3.2.1. Порядок надання дотацій бюджетам України.

Дотація (пізньолат. dotatio – дар, пожертвування, від лат. dotare – наділяти, давати) – це безповоротно та безвідсотково виділена тверда сума з бюджету вищого рівня для збалансування бюджету нижчого рівня у випадках перевищення видатків над доходами.

БК України не містить визначення дотації, існує лише законодавче тлумачення поняття „дотація вирівнювання” – це міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує (п. 18 ч. 1 ст. 2). Дотація вирівнювання бюджету АРК, обласним бюджетам, бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам і бюджетам міст республіканського АРК та міст обласного значення можуть передбачатися в Державному бюджеті України (п. 1 ч. 1 ст. 97 БК України).

Розрізняють два види дотацій:

1. Допомога на покриття збитків, які викликані незалежними від них причинами, наприклад, при перевищенні видатків над доходами.

2. Бюджетна дотація – у випадах перевищення видатків над доходами (як метод бюджетного регулювання) виділяється у безповоротному порядку та в твердій сумі коштів з бюджетів вищого рівня для бюджетів нижчого рівня для їх збалансування у випадку перевищення видатків над доходами [343, с. 69].

Перший вид дотацій надається підприємствам, установам, організаціям, а інший вид – бюджетам. Зважаючи на це, у бюджетному законодавстві (зокрема, у п. 18 ст. 2, ст. 96 БК України) необхідно вживати термін „бюджетна дотація”, „бюджетна дотація вирівнювання”, „інша бюджетна дотація”. На це звертає увагу і В.

Професор Г. Болдирєв вважав, що дотація являє собою такий вид допомоги, коли держава, надаючи її, не ставить ніяких умов, зокрема не зазначає певні цілі, на які має бути витрачена ця допомога [121, с. 408]. Нині дотації надаються не лише з держбюджету, а й з місцевих бюджетів іншим місцевим бюджетам.

З позиції В. Косаняк, бюджетна дотація – це міжбюджетний трансферт нецільового характеру, передається у твердій грошовій сумі з державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня безповоротно та безвідплатно для вирівнювання бюджетів з метою збалансування їхніх доходів і видатків [443, с. 305]. Проте із наведеного визначення не зрозуміло на підставі чого і на який строк надається бюджетна дотація.

М. Ходорович дає таке визначення дотації – це асигнування з метою збалансувати нижчестоящі бюджети, тобто покрити розрив між доходами та видатками [570, с. 118]. Недоліками даного визначення є те, що в ньому абсолютно нічого не зазначається про характерні ознаки дотації, а також, що це обов’язково чітко визначена грошова сума коштів. Окрім того, бюджетні дотації в Україні нині є двох видів, а саме: дотації вирівнювання та інші дотації (наприклад, додаткові дотації). Тобто, коли йдеться про покриття розривів між доходами та видатками певного бюджету, то йому надається дотація вирівнювання. В інших випадках, зрозуміло, йдеться про „інші” дотації.

Деякі вчені акцентують увагу на таких ознаках бюджетних дотацій, як безповоротність і безвідплатність [128, с. 613], інші зосереджують увагу здебільшого на плановому характері та матеріальному змісті цих міжбюджетних трансфертів (оскільки вони видаються у вигляді певної грошової суми та використовуються протягом бюджетного року).

Базуючись на понятті дотації як об'єкта федеративних міжбюджетних правовідносин, яке запропоноване російською вченою Ю.О. Крохіною [373, с. 39] (це не обумовлені цільовим спрямуванням бюджетні кошти у твердо визначеній сумі, що надаються на основі юридичного акта із федерального бюджету за рішенням Федеральних Зборів у бюджети суб’єктів Російської Федерації з метою вирівнювання їх мінімальної бюджетної забезпеченості, при недостатній кількості власних і регулюючих доходів), бюджетну дотацію можна визначити так: це не обумовлений цільовим призначенням міжбюджетний трансферт, що надається на підставі юридичного акта в чітко визначеній сумі з одного бюджету іншому з метою вирівнювання мінімальної бюджетної спроможності, збалансування доходів і видатків бюджету-отримувача.

