2.2. Нормативно-правове регулювання власних неподаткових доходів місцевих бюджетів

Власні та закріплені доходи є основою самостійності місцевих бюджетів. Це положення було прямо зафіксовано і в Законі „Про бюджетну систему”. Проте чинний БК України не оперує таким поняттям, як „власні доходи бюджетів”.

Серед цієї групи доходів найбільш вагомими, на наш погляд, є доходи від об’єктів, які знаходяться у комунальній власності, та від фінансових санкцій. Також до власних неподаткових доходів місцевих бюджетів віднесено надходження від: грошово-речових лотерей; бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету; дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади; грантів, дарунків, добровільних внесків; запозичених коштів; природноресурсові платежі (останні детально дослідженні у підрозділі 2.3 дисертації). Розглянемо ці доходи детальніше.

Доходи місцевих бюджетів, які надходять від об’єктів, що знаходяться у комунальній власності (кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває в комунальній власності; надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади; плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у комунальній власності), зараховуються повністю до місцевих бюджетів і здебільшого спрямовуються на фінансування заходів, які передбачені бюджетами розвитку.

У 2003 р. і 2004 р. 90% коштів від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності (до розмежування земель державної та комунальної власності), зараховувалися до бюджету розвитку місцевих бюджетів і були джерелами формування спеціального фонду відповідного бюджету (ст. 50 Закону „Про Державний бюджет України на 2003 рік”, ст. 70 Закону „Про Державний бюджет України на 2004 рік”).

Комунальне майно є досить великим пластом ресурсів. Часто трапляються випадки, коли брак бюджетних коштів намагаються покрити за рахунок продажу майна, яке є в комунальній власності. Проте такий продаж є якимось вимушеним кроком, адже доцільніше здавати це майно в оренду і щороку стабільно отримувати до місцевого бюджету певні кошти.

До виключної компетенції сільських, селищних і міських рад належить, зокрема, встановлення для підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, розміру частки прибутку, яка підлягає зарахуванню до місцевого бюджету (п. 29 ст. 26 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”).

Як зазначалося вище, кошти від відчуження майна, яке знаходиться в комунальній власності, за загальним правилом підлягає зарахуванню у відповідний бюджет у повному обсязі. Порядок зарахування в бюджети вказаних коштів визначається відповід­ними актами місцевих органів влади.

Органи місцевого самоврядування згідно із законодавством України можуть приймати рішення про випуск лотереї (ст.

За радянських часів грошово-речові лотереї були однією з форм акумуляції коштів населення на загальнонародні потреби. До початку Другої світової війни лотереї встановлювалися різноманітними доброчинними товариствами – Автодромами, Товариством Червоного хреста та Чер­воного Півмісяця. Перша післявоєнна лотерея була організована в 1957 р. Комітетом молодіжних організацій СРСР для збору коштів на проведення Московського міжнародного фестивалю молоді та студентів. Починаючи з 1958 р., грошово-речові лотереї почали регулярно проводитися в союзних республіках. Окрім того, лотереї влаштовувалися окремими суспільними та державними організаціями, надходження від яких використовувалися у власних інтересах організацій. Основним видом цих лотерей були лотерейні квитки [307, с. 232]. Раніше надходження від реалізації лотерейних квитків зараховувалися лише до державних бюджетів союзних республік, потім деякі надходження від грошово-речових лотерей стали доходами місцевих бюджетів.

З метою забезпечення прозорості функціонування сфери лотерейної діяльності, збільшення надходжень, перш за все, до державного бюджету, належного захисту інтересів і прав громадян Президент України видав Указ від 10 вересня 2002 р. „Про деякі заходи щодо врегулювання лотерейної діяльності” [61]. Ним, зокрема, визнано за необхідне посилити державне регулювання лотерейної діяльності в Україні шляхом:

– запровадження державної монополії на випуск та про­ведення лотерей;

– припинення проведення недержавних лотерей, у тому числі за рішенням органів місцевого самоврядування;

– встановлення прозорих правил проведення лотерей та ефективного контролю за їх додержанням, недопущенням проведення лотерей під час азартних ігор;

– конкурсного відбору операторів лотерей, посилення контролю за їх діяльністю, встановлення мінімального розміру власного капіталу таких операторів, їх ліквідності та платоспроможності.

