3.2.2 Порядок надання субвенцій місцевим бюджетам України.

До методів бюджетного регулювання належать субвенції, котрі широко застосовуються як в Україні, так і в багатьох країнах світу. В Україні питання правового регулювання надання бюджетам субвенцій комплексно не досліджувалося.

Субвенція (від лат. subventio – допомога) – це певна сума коштів, що видається з одного бюджету бюджету, як правило, нижчого рівня з чітко обумовленим цільовим призначенням, – у формі допомоги на часткове фінансування програм і заходів соціального розвитку, підлягає поверненню при її невикористанні (у межах невикористаної суми), або при нецільовому використанні (у межах повної суми). Розміри та умови надання і використання дотацій і субвенцій з Державного бюджету України, республіканського бюджету АРК і місцевих бюджетів затверджуються законом про державний бюджет на поточний рік, а також відповідними постановами Кабінету Міністрів України та рішеннями органів місцевого самоврядування. На відміну від дотації, субвенція надається на визначену мету за умови часткової участі коштів місцевих бюджетів. Дотації виступають як компенсація нестачі податкових надходжень, а субвенції використовуються більшою мірою на фінансування капіталовкладень.

БК України містить вкрай обмежене визначення субвенції – це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції (п. 37 ст. 2).

На думку Г.І. Болдирєва, субвенція являє собою державну допомогу, що надається із зазначенням конкретного завдання, заради якого видається відповідна сума, при чому певна частина видатків покривається за рахунок місцевих коштів [121, с.

Відомий український вчений-юрист П.С. Пацурківський визначає субвенцію через дотацію та підкреслює, що „субвенція – це бюджетна дотація, що носить цільовий характер” [251, с. 174]. На нашу думку, не слід визначати один метод бюджетного регулювання через інший, окрім того, субвенція виступає у вигляді часткового фінансування. До того ж просто цільова дотація – це субсидія, а не субвенція.

Косаняк В. визначає субвенцію таким чином: це „міжбюджетний трансферт, який передається з Державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків розвитку і з чітко обумовленим призначенням як державна фінансова допомога на програми і заходи, спрямовані на підтримку гарантованого законодавчого мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів, де такий мінімум не забезпечується власними та закріпленими бюджетними доходами з незалежних від них причин економічного розвитку, і який у разі неповного використання або порушення умов використання підлягає поверненню до вищестоящого бюджету” [443, с. 305]. Наведене визначення містить, на нашу думку, ряд спірних положень. Так, на практиці надання субвенцій не спрямоване лише на підтримку гарантованого законодавчого мінімуму соціальної забезпеченості населення регіонів. Субсидії надаються також у випадках, коли цей мінімум забезпечується власними та закріпленими бюджетними доходами (наприклад, субвенції на утримання об’єктів спільного користування). Окрім цього, кошти, надані у вигляді субвенції, можуть спрямовуватися і на фінансування поточних видатків (наприклад, субвенції на ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування, на виконання власних повноважень територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань).

Підсумовуючи викладене, під субвенцією, на нашу думку, слід розуміти міжбюджетний трансферт, що надається з чітко обумовленим цільовим призначенням як допомога на часткове фінансування програм і заходів соціального та іншого розвитку за умови часткової участі коштів місцевого бюджету-отримувача цих коштів; підлягає поверненню при неповному (у межах невикористаної суми) або нецільовому (у межах повної суми) використанні.

У СРСР субвенції із державного бюджету були запроваджені у 1924 р. і як метод бюджетного регулювання місцевих бюджетів значною мірою замінили дотації. За рахунок загальносоюзних бюджетних коштів щорічно формувався субвенційний фонд, але у 1931 р. субвенції були скасовані. В Україні субвенції як інструмент бюджетного регулювання були введені Законом „Про Державний бюджет України на 1992 рік”. Право на отримання субвенцій у 1992 р. було надано Кіровоградській області, АРК і місту Севастополь. У 1993 р. субвенції отримали АРК, Волинська, Житомирська області та місто Севастополь.

