Сущность социальной политики

Говоря о социальной политике государства, обычно подразумевают действия правительства, направленные на распределение и перераспределение доходов различных членов и групп общества.

Социальная политика — это деятельность государства по управлению социальными процессами в обществе, обеспе- нению материальных и культурных потребностей, регулированию процессов социальной дифференциации, позволяющей каждому члену общества реализовать его социально-экономические права, необходимые для нормального воспроизводства и развития личности.

Для осуществления социальной политики государство решает ряд задач, среди которых:

• регулирование социально-трудовых отношений (заработной платы, доходов, цен, условий труда и воспроизводства рабочей силы);

• формирование и поддержание экономических стимулов для участия в общественном производстве;

• социальная защита человека и его основных социальноэкономических прав;

• развитие социальной инфраструктуры (жилищно-коммунальных услуг, транспорта, образования, здравоохранения), качество и характер продукции которых отвечают условиям жизнедеятельности воспроизводства населения и всестороннего развития человека.

Уяснение сущности и выработка государством социальной политики предполагают использование таких категорий, как “минимальный потребительский бюджет”, “прожиточный минимум”, “уровень бедности”, “минимальная заработная плата”.

Минимальный потребительский бюджет определяется стоимостью минимального набора продуктов питания, промышленных товаров и услуг, который необходим для удовлетворения физиологических потребностей человека. Он способен дать действительно минимум материальной обеспеченности, это порог, за которым начинается нищета.

Прожиточный минимум характеризует более высокий уровень потребления, обеспечивающий общественно нормальное воспроизводство рабочей силы. Его уровень растет вместе с социально-экономическим развитием страны. Доход на этом уровне позволяет сохранить здоровье взрослых и нормальное развитие и воспитание детей. Он обеспечивает принятый в стране уровень потребления, получение образования, приобретение квалификации, наличие у семьи дома или возможность арендовать его, приобретение отдельных товаров длительного пользования.

Уровень бедности показывает выраженную в процентах долю населения, доход которой находится ниже черты бедности, когда основные потребности семьи превышают имеющиеся у нее средства для их удовлетворения. Семья считается бедной, если уровень ее доходов не позволяет удовлетворять потребности на уровне прожиточного минимума. В США для определения черты бедности используют методику, по которой семья считается бедной, если ее доход меньше утроенной величины расходов на питание. При этом учитывается то, что в совокупных расходах потребителей в развитых странах расходы на питание должны составлять третью часть. Для людей, живущих за чертой бедности, питание составляет основную статью расходов семейного бюджета.

Минимальная заработная плата — это законодательно установленный минимальный уровень оплаты труда, который, как правило, должен соответствовать прожиточному минимуму. Если предприятие не в состоянии оплачивать труд работников на уровне установленного законом минимума, то оно объявляется банкротом и по закону его необходимо ликвидировать.

Рыночное распределение доходов на основе конкурентного механизма спроса и предложения на факторы производства приводит к тому, что вознаграждение каждого фактора происходит в соответствии с его предельным продуктом.

Этот механизм не гарантирует равенства в распределении доходов, и в реальности в странах с развитой рыночной экономикой наблюдается значительное неравенство в их распределении.

Принято различать функциональное и персональное распределение доходов.

Сущность социальной политики состоит в регулировании отношений между членами общества, направленном на помощь малоимущим группам населения, на уменьшение бедности и достижение для всех членов общества приемлемого уровня благосостояния. Осуществляется социальная политика путем разработки и реализации социальных программ, финансируемых из государственного бюджета, путем перераспределения доходов, регулирования занятости населения и т. п.

Необходимость проведения социальной политики обусловлена не только существованием неравенства в первичном распределении доходов в результате пофакторного распределения, но и формированием семейных бюджетов и влиянием на объем душевого дохода, величины и структуры семей, соотношения иждивенцев и лиц, имеющих самостоятельные доходы. В результате неравенство в распределении усугубляется неравенством в потреблении, когда имеется многодетная семья, инвалиды или нетрудоспособные. Кроме того, по мере развития общества возрастают требования к уровню образования и развития рабочей силы. Научно-технический прогресс делает главным фактором экономического и социального роста творческий труд человека, использование инновационного, творческого потенциала работников. Потребности в образовании и здравоохранении относятся к числу таких, которые с точки зрения общества являются приоритетными и удовлетворение которых общество ставит под свой контроль.

Осуществление на протяжении второй половины XX столетия социальной политики в рамках развитых государств привело к формированию социального рыночного хозяйства (или всеобщего благосостояния), где для большей части жителей обеспечивается стабильный уровень благосостояния, необходимый для создания предпосылок квалифицированного труда и творческой деятельности, использования инновационного потенциала личности и обеспечения социальной стабильности общества.