Щороку Міністерство фінансів України не лише змінює розмір дотацій місцевим бюджетам – змінюються і правила їх надання. Призначені дотації або не надаються зовсім, або значно зменшені порівняно з плановими. Як наслідок, місцеві органи влади не можуть належно здійснювати ефективний бюджетний розпис і змушені йти на проведення взаємозаліків, оскільки ніколи достеменно не відомо, чи будуть дотації, чи ні. Завдяки тиску з боку Комітету Верховної Ради України з питань бюджету з 1999 р. вдалося дещо впорядкувати процедуру надання дотацій областям, хоча до повного вирішення проблеми ще далеко.

Дотаційна система полягає в тому, що переважно центр надає містам певну грошову допомогу на покриття бюджетного дефіциту. У колишньому СРСР ця система отримала законодавче закріплення ще в Тимчасовому положенні про місцеві фінанси від 13 листопада 1923 р. Так, його ст. 114 передбачала, що у випадку, коли надходження до місцевих бюджетів зменшувалися внаслідок несприятливих економічних умов або стихійного лиха, виконкоми могли клопотати перед Наркомфінами союзних республік про асигнування грошової допомоги на покриття дефіциту, що утворився в їх бюджеті. Клопотати можна було лише в тому разі, якщо місцевих доходів не вистачало [200, с. 131].

Слід зазначити, що раніше видача дотацій і створення фондів здійснювалися лише тоді, коли бюджетного регулювання іншими методами не можна було досягнути [331, с. 28]. Нині спостерігається дещо інша картина.

Дотації можуть видаватись за рахунок коштів бюджету вищого рівня (регулюючого) і за рахунок фондів регулювання (таке регулювання існує, зокрема, в РФ). Після проведення диференціації розмірів відрахувань, при нестачі коштів в одних бюджетах, інколи утворюються надлишки в інших бюджетах даної адміністративно-територіальної одиниці; за рахунок подібних надлишкових коштів і утворювалися фонди регулювання. Такі кошти перераховувалися до бюджету вищого рівня і спрямовувалися на покриття певних видатків у деяких бюджетах нижчого рівня.

Відповідно до ч.

Згідно з п. 3 ст. 29 БК України міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів включаються до доходів державного бюджету. Окрім цього, п. 3 ст. 96 БК України встановлює, що кошти, які перераховуються до державного бюджету, є його доходами та належать до міжбюджетних трансфертів, які у свою чергу є видом регулюючих доходів. Нез'ясованим залишається питання про те, як у державному бюджеті можуть бути регулюючі доходи, адже в ньому існують лише закріплені доходи. Регулюючі, власні та закріплені доходи разом можуть мати місцеві бюджети, але не державний бюджет, проте БК України все ж таки дещо змінив перелік доходів державного бюджету та наділив його ще й регулюючими доходами.

Після короткого висвітлення теоретичних проблем і законодавчих вад у питанні бюджетних дотацій, розглянемо порядок надання та сучасний стан перерахування дотацій бюджетам України.

Головною метою міжбюджетних трансфертів, зокрема, дотацій є надання фінансової допомоги та збалансування місцевих бюджетів тих територій, які мають дещо нижчий податковий потенціал порівняно з іншими. Цікаво, що в 1999 р. у Держбюджеті України дотації були передбачені бюджетам усіх адміністративно-територіальних одиниць, окрім м. Києва. Незрозуміло, яким же чином усі райони країни одночасно потребували фінансової допомоги у вигляді дотацій. Така картина могла бути прийнятною на початку 90-х рр. (коли наша держава починала формуватися на засадах принципово нових фінансових, цивільних і господарських відносин), але аж ніяк не у 1999 р.

Для забезпечення своєчасності та пропорційності перерахування дотацій місцевим бюджетам у складі держбюджету доцільним було створення у 2000 р. Фонду дотацій Державного бюджету України, джерелами фінансування якого стала певна частка надходжень від ПДВ і частка вилучень, що надходять із місцевих бюджетів до держбюджету. На необхідність створення подібного фонду ще у 1998 р. звертав увагу народний депутат Є. Жовтяк [423]. Проте у 2004 р. створення такого фонду не передбачено.