Загальними умовами надання та використання субвенцій є такі обставини:

– субвенції спрямовуються на фінансування конкретних заходів;

– субвенційне фінансування здійснюється у формі часткової участі у видатках відповідних бюджетів;

– орган, який надає субвенцію, встановлює призначення, обсяг, отримувача, порядок і умови надання субвенції відповідно до чинного законодавства;

– орган, який надає субвенції, має право контролювати їх використання, а отримувач зобов’язаний звітувати про їх використання [305, с. 159];

– отримувачами субвенції є лише органи місцевого самоврядування; юридичним особам не дозволяється надавати кошти з бюджету у вигляді субвенцій;

– надання субвенції є доцільним, коли для покриття тих чи інших видатків не вистачає інших бюджетних доходів.

Субвенції можна поділити на два види: поточні (забезпечують часткове покриття поточних видатків конкретного місцевого бюджету) та інвестиційні або ж капітальні (забезпечують, відповідно, фінансування капітальних видатків).

Верховна Рада АРК та відповідні ради можуть передбачати у своїх місцевих бюджетах міжбюджетні трансферти у вигляді субвенцій на утримання об’єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; виконання власних повноважень; виконання інвестиційних проектів тощо. Окрім цього, БК України передбачає надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення програм соціального захисту (ст. 102). Так, видатки місцевих бюджетів, передбачені в підпункті “б” п. 4 ч. 1 ст. 89 БК України (пільги ветеранам війни і праці, допомога сім’ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян), фінансуються за рахунок субвенцій з Державного бюджету України у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України (див., наприклад: постанову Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 641 „Про розподіл обсягів субвенцій, передбачених у Державному бюджеті України на 2003 рік бюджету Автономної Республіки Крим, обласним та міським бюджетам”).

Важливими також є положення ст. 103 БК України щодо надання субвенцій з державного бюджету на компенсацію витрат доходів органів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень внаслідок наданих державою податкових пільг. Ця стаття є додатковою гарантією щодо належного забезпечення надходжень податкових доходів до місцевих бюджетів. Допускається також укладення договору між надавачем субвенції та її отримувачем щодо надання субвенції з одного місцевого бюджету іншому на виконання інвестиційних проектів (ст. 107 БК України). Ця новела Кодексу відповідає умовам розвитку інвестиційної діяльності в Україні. Інвестиції в будь-яку галузь чи програму мають вагоме значення, а тому регулювання фінансових питань інвестування на рівні БК України є значним кроком уперед.

У бюджетній практиці досить часто під час виконання бюджетів виникає необхідність у додаткових коштах, а у державному бюджету цих коштів нема. Для того, щоб владнати ситуацію Кабінет Міністрів України здійснює розподіл обсягів субвенції. Так, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2003 р. № 823-р. „Про перерозподіл субвенції з державного бюджету між місцевими бюджетами на виплату допомоги сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям, інвалідам з дитинства і дітям-інвалідам за підсумками десяти місяців 2003 р.” [67] бюджету АРК і бюджету Івано-Франківської області збільшений обсяг субвенції повністю за рахунок зменшення обсягу субвенції бюджету Львівської області. Так де ж принцип справедливого та неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами та територіальними громадами, закладений у ст. 95 Конституції України?

Порядок перерахування субвенцій з Державного бюджету місцевим бюджетам, а також з одного бюджету іншому встановлюється вже згадуваною вище постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. № 490.

Перерахування субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам. Субвенції з державного бюджету перераховуються бюджету АРК, обласним, міським (міст Києва та Севастополя) бюджетам в обсягах, установлених законом про Державний бюджет України. Ці субвенції перераховуються Державним казначейством України на рахунки місцевих бюджетів, відкриті в органах Державного казначейства України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, із загального фонду державного бюджету – згідно з його розписом, із спеціального фонду держбюджету – пропорційно плановим річним обсягам, затверджених законом про державний бюджет на відповідний рік, у межах і за рахунок відповідних надходжень.

Одержані субвенції Рада міністрів АРК, облдержадміністрації розподіляють між бюджетами районів, міст республіканського АРК і обласного значення пропорційно плановим обсягам субвенцій, передбачених цим бюджетам в актах Верховної Ради АРК, обласних рад про бюджет на відповідний рік. Управління Державного казначейства України в АРК та в областях на підставі платіжних доручень відповідних фінансових органів протягом двох операційних днів перераховують субвенції на рахунки загального та спеціального фонду міських (міст республіканського АРК і обласного значення) та районних бюджетів, відкриті в органах Державного казначейства України, для здійснення передбачених у цих бюджетах видатків. У разі, коли видатки за рахунок субвенцій з державного бюджету здійснюються з бюджетів міст районного значення, районів у містах, сіл, селищ, субвенції розподіляються міськими (міст Києва та Севастополя), районними держадміністраціями та виконавчими органами міських (міст республіканського АРК і обласного значення) рад пропорційно плановим обсягам субвенцій, передбачених зазначеним бюджетам у рішеннях відповідних рад про бюджет.