Социальная рыночная экономика как особый тип хозяйственной системы характеризуется не просто высоким уровнем благосостояния населения. Ее отличает набор социально-экономических институтов, которые направляют функционирование всех элементов этой системы на реализацию целей социальной справедливости, защищенности, высокого уровня и качества жизни.

Важно отличать экономику с высоким уровнем жизни и значительными социальными расходами от собственно социальной рыночной экономики. Первая — это обычно либеральные общества, которые добились высочайшего уровня материального богатства и потому могут позволить себе выделение огромных средств на помощь бедным, на финансирование здравоохранения, образования и другие социальные цели. Самой очевидной иллюстрацией таких обществ являются США и Канада. Однако эти страны не имеют достаточно мощных “встроенных” механизмов согласования интересов между социальными группами. Напротив, малые западноевропейские страны, например Австрия, Бельгия и Швейцария, могут быть отнесены к странам с “социальной экономикой” именно на том основании, что их социально-экономические и правовые нормы “настроены” на достижение социального согласия и высокого уровня жизни основной массы населения, хотя по абсолютным показателям дохода и качества жизни они уступают ведущим рыночным экономикам.

Социально-экономическим моделям, применяемым в разных странах, присуща выраженная специфика в зависимости от достигнутого уровня развития, исторического пути и национальных традиций. '

Можно выделить четыре основные модели.

Первая модель традиционно называется континентальной, или германской. Помимо Германии континентальная модель применяется в Австрии, Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, отчасти во Франции. Для этой модели характерны высокие объемы перераспределения ВВП через бюджет (около 50%), формирование страховых фондов за счет работодателей, развитая система социального партнерства, стремление к поддержанию полной или, по крайней мере, высокой занятости.

Вторая модель — англосаксонская — используется в Великобритании, Ирландии, а также в Канаде. Она предусматривает более низкий уровень перераспределения ВВП через бюджет (не более 40%), преимущественно пассивный характер государственной политики занятости, высокий удельный вес частных общественных компаний и организаций в оказании социальных услуг. Здесь необходимо отметить, что по различным сводным индексам “комфортности” и качества жизни Канада в последние годы вышла на первое место в мире.

В странах Южной Европы (Греция, Испания и Италия) реализуется третья модель — средиземноморская. Объем ΒβΠ, перераспределяемый через бюджет, здесь существенно варьирует (от почти 60% — в Греции и Италии до 40% — в Испании). Социальная политика преимущественно адресована социально уязвимым категориям граждан и не носит всеобъемлющего характера.

Наконец, четвертая модель — скандинавская — применяется в Швеции, Дании, Норвегии и Финляндии (в строгом смысле, эта модель относится к типу социал-демократических, а не социальных рыночных экономик). Для скандинавской модели характерны очень активная социальная политика, понимание социального благосостояния как цели экономической деятельности государства, очень высокие (50-60% ВВП) объемы перераспределения национального богатства через бюджет, реализация идей социальной солидарности и активный упреждающий характер социальной политики. Основную роль в финансировании социальных расходов играет государство, осуществляя его как через бюджет центрального правительства, так и через субнациональные бюджеты.

Государство, беря на себя ответственность за социальный климат, сталкивается порой с крайне противоречивым восприятием общественностью своих действий. Дело в том, что для успешного проведения социальных мер необходимы немалые финансовые средства. Их источник — налоги. Отсюда закономерность — чем выше размер социальных благ, тем жестче должно быть налоговое обложение.

Важнейшие направления социальной политики

Практика проведения социальной политики в развитых странах выработала несколько направлений ее реализации. К ним относят:

• социальное страхование;

• социальную защиту населения;

• политику в области заработной платы;

• социальные меры на рынке труда;

• жилищную политику.

Социальное страхование — система денежных выплат, организованная на основе обязательных специальных взносов. К страховым выплатам относятся: пособия по безработице, временной нетрудоспособности, по беременности, а также пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и т. д. Особенностью страхования является тесная связь между взносами и объемом страховых услуг. Размер выплат ориентирован на объем индивидуальных взносов. Все платежи по социальному страхованию соотносятся с заработной платой и осуществляются в виде процента от ее размера. Такой принцип страхования отвечает рыночным принципам. В мировой практике существует два вида страхования: частное (добровольное) и государственное (обязательное).

Страхование представляет собой особую сферу перераспределительных отношений по поводу формирования и использования целевых фондов денежных средств для защиты имущественных интересов физических и юридических лиц и возмещения им материального ущерба при наступлении неблагоприятных явлений и событий.