Статтею 61 Закону „Про Державний бюджет України на 2004 рік” [7] установлено, що суми дотації вирівнювання місцевим бюджетам перераховуються управліннями Державного казначейства України в АРК, областях та місті Севастополі шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду Державного бюджету України, що надійшли на аналітичні рахунки обліку доходів Державного бюджету України на відповідній території. До доходів загального фонду Держбюджету України, за рахунок яких здійснюється перерахування дотацій вирівнювання, включаються: 1) податок на прибуток підприємств; 2) ПДВ; 3) збір за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення; 4) збір за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення та збір за спеціальне користування водними об'єктами для потреб гідроенергетики і водного транспорту; 5) платежі за користування надрами загальнодержавного значення; 6) акцизний збір з вироблених в Україні товарів (крім акцизного збору з вироблених в Україні товарів, що сплачується платниками, які зареєстровані в АРК, акцизного збору з вироблених в Україні нафтопродуктів і транспортних засобів); 7) акцизний збір із ввезених на територію України товарів (крім акцизного збору із ввезених в Україну нафтопродуктів і транспортних засобів); 8) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності; 9) ввізне мито (крім ввізного мита на нафтопродукти, транспортні засоби та шини до них); 10) вивізне мито; 11) плата за оренду цілісних майнових комплексів державних підприємств та іншого державного майна; 12) державне мито в частині, що відповідно до закону зараховується до державного бюджету; 13) єдиний збір, який справляється у пунктах пропуску через державний кордон України; 14) кошти, що передаються до державного бюджету з обласних бюджетів, міських бюджетів міст республіканського АРК та обласного значення і районних бюджетів.

У тому разі, якщо суми, перераховані відповідним управлінням Державного казначейства України в АРК, областях та місті Севастополі, не забезпечать отримання місячної суми дотації вирівнювання згідно з нормативами щоденних відрахувань, Державне казначейство України зобов'язане перерахувати на рахунок відповідного місцевого бюджету недоотриману місячну суму дотації вирівнювання із загального фонду державного бюджету не пізніше 10 числа наступного місяця за умови відхилення обсягу отриманої дотації наростаючим підсумком з початку року від врахованого обсягу в розписі державного бюджету більше ніж на 10%. В іншому разі недоотримана сума дотації вирівнювання перераховується Державним казначейством України до 20 числа останнього місяця кварталу.

З Державного бюджету України у 2004 р. місцевим бюджетам виділено дотації вирівнювання у загальній сумі 7356661,8 тис. грн.

Дотації місцевим бюджетам включають дотації вирівнювання та додаткові дотації. Порядок визначення та перерахування додаткових дотацій з державного бюджету до місцевих бюджетів у 2003 р. затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 642, у 2004 р. – постановою від 11 лютого 2004 р. № 151 [66]. Відповідно до зазначених актів надходження доходів загального фонду державного бюджету у грошовій формі на відповідні аналітичні рахунки, відкриті на ім'я управлінь Державного казначейства України в АРК, областях та містах Києві і Севастополі понад річні розрахункові обсяги, визначені у законах про Державний бюджет України, розподіляються між Державним бюджетом України та відповідними місцевими бюджетами у таких пропорціях: до державного бюджету України – 50% (крім надходжень на території АРК та м. Києва); до обласних бюджетів – 12,5%; до бюджетів міст республіканського АРК і обласного значення та бюджетів районів – 37,5%; до бюджету м. Севастополя – 50%; до бюджету АРК – 62,5%; до міського бюджету м. Києва – 100%. Зазначені надходження до відповідних місцевих бюджетів відображаються у звітності як додаткова дотація, отримана з державного бюджету понад обсяг дотації вирівнювання.

Перерахування додаткових дотацій з державного бюджету до місцевих бюджетів здійснюється щодекади управліннями Державного казначейства в АРК, областях, містах Києві та Севастополі на рахунки Міністерства фінансів АРК, головних фінансових управлінь обласних, Київської міської та фінансового управління Севастопольської міської держадміністрацій, відкриті в управліннях Державного казначейства, для їх подальшого розподілу.

Відповідно до ст. 108 БК України Кабінет Міністрів України постановою від 11 квітня 2002 р. № 490 затвердив Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, а також міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами [76].

Дотації вирівнювання з держбюджету бюджету АРК, обласним, міським (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК і обласного значення) та районним бюджетам, а також кошти, що передаються до державного бюджету із зазначених бюджетів, перераховується управліннями Державного казначейства України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі. Перерахування дотацій вирівнювання з одного місцевого бюджету до іншого здійснюється шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду, що встановлюються рішенням відповідної ради про бюджет. Кошти до Державного бюджету України з бюджету АРК, обласних, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК і обласного значення) та районних бюджетів перераховуються за рахунок доходів, які враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів відповідних бюджетів, згідно з нормативами щоденних відрахувань і в обсягах, установлених законом про державний бюджет на відповідний рік.