Враховуючи положення цього Указу, починаючи з 2003 р., до місцевих бюджетів вже фактично не зараховуватимуться надходження від місцевих грошово-речових лотерей, хоча і раніше ці доходи на місцях не мали великої питомої ваги. При цьому цікавим, на нашу думку, видається той факт, що у 2003 і 2004 рр. у рішеннях про відповідні місцеві бюджети, дійсно, серед бюджетних доходів немає надходжень від грошово-речових лотерей, але за даними Міністерства фінансів України та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету в місцевих бюджетах ці надходження є (див. Додатки – табл. 3).

Надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами. Постановою Правління Національного банку України від 13 лютого 1998 р. № 52 передбачалася плата за користування тимчасово вільними залишками коштів Державного бюджету України та місцевих бюджетів і позабюджетних фондів у розмірі 50% облікової ставки Національного банку України, що діяла протягом звітного місяця. З метою посилення контролю за мобілізацією доходів бюджетів усіх рівнів і підвищення якості проведення перевірок установ банків щодо додержання ними фінансової дисципліни при виконанні Державного бюджету України ДПА України видала наказ від 21 травня 1998 р. № 251 „Про затвердження Методичних вказівок по проведенню перевірки питань додержання установами банків фінансової дисципліни при виконанні Державного бюджету України”. У наказі міститься розділ 5, який стосується користування тимчасово вільними бюджетними коштами і має назву „Сплата установами банків відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами”.

На виконання Указу Президента України від 7 вересня 1998 р. № 982/98 „Про регулювання розміру плати за користування тимчасово вільними залишками бюджетних коштів і коштів державних позабюджетних фондів” [64] Кабінет Міністрів України і Національний банк України прийняли спільну постанову від 30 жовтня 1998 р. № 1714 „Про порядок внесення комерційними банками плати за користування тимчасово вільними залишками бюджетних коштів і коштів державних позабюджетних фондів” [88].

З метою регулювання готівкового обігу в бюджетній сфері Кабінет Міністрів України видав постанову від 17 липня 2003 р. № 1095 [69], якою затвердив перелік актів Кабінету Міністрів України і Національного банку України, що втратили чинність. До них належить, зокрема, згадувана вище постанова № 1714. Нових актів, які б детально регулювали аналізоване питання, досі не прийнято, а тому невирішеним є те, яким чином комерційні банки мають вносити плату за користування тимчасово вільними бюджетними коштами.

Прийняття постанови № 1095 викликано внесенням змін до БК України. Раніше у БК України не містилося визначення термінологічного звороту „тимчасово вільні бюджетні кошти”. Законом від 10 липня 2003 р. „Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та Закону України „Про оплату праці” [8] до БК України внесено зміни, зокрема, доповнено ст. 14¹ „Залишок бюджетних коштів”. Встановлено, що вільний залишок бюджетних коштів, який не підлягає вилученню та використовується на проведення видатків згідно з рішенням відповідної ради, визначається як різниця між залишком коштів загального фонду бюджету та оборот­ною касовою готівкою на кінець бюджетного року. Оборотна касова готівка – частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету, яка формується на початок планового бюджетного періоду з метою покриття тимчасових касових розривів; встановлюється у розмірі не більш як 2% планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у законі про державний бюджет чи у рішенні про місцевий бюджет.

Відповідно до Закону „Про бюджетну систему України” (ст. 35) вільний залишок коштів бюджету, що утворювався на початок поточного бюджетного року, доходи бюджету, додатково одержані в процесі виконання бюджету, суми перевищення доходів над видатками, що утворювалися в результаті збільшення надходжень до бюджету чи економії у видатках, складали вільні бюджетні кошти. Згідно з чинним бюджетним законодавством вільні залишки бюджетних коштів розуміються дещо по-іншому, змінено та обмежено їхній склад.