Важная роль страхования в системе общественного воспроизводства предполагает наличие сферы страховых услуг, соответствующей типу экономического развития государства. В условиях рыночного хозяйства наряду с традиционным использованием возможностей страхования по защите от чрезвычайных явлений природного характера (землетрясения, оползни, наводнения и др.) и техногенных рисков (пожары, аварии, взрывы и др.) резко возрастает потребность у предпринимателей в страховом покрытии ущерба, возникающего при нарушении финансовых и кредитных обязательств, неплатежеспособности контрагентов и действий других экономических факторов, ведущих к потере прибыли и доходов. Страховая защита жизни, здоровья, трудоспособности и материального благосостояния граждан также неразрывно связана с их экономическими интересами и реализуется с помощью услуг имущественного, личного и социального страхования. Страховые услуги могут быть предоставлены на условиях обязательности или добровольности.

В составе мер по социальной защите населения важнейшее место занимают государственные пенсии. Социальная значимость пенсионного обеспечения велика — оно затрагивает жизненно важные интересы почти 37 млн престарелых, инвалидов и членов семей, потерявших кормильцев.

В настоящее время государственная пенсионная система России переживает кризис, который был вызван резким скачком цен в 1992 г., не сопровождавшимся принятием действенных мер по поддержанию покупательной способности пенсии.

Социальная политика применительно к рынку труда связана прежде всего с возможностями государства влиять на спрос на рабочую силу. Кроме того, воздействие на этот рынок идет с помощью корректировки правовых норм, касающихся использования в стране иностранной рабочей силы.

Регулирование может осуществляться и путем сокращения доступа некоторых групп работников на рынок труда (например, с помощью сокращения пенсионного возраста). Кроме того, государство может влиять на рынок труда, информируя о его состоянии заинтересованные органы. Весьма серьезное воздействие на этот рынок государство оказывает и тем, что берет на себя организацию и финансирование системы переобучения работников в связи со структурными сдвигами в экономике.

Социальная политика в области оплаты труда реализуется дифференцированно. В отношении работников неквалифицированного труда фиксируется минимальный уровень заработной платы, ниже которого выплачивать ее не разрешается. C помощью законов государство определяет также ритм оплаты труда (допустим, каждые 14 дней или ежемесячно).

В некоторых случаях политика заработной платы предусматривает введение предельного уровня последней и сохранения его в течение определенного отрезка времени. Возможно также использование ограничений на темпы роста оплаты труда. Данные меры применяются для предотвращения инфляции и устранения трудностей в области платежного баланса.

Политика обеспечения необходимых жилищных условий проводится путем выделения из бюджета средств для оказания помощи работникам, арендующим жилье. Однако есть и альтернативный вариант: государство в состоянии поощрять жилищное строительство. Например, территориальные органы власти создают относительно дешевые комплексы жилья и сдают их внаем семьям с низкими доходами, используется жилье, построенное частными строительными кооперативами. Государство иногда бесплатно предоставляет строительным организациям землю, осуществляет их льготное кредитование или применяет к ним более мягкое налогообложение. Обычно государство контролирует величину оплаты жилья, устанавливая предельную сумму доходов владельцев за сдаваемое внаем жилье, или выкупает из частной собственности землю и использует ее для государственного жилищного строительства.

Государственное влияние на доходы населения связано с его институциональной основой.

Институциональной основой регулирования доходов населения выступает государственный бюджет, который представляет собой крупнейший денежный фонд, предназначенный для осуществления системных преобразований, поддержания социальной стабильности и достаточного уровня доходности у низкодоходных групп населения. В этом смысле бюджет играет такую же роль, как ценовой механизм в установлении рыночного равновесия.

Системное использование государственных методов регулирования доходов населения в переходной экономике включает регулирование заработной платы, налогообложение, индексацию доходов и трансфертные платежи.

Государственное воздействие на заработную плату осуществляется через установление минимального размера оплаты труда. В сфере частного предпринимательства действуют двусторонние (трехсторонние) специальные соглашения между работниками и работодателями (и государством), получившие название социального партнерства.

Следующим, не менее важным инструментом государственного регулирования доходов населения является их прогрессивное налогообложение. Налогообложение — косвенный метод государственного регулирования.

Под налоговым регулированием понимается изъятие государством части доходов населения в полное свое распоряжение по установленным ставкам в целях обеспечения общегосударственных нужд.

Еще одним инструментом государственного регулирования доходов населения является их индексация.

Под индексацией доходов населения понимается государственный механизм, необходимый для реализации рыночных закономерностей распределения произведенного общественного дохода в условиях роста инфляции с целью приспособления денежных доходов населения к росту потребительских цен и поддержания его покупательной способности. Индексация доходов как инструмент регулирования призвана компенсировать потерю доходов в результате роста цен.

Использование механизма индексации предполагает, что основные его элементы (выбор индекса, формы и периодичность корректировки) рассчитываются заранее, с учетом экономических возможностей общества и государства.

