджет еще остается символом веры[1019], но представление о целесообразности минимизировать участие государства в экономике подорвано. Дополнительные государственные обязательства оправдывают повышение налогов.

В ходу новые идеи: сами государственные расходы могут с течением времени приносить доходы. Это стимулирует новые финансовые обязательства государства. В первой половине XIX в. опыт Англии задает европейские стандарты экономического развития. На рубеже столетий образцом для подражания становится германская система социальных программ. Если возглавлявший английское правительство в 1880—1885 годах У. Гладстон глубоко убежден в необходимости сокращать налоги и государственные расходы, то уже

Д. Ллойд Джордж, премьер-министр в 1916—1922 годах, заявляет, что при его правительстве ни один налог не будет отменен. Представления английской политической элиты о роли государства поменялись радикально[1020].

Введение в 1842 году подоходного налога в Англии современники считали мерой временной, которая потребовалась для компенсации доходов, потерянных из-за снижения импортных тарифов. Однако представление о прямых подоходных налогах как о регулярных обязательных платежах постепенно укоренялось. Это противоречило многовековой английской налоговой традиции, рассматривавшей такие налоги лишь как исключительную меру военного времени[1021].

В конце XIX в. на развитие налоговой системы, ее структуру все большее влияние оказывает дирижистская идеологическая волна, стремление решать социальные проблемы, используя налоговые механизмы. В 1894 году в Англии вводится первый прогрессивный налог — на наследство. Освобождение низкодоходных групп от подоходного налога и налога на наследство, стремление переложить налоговое бремя на обеспеченные слои населения — эти меры на грани XIX и XX вв. обеспечивают политическую поддержку решениям о повышении прямых налогов[1022].

На рубеже XIX и XX вв. меняется отношение к государственным расходам и в США — последнем бастионе веры в благотворность ограниченной активности государства. Эти идеологические перемены связаны с активизацией американской внешней политики, основанной на растущей экономической и финансовой мощи страны. Непосредственным поводом к увеличению налогообложения в США послужила необходимость финансировать крупномасштабную программу строительства военного флота.

В 1893 году американский конгресс ввел федеральный подоходный налог. Верховный суд признал это решение неконституционным, поскольку налоговое бремя распределялось между штатами

неравномерно. Ожесточенная борьба вокруг этого налога длилась два десятилетия, в течение которых финансовые потребности государства продолжали расти. Росло и политическое влияние коалиции популистов и либеральных республиканцев. В итоге была принята 16-я поправка к Конституции Соединенных Штатов, которая устранила препятствия на пути применения федерального подоходного налога. В 1913 году он был введен.

При всем значении происшедших в начале XX в. перемен в представлениях о роли государства в экономике и обществе доля государственных расходов в ВВП стран — лидеров современного экономического роста изменилась с 20-х годов XIX в. мало. Сам экономический рост, значительное увеличение доступных финансовых ресурсов позволяли наращивать государственные расходы при сохранении стабильного баланса доходов и расходов в ВВП.

Таблица 11.3

Доля государственных доходов в ВВП в последней трети XIX — начале XX в., %

Источник: Tanzi V., Schuknecht L. Public Spending in the 20th Century. A Global Perspective. Cambridge University Press, 2000.

На грани XIX и XX вв. важнейшим аргументом против повышения доли налогов в ВВП становится не концепция минимального государства, а представление о верхних пределах налогового бремени. Существование такого ограничения ни у кого не вызывало сомнений. О его наличии в аграрных обществах прекрасно знали политики и ученые.

Отличие представлений о пределах налогового бремени от концепции минимального государства состоит в том, что ограниченность возможности мобилизовывать доходы — менее надежный инструмент сдерживания вмешательства государства в функционирование экономики. Если минимальное государство — это идеологическая конструкция, жесткая логика которой заключается в том, что люди лучше государства распорядятся своими средствами, то существование предела налогообложения лишь гипотеза, требующая эмпирической проверки в каждой стране.

Как видно из табл. 11.3, в первые десятилетия после публикации работ А. Вагнера вопреки его представлениям существенного увели

чения доли государственных расходов в ВВП в странах — лидерах современного экономического роста не происходит. Ситуация изменяется во время Первой мировой войны. До ее начала многие считали, что изъятие государством более 10% национального продукта опасно для развития страны[1023]. После ее окончания этот тезис стал более чем спорным.

За период с 1914 по 1945 год финансовая ситуация в ведущих мировых державах изменилась, иными стали представления о роли государства в экономике и обществе, о его функциях и возможностях. Две мировые войны сыграли ключевую роль в повышении принятых уровней государственной нагрузки на экономику.