Суми недоодержаних коштів, що передаються до державного бюджету згідно з його розписом на відповідний рік шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань, перераховуються відповідними органами Державного казначейства України за рахунок доходів загального фонду бюджету АРК, обласних, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК і обласного значення) та районних бюджетів.

Міські (міст Києва і Севастополя, міст республіканського АРК та міст обласного значення) та районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, селищ, міст районного значення та їх об’єднань, а також кошти, що передаються з цих бюджетів (ч. 1 ст. 101 БК України). Управління Державного казначейства України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі для зарахування дотації вирівнювання відкривають відповідним місцевим бюджетам в установленому порядку аналітичні рахунки обліку доходів загального фонду місцевих бюджетів. Суми дотації вирівнювання, недоодержані згідно з розписом міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК і обласного значення) та районних бюджетів шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань, перераховуються органами Державного казначейства України на підставі платіжних доручень відповідних фінансових органів бюджетам районів у містах, сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань за рахунок доходів загального фонду місцевого бюджету, з якого зазначена дотація надається. Термін здійснення таких платежів установлюється рішеннями міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК і обласного значення) та районних рад про бюджет на відповідний рік.

В Україні був період, коли в рахунок дотацій місцевим бюджетам могли відпускатись і векселі. Так, Кабінет Міністрів України видав розпорядження від 28 грудня 1998 р. „Про випуск векселів у рахунок дотацій республіканському бюджету Автономної Республіки Крим та обласним бюджетам”. Казначейські векселі випускалися Головним управлінням Державного казначейства України. Кабінет Міністрів України своїм розпорядженням від 30 вересня 1999 р. № 1028-р прийняв пропозицію Житомирської обласної ради та облдержадміністрації щодо впровадження в обіг векселів місцевої державної адміністрації на загальну суму 10 млн. грн. у рахунок фінансування витрат на погашення заборгованості установ та організацій, що фінансуються з місцевого бюджету, за тверде паливо. Головному управлінню Державного казначейства було доручено забезпечити авалювання зазначених векселів у рахунок ліміту дотацій, передбачених бюджету Житомирської області Державним бюджетом України на 1999 р.

Подібна практика надання такої допомоги окремим областям привертає увагу, однак про результативність її подальшого застосування в Україні говорити важко, оскільки реальний досвід такої діяльності не є достатнім; також не виключаються проблеми у зв’язку із погашенням виданого векселя.

Для своєчасного поповнення доходної частини місцевих бюджетів України важливо враховувати питання щомісячної компенсації втрат внаслідок неповного надходження дотацій вирівнювання тим місцевим бюджетам, у яких вона займає понад 50% обсягу надходжень загального фонду. Подібні компенсації необхідно вводити з метою уникнення кризових ситуацій з виплатою зарплати та сплатами за енергоносії [512].

За данними міністерства фінансів України за 8 місяців 2004 р. із державного до місцевих бюджетів перераховані дотації вирівнювання у розмірі 5 млрд. 398 млн. грн., що становить 109,1% планових призначень. Бюджети областей у повному обсязі отримали також додаткову дотацію на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ – 191,5 млн.грн. Окрім того, із Державного бюджету України надані дотації міському бюджету м. Славутич Київської області на утримання соціальної інфраструктури міста у сумі 2 млн. грн.; дотації на здійснення повноважень АРК відповідно Конституції АРК у сумі 21,5 млн. грн. [246].

При наданні місцевим органам влади дотацій, обов’язково враховується чисельність і платоспроможність місцевого населення, розвиток інфраструктури. У деяких країнах, наприклад, у Франції такі дотації виплачуються через регіони, котрі, як вважається, можуть мати краще уявлення про місцеві потреби (тобто краще розуміють свої потреби).

Місцеві бюджети Швеції отримують загальну дотацію з державного бюджету, яка складається з двох частин: перша розраховується за кількістю населення відповідної території (виплачується загальною сумою із розрахунку на одного мешканця), інша – розраховується за віковим складом населення (обсяг різний для окремих вікових груп).

Звичайно, місцеві органи влади зацікавлені в отриманні різноманітних міжбюджетних трансфертів, а найбільше – у дотаціях, адже вони не мають цільового призначення. Підсумовуючи викладене вище, зазначимо, що прийняття на виконання положень БК України різноманітних нормативно-правових актів значно покращує, зокрема, порядок перерахування дотацій бюджетам, підвищує можливість виявлення реальних потреб у їх отриманні, сприяє захисту надавачів бюджетних дотацій від зайвих перерахувань.