3.2.3. Бюджетні субсидії як джерело доходів місцевих бюджетів порівняльно-правовий аспект).

Питання віднесення бюджетних субсидій до доходів місцевих бюджетів України є досить спірним. Складність його полягає, зокрема, в тому, що спеціальне бюджетне законодавство (БК України) не оперує таким терміном.

Одразу зауважимо, що не слід плутати бюджетні субсидії (тобто кошти, що передаються з одного бюджету до іншого) з іншими субсидіями, наприклад, житловими.

Порівняно з бюджетними дотаціями та субвенціями, субсидії в Україні застосовуються рідше. Аналіз положень БК України, зокрема його статтей 2, 96, дає підстави стверджувати, що субсидія (як міжбюджетний трансферт) в Україні не використовується. Таке положення випливало також і з Закону „Про бюджетну систему України” (був чинним до прийняття БК України). Проте на практиці субсидії застосовуються. Те, що субсидії є доходним джерелом місцевих бюджетів випливає з деяких законів України. Так, Закон від 15 січня 1999 р. „Про столицю України – місто-герой Київ” передбачає серед доходів у міському бюджеті та в бюджетах районів міста, зокрема, субсидії (див. ч. 7 ст. 19).

Субсидії (від лат. subsidium – допомога, підтримка) як метод бюджетного регулювання використовуються з метою збалансування місцевих бюджетів, зміцнення їх доходної бази, надаються на безповоротне фінансування певних заходів і конкретних установ, тобто мають цільовий характер [343, с. 243]. Тобто з одного бюджету передаються кошти для фінансування певних цільових програм іншого бюджету без умови залучення коштів того бюджету, в якому заплановане основне фінансування програми.

Визначення субсидії, яке наводить В. Косаняк, має такий зміст – це міжбюджетний трансферт, що надається з Державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків поточних бюджетів з метою фінансування делегованих повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування [443, с. 305]. Ми не погоджуємося із тим, що субсидії повинні надаватися лише для фінансування делегованих повноважень органів виконавчої влади, оскільки ймовірними є випадки делегування повноважень одних органів місцевого самоврядування іншим. Також спірним видається твердження щодо того, що за рахунок субсидій фінансуються лише видатки поточних бюджетів.

Зюнькін А.Г. наводить таке визначення субсидії – це допомога у грошовій формі чи в натуральному вираженні, що надається державою з коштів державного чи місцевих бюджетів, а також спеціальних фондів юридичним чи фізичним особам [178, с. 150]. На нашу думку, це визначення має декілька недоліків. По-перше, держава не має права розпоряджатися коштами місцевих бюджетів і надавати за їх рахунок, зокрема, субсидії. По-друге, що слід розуміти під „спеціальними фондами”? У вітчизняній законодавчій практиці були спроби створити фонд дотацій і фонд субвенцій; щодо фонду субсидій, то про доцільність його створення йдеться лише в спеціальній літературі (наприклад, В.І. Кравченко наголошує на необхідності існування цього фонду в складі Державного бюджету України [202, с. 281]).

Сам термін „субсидія” в БК України не згадується, на відміну від БК РФ (ст. 6), де субсидія визначається як бюджетні кошти, що надаються бюджету іншого рівня бюджетної системи РФ, фізичній чи юридичній особі на умовах часткового фінансування цільових видатків. Проте спірним є питання про позитивність визначення в БК РФ субсидії. Йдеться про розмежування субвенцій і субсидій. Субвенція, як вже зазначалося вище, – це певна сума коштів, що видається бюджету нижчого рівня з чітко обумовленим цільовим призначенням, як допомога на програми і заходи соціального розвитку, підлягає поверненню при її неповному (у межах невикористаної суми), або нецільовому (у межах повної суми) використанні.