Як же співвідносяться тимчасово вільні бюджетні кошті з вільним залишком бюджетних коштів? Сутність їх видається дещо подібною, оскільки вільний залишок бюджетних кош­тів існує тимчасово, а потім він використовується на проведення видатків і вичерпується. Отже, у БК України вжитий термінологічний зворот „тимчасово вільні бюджетні кошті”, а потім введене нове поняття, якому данється своє визначення. Виникає запитання: за користування якими коштами мають зараховуватися до доходів бюджетів суми відсот­ків, адже вільний залишок бюджетних коштів спрямовується на проведення видатків (тобто їх не можна, наприклад, покласти в банк), а існування поруч із ним ще й тимчасово вільних бюджетних коштів видається дуже сумнівним (незрозуміло, що це взагалі за кошти). Таким чином, у БК України з’яви­лися нові неузгоджені норми.

Власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету, надходять від підприємницької та іншої діяльності, яка приносить доходи. Ними є доходи від: продажу товарів чи майна; надання послуг чи виконання робіт; здачі в оренду приміщень, що знаходяться в оперативному управлінні чи господарському віданні установ, які фінансуються з відповідного бюджету; плати, що вноситься населенням на утримання, на поточний чи капітальний ремонт державного (комунального) житлового фонду; інші доходи, які враховуються в кошторисі доходів і видатків бюджетної установи. Цей кошторис складається та оформляється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 „Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ та організацій” [78]. Доходи від власних надходжень бюджетних установ зараховуються до спеціального фонду відповідного місцевого бюджету (див., п. 3 ст. 42 Закону „Про Державний бюджет України на 2000 рік”, п. 3 ст. 39 Закону „Про Державний бюджет України на 2001 рік”, п. 4 ст. 43 Закону „Про Державний бюджет України на 2002 рік”, п. 4 ст. 50 Закону „Про Державний бюджет Укра­їни на 2003 рік”, п. 4 ст. 70 Закону „Про Державний бюджет Укра­їни на 2004 рік”).

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 2002 р. № 659 з подальшими змінами та доповненнями затверджено перелік груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання [77]. Цей перелік підготовлено виходячи з необхідності забезпечення належного складання державного та місцевих бюджетів, їх виконання, а також для визначення єдиних підходів до утворення та використання надходжень бюджетних установ з урахуванням статей 13, 29 і 69 БК України.

Власні надходження бюджетних установ поділяються на дві групи:

І група – плата за послуги, що надаються бюджетними установами, мають постійний характер і обов’язково плануються в бюджеті. Дана група поділяється на такі підгрупи:

– плата за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з їх функціональними повноваженнями, тобто це кошти, які надійшли бюджетним установам як плата за послуги, надання яких пов'язане з виконанням основних функцій та завдань бюджетних установ;

– надходження бюджетних установ від господарської та/або виробничої діяльності, тобто це кошти від господарсько-виробничої діяльності допоміжних, навчально-допоміж­­них підприємств, господарств, майстерень, квартирна плата та плата за гуртожиток, надходження під працевикористання спецконтингенту тощо; у разі створення для провадження господарської діяльності госпрозрахункових підрозділів, які мають статус юридичної особи, їх доходи та видатки не є власними надходженнями бюджетної установи та не включаються до спеціального фонду бюджету;

– плата за оренду майна бюджетних установ, яку вони отримують у повному обсязі за оренду майна, що їм належить, якщо інше не передбачене законом;

– надходження бюджетних установ від реалізації майна у вигляді необоротних активів (окрім будівель, споруд та інших матеріальних цінностей, у тому числі списаних), за здані як брухт і відходи чорні, кольорові метали, дорогоцінне каміння в розмірах, що згідно із законодавством залишаються в розпорядженні установи.