Управління Державного казначейства України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі на підставі платіжних доручень відповідних фінансових органів протягом двох операційних днів перераховують субвенції на рахунки загального та спеціального фонду бюджетів міст районного значення, районів у містах, сіл, селищ для здійснення видатків, передбачених у відповідних місцевих бюджетах. Одержані відповідними місцевими бюджетами суми субвенції перераховуються протягом одного операційного дня на відкриті в органах Державного казначейства України рахунки головних розпорядників бюджетних коштів.

Обсяги передбачених на бюджетний рік субвенцій, не використані розпорядником бюджетних коштів за призначенням, органи Державного казначейства України перераховують у державний бюджет в останній робочий день бюджетного періоду.

Перерахування субвенцій з одного місцевого бюджету іншому. Такі субвенції перераховуються із загального фонду бюджету органами Державного казначейства України в межах річних бюджетних призначень згідно з розписом місцевого бюджету, з якого надаються субвенції, на відкриті в органах Державного казначейства України в АРК, областях, містах Києві та Севастополі рахунки загального фонду бюджету, якому вони перераховуються. Субвенції з одного місцевого бюджету іншому із спеціального фонду бюджету перераховуються органами Державного казначейства України пропорційно плановим річним обсягам, передбаченим у рішеннях ради-надавача субвенції, у межах і за рахунок відповідних надходжень, на рахунки спеціального фонду бюджету, якому вони перераховуються. Отримані відповідними місцевими бюджетами суми субвенції перераховуються протягом одного операційного дня на відкриті в органах Державного казначейства України рахунки головних розпорядників бюджетних коштів. Субвенції з місцевого бюджету, не використані розпорядником бюджетних коштів за призначенням протягом бюджетного року, органи Державного казначейства України перераховують до бюджету, з якого вони надані, в останній робочий день бюджетного періоду.

Заслуговують на увагу деякі акти Кабінету Міністрів України, які стосуються розподілу субвенцій між бюджетами. Так, у 2004 р. прийняті, зокрема, постанови від 19 квітня 2004 р.: № 509 „Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання інвестиційних проектів у 2004 році”, якою затверджений Перелік об'єктів, на які спрямовуються кошти субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виконання інвестиційних проектів у 2004 р., і № 510 „Деякі питання надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів із запобігання аваріям та техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об'єктах комунальної власності у 2004 році”, якою затверджений Порядок надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення заходів із запобігання аваріям та техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та на інших аварійних об'єктах комунальної власності у 2004 р.

Відповідно до цих актів із державного бюджету між місцевими бюджетами розподілені бюджетні кошти в розмірі 800 млн. грн. Проте викликає сумніви законність такого розподілу, оскільки даними постановами не передбачається фінансування територіальних громад, розташованих у виборчих округах депутатів, які входять в опозиційні фракції. Тобто є підстави говорити про порушення ст. 95 Конституції України, відповідно до якої бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. На це неодноразово звертали увагу члени Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, зокрема, В. Король, проте Генеральна прокуратура України не відреагувала на такі звернення.

Згідно із положеннями БК України видатки на здійснення державних програм соціального захисту населення, у тому числі надання житлових субсидій та пільг ветеранам війни і праці, здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст обласного значення за рахунок субвенцій з державного бюджету бюджетам адміністративно-територіальних одиниць. Так, у Державному бюджеті України на 2004 р. на надання пільг і житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг теплопостачання, водопостачання і водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот передбачена субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам у загальному обсязі 2469 млн. грн., у тому числі розписом державного бюджету на січень-вересень – 1272,7 млн. грн., на надання пільг і житлових субсидій на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу – субвенція у сумі 509,6 млн. грн., на надання інших, передбачених законодавством пільг, у т.ч. з послуг зв’язку та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян, – субвенція у сумі 679,6 млн. грн., на виплату допомог сім’ям з дітьми, малозабезпеченим сім’ям, інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам – субвенція у сумі 1794,6 млн. грн. Перерахування коштів зазначених субвенцій здійснюється відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 21 січня 2004 р. № 55 „Про затвердження Порядку перерахування в 2004 році деяких субвенцій на надання пільг, субсидій та компенсацій за рахунок надходжень до загального фонду державного бюджету рентної плати за транзитне транспортування природного газу і за природний газ, що видобувається в Україні” та від 4 березня 2002 р. № 256 „Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенції з державного бюджету”.