У вітчизняній літературі вчені юристи та економісти по-різному визначаються субсидію. Так, доктор економічних наук, професор В.І. Кравченко вважає, що субсидія – це трансфертні ресурси, що надаються з Державного бюджету України до місцевих бюджетів або з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових видатків [202, с. 281, 411]. На його думку, субсидії слід спрямовувати до місцевих поточних бюджетів, ігноруючи при цьому припис ст. 63 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, де зазначено, що інвестиційні субсидії є джерелом доходів бюджетів розвитку. Далі він пише, що субсидії мають бути основною формою державного фінансування делегованих повноважень виконавчої влади органам місцевого самоврядування і для цього пропонує створити у держбюджеті спеціальний фонд субсидій. Проте такий фонд так і не був створений.

При отриманні цільових спеціальних субсидій місцеві органи влади зобов’язані асигнувати отримані кошти на чітко визначені напрямки, при цьому надання субсидій обумовлюється вимогами до органів місцевої влади відносно їх часткової фінансової участі у відповідних проектах чи/та програмах. Субсидія як метод бюджетного регулювання використовується поруч із дотаціями та субвенціями з метою збалансування місцевих бюджетів.

Бюджетні субсидії можна поділити на дві групи: прямі та непрямі. Найпоширенішим методом непрямого субсидіювання в Україні, на думку П.С. Пацурківського, нині виступає податковий кредит – відстрочка сплати прибуткового податку, яка надається підприємству податковою інспекцією на умовах зворотності, строковості, відплатності, за наявності згоди фінансового органу, який контролює виконання бюджету [251, с.

Субсидія, як вважає М. Ходорович, є цільовою грошовою допомогою бюджету нижчого рівня, переважно разова [570, с. 118]. Незрозумілою видається „разовість” субсидії – чи-то йдеться про те, що кошти субсидії видаються разом (тобто одночасна та повна виплата субсидії), чи-то передбачається, що бюджет-отримувач може отримати субсидію з відповідного бюджету лише раз (мабуть, під цим разом слід розуміти строк, що дорівнює бюджетному року).

Цікавим, на нашу думку, було бачення призначення субсидій у радянські часи. Вважали, що за допомогою субсидій „сануються” (від слова „санація”) окремі компанії чи цілі галузі, стимулюється розвиток капіталоємних виробництв, заохочується зовнішньоторговельна експансія монополій тощо. При імперіалізмі, здебільшого в період загальної кризи капіталізму, особливого розвитку отримали форми непрямого субсидіювання, до яких належали: продаж націоналізованих підприємств монополіям за заниженими цінами, купівля продукції монополізованих підприємств за завищеними цінами, скупка державою нереалізованих товарів та активів підприємств, які банкротують, пільги монополіям по оподаткуванню, державне гарантування та страхування депозитів, експортних кредитів тощо. Надання непрямих субсидій, як вважали, здійснювалося за допомогою механізму монопольно-високих і монопольно-низьких цін, пільгового кредитування та оподаткування. Практика субсидіювання в капіталістичних країнах, на думку А.А. Хандруєва [344, с. 21], носила класовий характер і підкорялася інтересам монополістичного капіталу, тому саме в соціалістичних країнах субсидії не застосовувалися.

Звичайно, більшість позицій колишньої радянської соціалістичної ментальності вже дуже далекі від реалій сьогодення, нерідко минуле перебуває у суперечності із сучасністю, а прикладом цього може бути окреслене вище поняття субсидії та її призначення. Нині ми абсолютно по-іншому розуміємо бюджетні субсидії та не лише їх.

На відміну від України, в деяких країнах спеціальні цільові субсидії – це найбільше джерело доходів для муніципальної влади. Так, у Нідерландах спеціальні цільові субсидії значно перевищують загальні субсидії із муніципального фонду. Такі субсидії є засобом, а не метою, їх надання обумовлене політикою, що провадиться міністерствами і спрямована на забезпечення відповідних служб та їх діяльності. Місцева влада має право брати участь у реалізації відповідної політики і вимагати кошти для виконання цієї функції [415]. У Франції та Великобританії розрізняють прямі та непрямі субсидії. Перші спрямовуються на фінансування капіталовкладень в галузі, розвиток яких необхідний для економіки в цілому; непрямі субсидії здійснюються в основному за допомогою податкової та кредитної політики [343, с. 243].