ІІ група – інші джерела власних надходжень бюджетних установ, тобто кошти, перераховані їм для виконання окремих доручень, а також благодійні внески, гранти і дарунки; такі кошти не мають постійного характеру та плануються лише у випадках, що попередньо визначені рішеннями Кабінету Міністрів України, укладеними угодами тощо. Ця група включає в себе такі підгрупи:

– благодійні внески, дарунки і гранти (сюди відносять всі види добровільної безповоротної та безоплатної допомоги як передача будь-яких видів майна, благодійні внески, дарунки та гранти, в тому числі внески від спонсорів і меценатів. Гранти надаються на безповоротній основі та спрямовуються на реалізацію цілей, визначених програмою їх надання, проектом міжнародної технічної допомоги тощо);

– кошти, які отримують бюджетні установи для виконання окремих конкретних доручень від підприємств, установ, організацій чи фізичних осіб, від інших бюджетних установ, інвестиції, в тому числі на спорудження житлових будинків.

Законом „Про Державний бюджет України на 2004 рік” встановлено, що, якщо обсяги власних надходжень бюджетних установ перевищують відповідні витрати, встановлені додатком 3 цього Закону або рішенням про місцевий бюджет; розпорядник бюджетних коштів передбачає спрямування означених сум, у першу чергу, на погашення заборгованості з оплати праці, нарахувань на заробітну плату, комунальних послуг та енергоносіїв. У разі, якщо відсутня така заборгованість, розпоряд­ник бюджетних коштів спрямовує: 50% коштів на заходи, які здійснюються за рахунок відповідних надходжень; 50% коштів на заходи, які необхідні для виконання основних функцій, але не забезпечені коштами загального фонду бюджету за відповідною бюджетною програмою (функ­цією). При цьому розпорядник бюджетних коштів здійснює коригування обсягів взятих бюджетних зобов’язань по загальному фонду бюджету для проведення видатків за цими зобов’язаннями зі спеціального фонду бюджету (ст. 84 Закону).

Деякі непорозуміння виникають з надходженнями дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади. Так, у 2001 р. вони підлягали зарахуванню до доходів загального фонду місцевих бюджетів (п. 16 ст. 37 Закону „Про Державний бюджет України на 2001 рік”), а в 2002 і 2003 рр. – до спеціального фонду (п. 2 ч. 1 ст. 43 Закону „Про Державний бюджет України на 2002 рік”, ст. 50 Закону „Про Державний бюджет України на 2003 рік”, п. 1 ст. 70 Закону „Про Державний бюджет України на 2004 рік”).

Гранти, дарунки, добровільні внески як джерело доходів місцевих бюджетів поки що є незначними. Порядок отримання благодійних (добровільних) внесків і пожертв від юридичних та фізичних осіб бюджетними установами і закладами освіти, охорони здоров’я, культури, науки, спорту та фізичного виховання для потреб їх фінансування за­тверджений постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 р. № 1222 [83]. Гранти та дарунки у вартісному обрахунку у вигляді різноманітних безповоротних і безвідплатних перерахувань від фізичних та юри­дичних осіб (як резидентів, так і нерезидентів України), урядів чи представницьких органів іноземних держав, між­народних організацій також можуть зараховуватися в доходи бюджетів.

Наступним джерелом доходів місцевих бюджетів України є запозичені кошти (запозичення). Відповідно до БК України (ч. 2 ст. 16) правом на такі запозичення наділені міста та АРК. Верховна Рада АРК та міські ради мають право здійснювати внутрішні запозичення (за винятком випадків, передбачених ст. 73 БК України); зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст із чисельністю населення понад 800 тис. мешканців, за офіційними даними державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення запозичень. Для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради АРК чи відповідної ради можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання таких позичок визначається Міністерством фінансів України. Надання позичок з одного бюджету іншому забороняється (ст. 73 БК України).

Запозичення до місцевих бюджетів здійснюються на визначену мету і підлягають обов’язковому поверненню. Запозичення до відповідних бюджетів можуть бути здійснені лише до бюджету розвитку, крім випадку, передбаченого в зазначеній ст. 73 БК України. Держава не несе відповідальності по зобов’язаннях за запозиченнями до місцевих бюджетів. Видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету. Якщо у процесі погашення основної суми боргу та платежів по його обслуговуванню, обумовленої договором між кредитором та позичальником, має місце порушення графіка погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом 5 наступних років (частини 1 – 3, 5 ст. 74 БК України).

Видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10% видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу (п. 4 ст. 74 БК України). Проте ніде в Кодексі чи іншому акті не зазначається обмеження розміру місцевого боргу та не враховано те, що видатки загального фонду бюджету одного міста можуть у декілька разів перевищувати такі видатки в бюджеті іншого міста. Таким чином, міста з розвинутою потужною промисловістю та міста, які не мають такого потенціалу, поставлені в однакові умови щодо можливості запозичувати кошти в межах зазначених 10%. Наприклад, загальний фонд бюджету м. Києва сягає 2 млрд грн., а таких міст, як Дніпропетровськ, Одеса та Донецьк, – 300–500 млн грн. щорічно. Отже, на обслуговування боргів Київ може витрачати щороку 200 млн грн., що трохи менше, ніж загальний фонд бюджету м. Дніпропетровська [576, с. 19].

На виконання п. 6 ст. 74 БК України Кабінет Міністрів України 24 лютого 2003 р. прийняв постанову № 207, якою затверджено Порядок здійснення запозичень до місцевих бюджетів [71]. Відповідно до цього акта Верховна Рада АРК та міські ради повинні узгоджувати з Міністерством фінансів України плановані запозичення чи реструктуризацію боргових зобов’язань за запозиченнями. Задля того, аби Міністерство не гальмувало процес запозичення, його зобов’я­зали протягом 20 робочих днів після отримання інформації та документів, зазначених у Порядку, розглянути їх і провести перевірку відповідності обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу межам, установленим законом. Проте у разі потреби Міністерство фінансів має право одержувати у встановленому порядку додаткову інформацію, тобто процес підготовки висновку та прийняття відповідного рішення може тривати досить довго.

Надходження від запозичень є одним із джерел формування спеціального фонду місцевих бюджетів і зараховуються бюджету розвитку місцевих бюджетів (див., наприклад, ч. 1 ст. 70 Закону „Про Державний бюджет України на 2004 рік”).

Запозичення до місцевих бюджетів можуть здійснюватися у формі облігацій внутрішніх місцевих позик чи/та укладання угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах. Реструктуризація боргових зо­бов’язань за запозиченнями у формі випуску облігацій внут­рішніх місцевих позик не повинна призводити до збільшення місцевого боргу. Взагалі, місцевий борг – це загальна сума заборгованості АРК чи територіальної громади міста, що складається з усіх випущених і непогашених зобов’язань зазначених територій, включаючи боргові зобов’язання, що вступають у дію в результаті наданих гарантій за кредитами, або зобов’язання, які виникають на підставі законодавства чи договору.

Випуск облігацій місцевих позик є складною ситемою економічних, юридичних, адміністративних дій та заходів, що, як стверджує І.Б. Заверха, передбачає: визначення мети емісії; економічний і фінансовий аналіз; визначення джерел і можливостей повернення боргу; визначення впливу облігацій на місцевий бюджет; аналіз фінансових ринків щодо попиту на зазначені цінні папери; визначення умов випуску облігацій, обсягу емісії, строків тощо; визначення агентів з продажу облігацій та укладання відповідних угод; визначення правових аспектів випуску цінних паперів; розробка механізму адміністрування продажу та виплат за облігаціями [425, с. 153].

Положення про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик затверджене рішенням Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 7 жовтня 2003 р. № 414. Це Положення встановлює порядок реєстрації випуску облігацій внутрішньої місцевої позики та інформації про їх випуск у Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку, порядок подання звіту про результати розміщення випуску облігацій, звіту про погашення облігацій і скасування реєстрації випуску цих облігацій.