На виконання зазначених постанов Державне казначейство перераховує суми субвенцій на рахунки бюджету Автономної Республіки Крим, обласних, міських (міст Києва та Севастополя) бюджетів, відкриті в органах Державного казначейства, згідно з обсягами, визначеними Законом “Про Державний бюджет України на 2004 рік”, відповідно до розпису та в межах зобов’язань місцевих бюджетів, які підтверджуються заявками Ради міністрів АРК, обласних, Київської та Севастопольської міських адміністрацій. За січень-серпень 2004 р. місцевим бюджетам відповідні субвенції перераховані в обсязі, що становить 100% до розпису Державного бюджету України за вказаний період. Окрім цього, з метою погашення заборгованості з призначених населенню житлових субсидій готівкою та надання пільг на придбання твердого палива і скрапленого газу до річного розпису субвенції на надання передбачених чинним законодавством пільг та житлових субсидій на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу внесені зміни шляхом збільшення асигнувань на серпень в обсязі 71,9 млн. грн. з відповідним зменшенням на вересень-листопад поточного року [247].

Статтею 58 Закону „Про Державний бюджет України на 2004 рік” Кабінету Міністрів України надане право здійснювати перерозподіл загального обсягу субвенції, затвердженого місцевим бюджетам з Державного бюджету України на надання пільг і субсидій між їх видами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг та субсидій населенню, а також перерозподіл обсягів субвенцій з Державного бюджету України між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг і субсидій.

На практиці нерідко трапляються випадки нецільового використання наданих субвенцій. Нецільове використання бюджетних коштів – це витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про державний бюджет та рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису; має наслідком зменшення асигнувань розпорядником бюджетних коштів на суму коштів, що витрачається не за цільовим призначенням (ч. 1 ст. 119 БК України). Посадові особи, винні у нецільовому використанні бюджетних коштів, можуть бути притягнуті до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності у порядку, визначеному законами України.

У разі нецільового використання бюджетних коштів, отриманих у вигляді субвенції, зазначені кошти підлягають обов’язковому поверненню до відповідного бюджету в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України (ч. 2. ст. 119 БК України). Цей порядок був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2002 р. № 495 „Про затвердження Порядку повернення бюджетних коштів, отриманих як субвенція, до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання” [75]. Відповідно до цього Порядку факт нецільового використання субвенції встановлюється в процесі проведення ревізії (перевірки) виконання бюджетів уповноваженим органом, що здійснює контроль за дотриманням бюджетного законодавства, і оформляється актом ревізії або довідкою про перевірку. Разом з актом ревізії (довідкою про перевірку) керівником уповноваженого державного органу, що проводив ревізію (перевірку), оформляється вимога про повернення використаної не за цільовим призначенням суми субсидії до відповідного бюджету за формою, затвердженою Мінфіном.

Бюджетна установа, в якій виявлено бюджетне правопорушення, самостійно виконує вимогу в десятиденний термін після її отримання та надсилає уповноваженому державному органу, що проводив ревізію (перевірку), копію документа, який підтверджує перерахування використаних не за цільовим призначенням сум субвенції до відповідного бюджету.

Правові основи надання міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам започатковані БК України у 2001 р., проте чимало питань залишалися неврегульованими до прийняття численних супроводжувальних БК України нормативно-правових актів. Прогалини законодавства негативно виявляються на практиці шляхом проведення, зокрема, Рахунковою палатою перевірок використання коштів державного бюджету, наданих місцевим бюджетам у вигляді субвенцій. Наведемо приклад проблеми у формуванні, перерахуванні та використанні субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, передбачених п.п. 4, 5 ст. 34 Закону України „Про Державний бюджет України на 2002 рік” [175].

Так, для забезпечення гарантованих конституційних прав громадян і недопущення їх звуження постановою Верховної Ради України від 18 березня 1999 № 512-XIV „Про оплату житлово-комунальних послуг населенням України” встановлено плату за житло і комунальні послуги у розмірі не більше 15% фактично отриманого сукупного доходу сім'ї. Основи законодавчого врегулювання фінансування пільг і субсидій населенню закладені в БК України. Видатки на державні програми соціального захисту, зокрема, пільги ветеранам війни і праці та додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського АРК і міст обласного значення (пп. „б” п. 4 ст. 89 БК України) та згідно із ст. 102 БК України фінансуються за рахунок субвенцій з Державного бюджету України.