Важливими джерелами фінансування місцевих бюджетів країн Заходу є державні субсидії та дотації. В багатьох країнах у своїй сукупності вони забезпечують значну частину місцевих бюджетів, зокрема, в Норвегії (майже 80% всіх надходжень до місцевих бюджетів), у Данії (більше 60%), у Франції (більше 40%), в Австрії, Іспанії, Швеції (28%). У цілому державні субсидії місцевим бюджетам складають від 2/4 до 1/2 їхніх доходів. У Нідерландах існує більше 500 видів різноманітних цільових субсидій, у США – більше 200, в Італії – понад 100, у Великобританії – близько 50 [105, с. 201].

Субсидії в США, які надходять по програмах допомоги містам, з одного боку, роблять ці міста більш залежними від зовнішньої допомоги при визначенні пріоритетів свого розвитку, але, з іншого боку, ці субсидії сприяють зростанню капіталовкладень із власних джерел. Так, на кожен долар, отриманий у вигляді субсидій, внески з місцевих бюджетів можуть досягати і двох доларів залежно від характеру допомоги та вимог, що висуваються для їх надання. В той самий час місцеві уряди повинні меншою мірою очікувати на допомогу ззовні – за винятком певних програм чи проектів.

Щодо урядових субсидій (grants) у Великобританії, то вони з’явились значно пізніше місцевих податків. У кінці ХIХ ст. основними отримувачами субсидій були суди та поліція, і лише на початку ХХ ст. субсидії почали спрямовувати в інші сфери діяльності місцевих урядів. Наприклад, у сферу освіти до 1918 р. були спрямовані вже 57 субсидій. Вирівнювальна система надання субсидії, яка проіснувала в тій чи іншій формі протягом всього ХХ ст. і продовжує існувати нині, була вперше запропонована Королівською комісією під керівництвом лорда Балфура у 1901 р. У 1981 р. субсидії набули форми „блокових”. Центральний уряд почав сам підраховувати передбачені видатки місцевих органів влади та сприяти забезпеченню надходжень від місцевого оподаткування, надаючи у вигляді субсидій лише різницю між цими показниками. Витрачання такої блокової субсидії чітко визначалося та контролювалося, а за перевикористання вводилися штрафні санкції [330, с. 5, 9, 10].

Трансферти спеціального призначення – субсидії в канадських провінціях використовуються місцевими органами влади в спеціально обумовленій сфері. Уряд-дарувальник може приєднати до цих трансфертів і ряд інших умов. Федеральний уряд почав використовувати субсидії загального призначення на початку ХХ ст. з метою заохочення здійснення видатків у галузях провінціальної юрисдикції, які становили державний інтерес. У 20-х рр. ХХ ст. за допомогою таких субсидій здійснювалося фінансування багаточисельних проектів у напрямках професійної освіти, транспорту, охорони здоров’я тощо. Це були програми з частковою участю у видатках, де федеральний уряд забезпечував фінансування майже половини всієї вартості програми. З часом спостерігається тенденція до збільшення значення цільових трансфертів у зв’язку з видатками урядів провінцій за функціями. Список федеральних трансфертів спеціального призначення на 1998/99 рр. містив приблизно 175 програм і робіт з частковою участю [286, с. 247 - 251].

Як бачимо, західна практика використання бюджетних субсидій свідчить про їх доцільність та ефективність. Чому ж у нашій країні такі міжбюджетні трансферти, як субсидії майже не використовуються і навіть фактично позбавлені свого законодавчого визначення та закріплення?

Отже, бюджетна субсидія – це міжбюджетний трансферт, який надається в грошовій формі за рахунок бюджетних коштів чи коштів спеціальних фондів (у разі їх утворення) з чітко обумовленим цільовим призначенням на повне фінансування певних програм чи заходів і, зазвичай, залежить від фінансового стану отримувача; підлягає поверненню при неповному (у межах невикористаної суми) або нецільовому (у межах повної суми) використанні.