Випуск і розміщення облігацій внутрішніх місцевих позик дозволяє вирішити ряд проблем органів місцевого самоврядування, а саме: 1) політичні (позбавлення залежності регіонів від дотацій і субвенцій з державного бюджету; підвищення авторитету органів місцевої влади, а, відповідно, і соціальної стабільності в регіоні у випадку вдалого проведення запозичень; 2) бюджетні (покриття дефіциту бюджету; пом’якшення наслідків нерівномірного надходження коштів до бюджетів; часткове вирішення проблем взаєморозрахунків; залучення додаткових фінансових ресурсів без збільшення податкового тягаря); 3) інвестиційні (фінансування інвестиційних проектів, а також об’єктів соціальної інфраструктури; активізація місцевого фондового ринку); 4) соціальні (фінансування соціальних програм; створення нових робочих місць; створення надійного інструмента для ефективного захисту коштів населення від знецінення) [361, с. 29].

Процесуальні питання надання позичок місцевим бюджетам регулюються, зокрема, Порядком отримання короткотермінових позичок на покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 9 серпня 2002 р. № 627, а також Порядком надання та погашення безвідсоткових середньострокових позичок місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24 березня 2004 р. № 367 [65].

Український ринок місцевих запозичень має чимало вад. Вітчизняні облігації внутрішніх місцевих позик недостатньо сконструйовані. Так, в їхню основу закладається, перш за все, потреба емітента у коштах, а не очікування інвестора; не враховується, хто і з якою метою буде їх купувати. Окрім цього, місцеві органи влади мають обмежений доступ на ринок запозичень: обмеження відносяться до строків, обсягів запозичень, порядку їх випуску та оформлення. Що стосується ринку муніципальних облігацій США, то він зорієнтований, у першу чергу, на основного покупця – на інвестиційні та страхові компанії, на громадян.

Світова практика здійснення запозичень свідчить про широке їх використання. Як правило, запозичення оформлюються у вигляді муніципальних (місцевих) цінних паперів. У більшості європейських країн значна кількість адміністративно-територіальних одиниць мають право на власний бюджет і наділені правом більш-менш самостійно визначати власну політику щодо запозичень. При цьому далеко не всі муніципалітети наділені правом емісії. Наприклад, у Швеції емітентами стали найбільші 6 міст довкола Стокгольма, малі муніципалітети мають непрямий доступ на ринок облігацій через міжмуніципальну фінансову корпорацію Kommuninvest i Sverige AB. У Данії, наприклад, муніципальні цінні папери емітуються не безпосередньо місцевими органами влади, а при участі асоціації KommuneKredit – спеціалізованого іпотечного інституту, який надає позички місцевим органам влади та компаніям, які мають муніципальні гарантії. Членами цієї асоціації є місцеві органи влади, які солідарно та самостійно відповідають за своїми борговими зобов’язаннями. У Німеччині та у Франції муніципалітети, які роблять запозичення, повинні дотримуватися певних правил, зокрема, щодо виключно інвестиційного спрямування запозичених коштів [361, с. 29].

У США бюджетні запозичення або ж муніципальні облігації є цінними паперами, що випускаються (емітуються) штатами, округами, шкільними округами, спеціальними районами. Важливим моментом є те, що доход по цих муніципальних цінних паперах звільняється від оподаткування федеральним прибутковим податком. Зазначений вид доходів також звільняється від оподаткування штатними і місцевими податками у випадку, якщо інвестор проживає на території муніципального утворення, яке виступає емітентом. Існують також муніципальні облігації, які не мають подібних пільг. До них належать певні муніципальні випуски після податкової реформи 1986 р. для неіснуючих цілей, облігації промислового розвитку, відсотковий доход від яких оподатковується за альтернативною мінімальною ставкою. Найбільш розповсюдженими видами муніципальних облігацій у США є: загальні (генеральні) облігації та доходні облігації. Перші – це безумовні облігації, що гарантуються місцевими урядами, забезпечуються майбутніми податками, тобто виплата за ними відсотків і їх погашення відбувається за рахунок збору місцевих податків. Доходні облігації випускаються для фінансування проектів, які після завершення будівництва матимуть власні джерела доходів, за рахунок чого і будуть погашатися [406, с. 52; 299, с. 96-101]. Є також і короткострокові запозичення, що здійснюються у формі кредитних зобов’язань.