Відповідно до ст. 97 БК України у державному бюджеті можуть передбачатися, зокрема, такі міжбюджетні трансферти місцевим бюджетам, як субвенція на здійснення програм соціального захисту. При цьому обсяг субвенцій затверджується окремо для бюджету АРК, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського АРК, міст обласного значення та районних бюджетів, а також обсяг коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів.

Згідно з додатком 5 до Закону „Про Державний бюджет України на 2002 рік” всупереч нормі, встановленій у ч. 2 ст. 97 БК України, обсяги субвенцій на державні програми соціального захисту населення (у тому числі, на надання пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення та послуг зв'язку і на оплату твердого та рідкого пічного побутового палива, скрапленого газу, квартирної плати, вивозу сміття та побутових відходів) на 2002 рік затверджені для бюджету АРК, обласних бюджетів та бюджетів міст Києва і Севастополя без розподілу цих коштів між бюджетами міст республіканського АРК, міст обласного значення та районних бюджетів. У зв’язку із цим подальший розподіл субвенцій між останніми затверджувався постановою Верховної Ради АРК і рішеннями обласних рад про обласний бюджет, через що втрачена реальна можливість реалізації принципів справедливості, неупередженості та прозорості щодо розподілу коштів зазначених субвенцій між територіальними громадами та здійснення контролю за таким розподілом.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 108 БК України порядок перерахування субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам, який повинен забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту їх перерахування, а також згідно зі ст. 102 – порядок фінансування видатків місцевих бюджетів з виконання програм соціального захисту населення, що здійснюються за рахунок відповідних субвенцій з державного бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 січня 2002 р. № 95 „Про затвердження Тимчасового порядку перерахування субвенцій на проведення видатків з пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення та послуг зв'язку в 2002 році за рахунок надходжень до загального фонду державного бюджету відрахувань від плати за транзит природного газу через територію України та рентної плати за природний газ власного видобутку” Тимчасовий порядок, як і прийняті на його виконання нормативні документи, не забезпечили виконання вимог чинного законодавства.

У порушення ст. 39 Закону „Про Державний бюджет України на 2002 рік”, якою встановлено, що видатки з пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення та послуг зв'язку здійснюються з місцевих бюджетів за рахунок відповідної субвенції з державного бюджету, джерелом якої є надходження до загального фонду Державного бюджету України, Тимчасовим порядком проведення видатків передбачено здійснювати за рахунок конкретно визначених джерел надходжень до загального фонду державного бюджету: відрахувань від плати за транзит природного газу через територію України та рентної плати за природний газ власного видобутку. Проте таке положення суперечить ст. 13 БК України, згідно із якою окремий вид видатків загального фонду Державного бюджету України не повинен ставитися у залежність від певного виду надходжень, як це передбачено для видатків спеціального фонду бюджету.

Далі, для забезпечення проведення розрахунків з пільг та субсидій населенню за природний газ і теплопостачання, джерелом якого є природний газ, та на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 28 січня 2002 р. № 95, Державне казначейство України своїм наказом від 31 січня 2002 р. № 21 „Про затвердження регламенту організації роботи структурних підрозділів Державного казначейства України при проведенні розрахунків за енергосубвенціями на рівні Державного казначейства України” затвердило відповідний механізм проведення операцій при здійсненні розрахунків для надання пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення та послуг зв'язку, організаційні взаємовідносини між його структурними підрозділами та територіальними управліннями, Міністерством фінансів АРК, головними фінансовими управліннями обласних, Київської і Севастопольської міських держадміністрацій, а також з іншими учасниками на рівні Державного казначейства.