Индексация осуществляется как за счет государственного бюджета, так и за счет внебюджетных фондов.

В современных условиях рынка средством государственного регулирования доходов населения могут также выступать трансферты. Трансферт — это безвозмездная передача части дохода или имущества. Значение социальных трансфертов в мировой практике специалистами оценивается неоднозначно. Так, в 60-70-е гг. XX в. рост трансфертных платежей расценивался как положительное явление и характеризовал возрастание роли государства в регулировании доходов населения. Сегодня все отчетливее проявляет себя тенденция снижения регулирующей роли трансфертов. Более того, ряд иностранных экономистов считают, что увеличение трансфертных выплат наносит вред населению, так как является “наркотиком”, который подрывает жизненные силы.

В настоящее время центр тяжести в социальной политике западных стран перемещается от так называемых пассивных трансфертов (прямых денежных выплат) к активным, связанным с расходами государства на образование, науку, здравоохранение, с инвестициями в человеческий капитал.

Социальная защищенность

Существуют различные подходы к определению самого понятия “социальная защита”. Иногда в него включают все, что касается социальных условий человека, — здоровую окружающую среду, заботу о детях, решение жилищных и транспортных проблем. Этот подход нашел воплощение в 70-х гг. XX в. с появлением понятия “качество жизни”. К сожалению, этот подход не стал общепринятым, и в основном социальную защиту понимают весьма узко, сводя ее к пенсионному обеспечению, заботе о неработающих людях. На основе такого подхода недавно строилась социальная политика нашей страны.

Но еще раньше, с конца 40-х — начала 50-х гг. прошлого столетия, официальной доктриной правительств многих стран становится концепция “государства благосостояния” (Welfare state), которая провозгласила необходимость широких мер социальной защиты для бедных. Но можно сказать, что политика социальной поддержки начала проводиться в странах Запада значительно раньше мероприятий Welfare State: еще в конце XIX — начале XX в. осуществлялись социальные реформы Бисмарка в Германии, Дизраэли в Великобритании, “Новый курс” Рузвельта в США. Государство провозглашалось ответственным за поддержание минимального жизненного стандарта граждан страны.

Программы “государства благосостояния” включают в себя как программы социального страхования, относящиеся ко всем слоям населения, так и систему мероприятий для поддержки доходов наименее обеспеченных семей: страхование по старости, от болезней, пособия по безработице; дополнительные программы государственной помощи для неполных семей с детьми, слепых, нетрудоспособных и т. п., включающие продовольственные талоны, обеспечение жильем, другие социальные услуги. Особая роль в программах “государства благосостояния” отводится трансфертам.

В 1955 г. вступила к силу Конвенция МОТ № 102 о минимальных нормах социального обеспечения, где впервые был употреблен термин “социальная защита”, которая включает в себя девять основных видов: медицинское обслуживание, пособия по безработице, пенсии по старости, пособия по производственному травматизму, пособия по инвалидности, пособия в связи с потерей кормильца, пособия по беременности и родам, пособия по болезни, семейные пособия. На основе Конвенции в каждой стране сложилась своя система социальных гарантий.

Необходимо четко определить понятия “социальная защищенность” и “социальные гарантии”.

Социальная защищенность — это система мер, осуществляемых обществом в целом и его звеньями по обеспечению устойчивости общественно-нормального материального и социального положения граждан. Социальные гарантии — это обязательства общества перед своими членами по определенному удовлетворению ряда их необходимых потребностей. Социальная защищенность — понятие более широкое, чем социальная гарантия, так как включает в себя не только твердые обязательства, но и меры содействия, например разработку программы помощи пострадавшим от природных и промышленных катастроф нельзя упрощенно сводить к социальной гарантии. К сожалению, гарантированности в них обычно не очень много, но, безусловно, проявление социальной защищенности здесь налицо.

C позиции справедливости граждане нуждаются в общественной защите не только в смысле охраны их интересов от давления и посягательств со стороны других лиц и социальных слоев, но и в защите от непроизвольно, объективно складывающихся неблагоприятных, ущербных для их благосостояния условий. Если, например, естественное заболевание лишает человека трудоспособности, то чьего-то злого умысла нет, но социальная защита необходима. ■

Социальная защищенность и социальные гарантии ни в коей мере не должны вести к подрыву материальной заинтересованности в повышении эффективности труда, к уравнительности, “снимать” дифференциацию в доходах, объективно обусловленную различиями в труде. Социальная защищенность и социальные гарантии должны способствовать ускорению развития общества, а не тормозить его, провоцируя иждивенческое ожидание благ.

Социальная политика находится в тесной взаимосвязи и взаимообусловленности с развитием и экономическим ростом в обществе.

12.2.