Ринок публічних комунальних (або муніципальних) облігацій Польщі – середньо- і довгострокових цінних боргових паперів, які випускаються органами місцевого самоврядування, – становить значну частку ринку капіталу. Зазначене джерело доходів на польському ринку з’явилося приблизно у ХІХ ст., коли великі міста випускали власні облігації з метою отримання ресурсів на розбудову міської інфраструктури. Нині метою емісії публічних комунальних облігацій є отримання грошових ресурсів та фінансування інвестицій у таких сферах: 1) будівництво, модернізація та ремонт доріг; 2) публічний транспорт і комунікаційні інфраструктури; 3) житлове господарство; 4) комунальне господарство та охорона довкілля, у тому числі розбудова санітарної каналізації (ці сфери фінансуються, як правило, разом із коштами з фондів Європейського Союзу); 5) освіта; 6) охорона здоров’я; 7) культура та мистецтво, фізична культура, туризм і спорт; 8) громадська безпека та протипожежна охорона [456, с. 351, 362].

Цікавим видається той факт, що в законодавстві Російської Федерації не передбачена можливість здійснювати зовнішні запозичення для місцевих бюджетів; є класифікація джерел зовнішнього фінансування лише для федерального та регіональних бюджетів. При цьому ст. 6 БК РФ передбачає можливість надання й отримання бюджетних позичок (кошти, що надаються іншому бюджету на поворотній, безвідплатній чи відплатній основах на строк не більше 6 місяців у межах фінансового року), які відрізняються від запозичень. Так, державне чи муніципальне запозичення – це передача у власність Російської Федерації, суб’єкта РФ чи муніципального утворення коштів, які підлягають поверненню у повній сумі зі сплатою певних відсотків.

До власних доходів місцевих бюджетів України, на нашу думку, можна віднести також і кошти, що надходять від фінансових санкцій, які накладаються переважно на керівників підприємств, установ і організацій, а також на самі юридичні особи.

Відсутність у вітчизняному законодавстві переліку видів фінансових санкцій загострює проблему їх застосування. До фінансових санкцій можна віднести фінансовий штраф, пеню (яка існує у податковому законодавстві), призупинення бюджетних асигнувань. Питання призупинення бюджетних асигнувань регулюється главою 18 БК України, зокрема, ст. 117; порядок накладання пені визначається Законом від 21 грудня 2000 р. № 2181-ІІІ „Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” (далі – Закон № 2181) [18]. Щодо фінансового штрафу, то це, на нашу думку, найбільша проблема серед видів фінансових санкцій (про це йтиметься далі).

„Фінансова санкція” (або „фінансово-правова санкція”) є поняттям, що включає в себе міру відповідальності, запобіжного впливу та захисту, а також невигідні наслідки, що виникають після вчинення правопорушення (це так звані правовідновлювальні (компенсаційні) заходи). Фінансові санкції за своєю сутністю є майновими стягненнями, адже невигідність і небажаність передбачуваних ними наслідків полягає у зменшенні майнової сфери правопорушника через його грошові фонди. Ці заходи мають на меті вплинути на економічний (майновий) стан платників податків.

Особи, на яких накладаються фінансові санкції, перелік правопорушень, а також органи, уповноваженні накладати санкції, чітко визначаються законодавством. Проблемним стосовно фінансових санкцій і фінансових штрафів є те, що їх застосування передбачається численними нормативно-правовими актами, переважно підзаконного характеру, яких налічується близько 500. Окрім цього, існує ще й проблема з органами, які мають право накладати фінансові санкції – в Україні 30 держав­них установ наділені таким правом. Суми фінансових штра­фів направляються у встановленому законодавством порядку до відповідних бюджетів у різних пропор­ціях для кожної сфери народного господарства (окремого відомства): до державного бюджету і певний відсоток – до місцевого бюджету за місцем реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності [316, с. 6, 9].