На виконання вимог абз. 3 п. 8 постанови Кабінету Міністрів України від 28 січня 2002 р. № 95 і з метою консолідації коштів на рахунку НАК „Нафтогаз України” для подальших розрахунків за зобов'язаннями компанії та суб'єктів підприємницької діяльності, які входять до сфери її управління, перед державним бюджетом, Державним казначейством України та НАК „Нафтогаз України” затверджений Порядок проведення розрахунків за природний газ та теплопостачання, джерелом якого є природний газ, від 07 лютого 2002 р. № 16-06/92-1016 і № 7/1-2-41, який п. 1.1 регламентує взаємовідносини при проведенні розрахунків між територіальними управліннями Державного казначейства України та іншими учасниками розрахунків. Пункт 2.3 Порядку передбачає проведення розрахунків по пільгах і субсидіях населенню з урахуванням авансових платежів, що стало причиною утворення дебіторської заборгованості по розрахунках з підприємствами надавачами послуг за окремими їх видами.

Надавши Державному казначейству України та НАК „Нафтогаз України” право визначати такий Порядок, Кабінет Міністрів України, очевидно, припустився порушень ст. 102 БК України, якою визначено, що видатки місцевих бюджетів фінансуються за рахунок субвенцій з Державного бюджету України у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, та, відповідно, передав їм важелі управління цим процесом.

Незважаючи на те, що перерахування субвенції з Державного бюджету України місцевим бюджетам на надання пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло- і водопостачання, водовідведення та послуг зв'язку розпочато Державним казначейством України у січні, а субвенції на надання пільг та субсидій населенню на оплату твердого та рідкого пічного побутового палива, скрапленого газу, квартирної плати, вивозу сміття та побутових відходів – у лютому 2002 р., лише 4 березня 2002 р. Кабінетом Міністрів України був затверджений Порядок фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенції з державного бюджету. Внаслідок відсутності такого механізму у січні-лютому 2002 р., Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи місцевого самоврядування здійснювали виконання місцевих бюджетів за видатками на державні програми соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету без відповідного нормативно-правового врегулювання.

Лише по закінченні I кварталу 2002 р., Кабінет Міністрів України постановою від 11 квітня 2002 р. № 490 затвердив Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам, коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів, а також міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами, який визначає механізм перерахування трансфертів, у тому числі, субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення програм соціального захисту населення, включаючи видатки на надання пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення та послуг зв'язку.

Такий підхід до надання та використання субвенцій природно не забезпечує своєчасність, рівномірність, гарантованість і повноту перерахування коштів.

Практичною проблемою є розподіл субвенцій. Так, з метою усунення диспропорцій в обсягах визначених субвенцій у територіальному розрізі в Законі „Про Державний бюджет України на 2002 рік” передбачена норма (ст. 34), яка надала право Кабінету Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету протягом 2002 р. здійснювати перерозподіл обсягів субвенцій з Державного бюджету України між місцевими бюджетами, виходячи з фактично нарахованих обсягів відповідних пільг, субсидій та допомоги населенню. Скориставшись цим правом, Кабінет Міністрів України постановою від 31 жовтня 2002 р. № 1642 „Про перерозподіл річних обсягів субвенції з Державного бюджету України між місцевими бюджетами на надання пільг та субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення та послуг зв’язку” перерозподілив кошти між місцевими бюджетами у сумі 219,5 млн. грн. без попереднього погодження з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Протокол-погодження підписаний у листопаді (хоча його необхідно було розробити та підписати ще до прийняття постанови).

У зв’язку із допущеними Міністерством фінансів України недоліками у плануванні обсягів субвенцій, при недостатності ресурсів для здійснення таких видатків в цілому по Україні, бюджету Волинської області передбачені кошти більше від реальної потреби. Згідно з додатком 5 до Закону „Про Державний бюджет України на 2002 рік” обласному бюджету Волинської області на проведення видатків з місцевих бюджетів по пільгах і субсидіях населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення та послуг зв'язку передбачена субвенція із загального фонду державного бюджету в сумі 57,5 млн. грн. За розрахунками головного фінансового управління Волинської облдержадміністрації потреба в цих коштах становить 50,8 млн. грн., що на 6,8 млн. грн. менше обсягу, затвердженого цим Законом. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2002 р. № 1642 бюджету Волинської області обсяг зазначеної субвенції зменшений на 14,8 млн. грн., і визначений у сумі 42,8 млн. гривень.

Потребу в коштах на надання пільг і субсидій населенню на оплату твердого та рідкого пічного побутового палива, скрапленого газу, квартирної плати, вивозу сміття і побутових відходів на 2002 р. головним фінансовим управлінням визначено в обсязі 9,8 млн. грн., що на 0,7 млн. грн. менше обсягу, затвердженого Законом „Про Державний бюджет України на 2002 рік” (10,4 млн. грн.).

