11-1. ВВЕДЕНИЕ

В Первой Части мы рассматривали поведение домашних хозяйств и фирм как реакцию на изменения в налоговой политике, а в Лекции 10 мы пришли к выводу об эндогенном характере самого правительства.

Подобный детерминистский подход заходит слишком далеко и оставляет в стороне важную роль экономиста, занимающегося проблемами государственных финансов. Процесс, в рамках которого избиратели осуществляют выбор, принимаются решения и происходит практическая реализация политики, испытывает на себе влияние доказательств, созданных экономистами, и данных, которые они приводят. Ранее мы подчеркивали значение несовершенства информации, а одной из функций экономиста как раз и является функция поставщика информации. Частично эта информация носит «позитивный» характер, рассмотренный в Первой Части «Лекций». Данные о дестимулирующих экономическую Деятельность последствия^ налогообложения доходов могут повлиять на отношение избирателей, конгрессменов или государственных служащих к налоговой реформе. Но отчасти информация может включать аспекты, характеризуемые как «нормативные», и именно они и рассматриваются во Второй Части.

Так как вопрос о роли экономиста при рассмотрении нормативных вопросов породил многочисленные противоречия, важно с самого начало прояснить позицию, принятую в данной работе.

Принятое в данной работе понимание роли нормативных государственных финансов может быть проиллюстрировано на конкретном примере, составляющем предмет исследования в Лекции 12: составление системы косвенных налогов. Следует ли ввести единую ставку налога на все товары, или ставки должны быть дифференцированы? Если ставки дифференцированы, что должно служить ориентиром при выборе размера ставки на различные товары? По этому вопросу может быть приведено множество аргументов. Один из них, рассматриваемый в Лекции 12, состоит в том, что косвенное налогообложение должно быть построено таким образом, чтобы минимизировать искажения, что предполагает единообразную ставку налога. Что мы намерены сделать при изучении этого довода, так это проследить, следует ли эта рекомендация из поставленной цели (минимизация искажений) и как это зависит от допущений, сделанных в подкрепляющей ее модели экономики. Другими словами, мы решаем проблему минимизации в контексте явной модели и оцениваем чувствительность решения по отношению к специфическим параметрам модели. Второй аргумент, который можно выдвинуть, состоит в том, что косвенное налогообложение должно быть построено в целях перераспределения и что роскошь поэтому должна быть обложена в большей мере.

В итоге наша цель заключается не в том, чтобы сделать вывод о том, что налоговая система должна быть дифференцирована или что оптимальная ставка налога на велосипеды составляет 16%, но в том, чтобы продемонстрировать связь между целями и выводами. Следуя этой цели можно обнаружить, что некоторые выводы следуют только при существовании ограничительных условий (как это выясняется в случае минимизации искажений) и что при других обстоятельствах они должны быть модифицированы. Тогда одна из функций анализа заключается в определении этих условий и природы модификаций. Исследование может обнаружить слабость служащей в данном случае теоретической основой модели экономического поведения или незнание ключевых параметров этой модели. Таким образом, мы можем заключить, что построение налоговой политики зависит от получения более точных оценок, например эластичности спроса на различные товары. Нормативный же анализ в данном случае может рассматриваться как лаборатория для оценки значения дополнительной информации. Нам нужно знать, например, приведут ли точные оценки этих параметров к крупным потерям (измеряемым в соответствии с определенными критериями) или, в более общем смысле, в каком направлении лучше направить исследовательские усилия. Следует ли нам направить больше усилий на изучение поведения компаний, чем домашних хозяйств?

И наоборот, изучение структуры аргументов может привести к пересмотру подходов к определенным целям. Если выясняется, что принцип А последовательно приводит к непривлекательной политике, то это может сделать принятие этого принципа менее вероятным или привести к его пересмотру. Такой итеративный процесс между целями и политикой может показаться более привлекательным сторонникам интуитивного подхода, чем другим философам, однако вряд ли можно сомневаться в том, что государственные финансы на протяжении последних лет служили важным «испытательным полигоном» для принципов экономической справедливости.

Поэтому, Часть Два «Лекций» посвящена изучению доводов, которые были выдвинуты при построении политики налогов и расходов. Подход к ним является селективным в нескольких отношениях. Во-первых, отдельные рассмотренные вопросы государственных финансов — это лишь некоторые из тех, которые могли бы быть изучены. При их выборе мы стремились выделить аспекты, рассматривавшиеся в недавней литературе по оптимальному налогообложению, и которые, на наш взгляд, представляют особый интерес с точки зрения налоговой политики, хотя, конечно, данный выбор обусловлен и собственными научными интересами авторов. Во-вторых, наш подход селективен в отношении набора рассматриваемых целей. Поскольку есть много точек зрения на государство как на позитивную организацию, то существует также много подходов к его нормативному поведению, и мы не можем исчерпать их все. Рассмотренные же нами подходы отражают преобладающие в области государственных финансов традиции, и мы можем претендовать лишь на то, что ясно изложили нашу формулировку проблемы (ясность в отношении принятых целей не всегда типична для работ по государственным финансам).

Цель этой лекции

Учитывая ключевую роль целей правительственной политики, мы посвятили значительную часть этой лекции (разделы 11-2—11-4) изучению принципов, лежащих в основе важнейших положений, рассмотренных в дальнейших лекциях. Мы не пытаемся оценить достоинства этих принципов; данная книга не является трактатом по философии морали. Мы, скорее, стремимся сформулировать эти принципы в таких категориях, в которых они могут быть применены к экономическим проблемам (процесс, не дающий полной справедливости по раду философских аспектов), и проиллюстрировать некоторые формы их использования применительно к государственым финансам. В разделе 11-2 материал излагается по мере нарастания роли правительства: от «минимального государства», через доводы в пользу обеспечения государством эффективности по Парето и максимизации общественного благосостояния, к противоположному экстремуму — централизованно планируемой экономике. Как объясняется в конце данного раздела, наибольшее внимание уделяется промежуточным воззрениям, предполагающим значительную, но не доминирующую роль государства.

В последующих двух разделах мы рассматриваем взаимосвязь различных подходов к экономике благосостояния и стандартные цели политики в сфере государственных финансов. Как было отмечено в Лекции 1, фундаментальные теоремы экономической теории благосостояния часто использовались как инструмент для анализа различных причин государственного вмешательства в экономику, а в разделе 11-3 мы рассматриваем причины, по которым налоговая политика необходима для сохранения эффективности по Парето. В разделе 11-4 мы рассматриваем соотношение между сформулированными в терминах максимизации общественного благосостояния целями правительства и такими более тривиальными в сфере государственных финансов критериями, как вертикальная и горизонтальная справедливость.

Наконец, мы должны рассмотреть находящийся в распоряжении правительства набор инструментов, этот важнейший аспект, не получивший пока достаточного внимания. Слишком часто аргументы в пользу той или иной политики зависят от выполнимости одних мер и невыполнимости других. Возможно, речь идет о выполнимости с административной точки зрения. В данном случае информация опять же играет решающую роль. Способность правительства ввести налог, основываясь на сборе информации, зависит от возможности надлежащим образом измерить и собрать эту информацию со всех индивидуумов. (Даже когда это возможно, административные издержки могут оказаться слишком велики.) Осуществимость может определяться и в политическом ракурсе. Это возвращает нас к позитивной теории государства. Политический процесс может ограничивать набор инструментов и степень их применения. Налог, увязанный с количеством баллов, набранных при проверке интеллектуальности, может быть признан политически неприемлемым. Вопрос о наборе реально осуществимых мер рассмотрен в разделе 11-5.