Такий підхід до надання та використання субвенцій природно не забезпечує своєчасність, рівномірність, гарантованість і повноту перерахування коштів. Саме до такого висновку прийшла Рахункова палата, перевіряючи перерахування та використання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам у 2002 р. [175].

Порядок перерахування з державного бюджету місцевим бюджетам субвенції для будівництва та придбання житла окремим категоріям громадян, її цільового використання, визначення ціни житла та його розподілу затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2002 р. № 820 [73]. Цей Порядок установлює процедуру перерахування органами Державного казначейства місцевим бюджетам субвенції для будівництва та придбання житла військовослужбовцям, учасникам бойових дій в Афганістані та воєнних конфліктів у зарубіжних країнах, членам сімей військовослужбовців, які загинули під час виконання службових обов'язків, а також військовослужбовцям, звільненим у запас або відставку за станом здоров'я, віком, вислугою років та у зв'язку зі скороченням штатів, які перебувають на квартирному обліку за місцем проживання (далі – військовослужбовці та члени їх сімей), цільового використання зазначених коштів, визначення ціни та розподілу житла.

Відповідно до Порядку органи Державного казначейства України зараховують 1,5% податку на прибуток підприємств (крім підприємств комунальної власності) на відповідний рахунок спеціального фонду державного бюджету, відкритий у Державному казначействі України, для подальшого їх спрямування місцевим бюджетам як субвенції на будівництво та придбання житла для військовослужбовців та членів їх сімей. Кошти, що надійшли до місцевих бюджетів як субвенція на будівництво та придбання житла для зазначених вище категорій громадян з Держбюджету України, спрямовуються на фінансування будівництва житла (у тому числі незавершених житлових комплексів), пайової участі в будівництві житла, яке вводиться в експлуатацію в поточному році, або на його придбання. Придбання житла (квартир) за рахунок коштів спеціального фонду місцевих бюджетів здійснюється згідно із Законом „Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти”. Контроль за використанням коштів зі спеціального фонду місцевих бюджетів здійснюється органами Державної контрольно-ревізійної служби та Державного казначейства в межах їх повноважень.

Постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2002 р. № 804 [74] затверджений Порядок, який визначає механізм розподілу субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на утримання стаціонарних відділень територіальних центрів обслуговування громадян похилого віку та інвалідів, центрів ранньої соціальної реабілітації, дітей-інвалідів, що фінансуються з відповідних бюджетів і належать до комунальної власності, між місцевими бюджетами.

На практиці трапляються також випадки, коли вже наприкінці бюджетного року Кабінет Міністрів України може перерозподілити між місцевими бюджетами річні обсяги субвенцій. Так, у 2002 р. Уряд перерозподілив субвенції між місцевими бюджетами з Державного бюджету України на надання пільг і субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло- та водопостачання, водовідводу і зв'язку на загальну суму 219,5 млн. грн. Згідно з постановою Кабінет Міністрів України від 31 жовтня 2002 р. № 1642 додаткові субвенції отримали: м. Київ (78,6 млн. грн.), Харківська, Одеська, Дніпропетровська області (від 33,8 млн. грн. до 37,6 млн. грн.), Запорізька область (18,3 млн. грн.), АРК (8,6 млн. грн.), м. Севастополь (6,7 млн. грн.) [28]. У 2004 р. Кабінет Міністрів України зменшив субвенції на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання та водовідведення, квартирної плати, вивезення побутового сміття та рідких нечистот і збільшив субвенцію на придбання твердого та рідкого пічного побутового палива та скрапленого газу (див. постанову від 8 жовтня 2004 р. № 1337). Такі зміни торкнулися обласних бюджетів, бюджетів м. Києва та Севастополя і бюджету АРК. Цікаво, що бюджету столиці субвенцію на оплату енергоенергії... зменшили на 37000 тис. грн., натомість іншу субвенцію не збільшили. Бюджетам Донецької області та м. Севастополя навпаки – субвенцію на оплату енергоенергії... не зменшили, а ось іншу субвенцію збільшили на 1610,7 тис. грн. і 84,4 тис. грн. відповідно. Маємо ситуацію, коли одні бюджети живуть за рахунок коштів інших.

Попри всі проблеми, що виникають під час надання та використання субвенцій, останні залишаються найефективнішим методом бюджетного регулювання.