Фінансові санкції можна поділити на групи за їх однорідністю, зокрема, фінансові санкції за порушення: 1) бюджетного законодавства; 2) порядку ліцензування; 3) податкової дисципліни і податкового законодавства; 4) касової дисципліни; 5) законодавства про цінні папери і фондову біржу; 6) законодавства про торгівлю алкогольними напоями та тютюновими виробами; 7) законодавства про рекламу; 8) санітарного законодавства; 9) законодавства про захист прав споживачів; 10) законодавства про страхування; 11) законодавства про торговельну діяльність; 12) законодавства про авторське право і суміжні права; 13) законодавства про приватизацію та містобудування; 14) законодавства про пожежну безпеку; 15) законодавства про грошовий обіг; 16) законодавства про господарську діяльність; 17) законодавства про електроенергетику, тепло- і водопостачання; 18) валютного законодавства; 19) антимонопольного законодавства тощо.

Також фінансові санкції, залежно від способу охорони фінансових правовідносин, можна поділити на правовідновлювальні, наприклад, пеня (їх застосування спрямоване на компенсацію шкоди, яка завдана державі чи органам місцевого самоврядуванням вчиненим фінансовим правопорушенням), і каральні (штрафні) фінансові санкції, наприклад, фінансові штрафи (застосовуються з метою покарання порушника фінансово-правової норми). Про існування такого поділу фінансових санкцій йдеться, зокрема, у роботах М.В. Карасьової [185, с. 126] та І.А. Сікорської [384, с. 106].

У контексті наведеного важливим є також питання про відмежування фінансових санкцій від фінансового обов’язку. Так, принцип відмежування фінансової санкції від фінансового обов’язку В.В. Сухонос відносить до одного із принципів фінансово-правової відповідальності [229, с. 280]. Цей принцип полягає в тому, що сплата фінансової санкції не звільняє особу від виконання фінансового обов’язку, оскільки вони є самостійними елементами правового статусу суб’єкта фінансових правовідносин. Наприклад, сплата фінансової санкції за порушення податкового законодавства не поглинає сплату податків і пені, тому що у платника залишається обов’язок перерахувати до бюджету належну суму податку та пені за прострочення сплати.

Нормативно-правова база України з питань фінансових санкції багато в чому суперечлива. Варто торкнутися лише самого поняття „фінансова санкція”. Вперше поняття „фінансова санкція” було згадане в Законі від 4 грудня 1990 р. „Про державну податкову службу в Україні” [56]. Так, за органами державної податкової служби закріплене право застосовувати до підприємств, установ, організацій і громадян фінансові санкції у порядку та розмірах, встановлених законом (п. 7 ст. 11 Закону).

На жаль, фінансове законодавство України не містить узагальненого визначення даного поняття, воно є лише в спеціальних нормативно-правових актах, які регулюють тільки певне (специфічне) коло відносин. Наприклад, відповідно до Закону від 6 липня 1995 р. № 265/95-ВР „Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг” [38] фінансова санкція – це грошова сума, що стягується за порушення вимог цього Закону із суб’єктів підприємницької діяльності за місцем їх реєстрації до відповідного місцевого бюджету. Згідно із наказом Міністерства охорони здоров’я Укра­їни від 20 липня 1995 р. № 135 „Про затвердження Порядку застосування фінансових санкцій за порушення санітарного законодавства” фінансова санкція за порушення санітарного законодавства визначається як штраф, що накладається посадовою особою органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби України на підприємство, підприємця, установу або організацію, які порушили санітарне законодавство (п. 1.1 Порядку).

Закон № 2181 оперує термінологічним зворотом „штрафна санкція (штраф)” – це плата у фіксованій сумі або у вигляді відсотків від суми податкового зобов’я­зання (без урахування пені та штрафних санкцій), яка справляється з платника податків у зв’язку з порушенням ним правил оподаткування, визначених відповідними законами. Аналогічно визначається і штрафна (фінансова) санкція (штраф), наприклад, у наказі Державної податкової служби України від 3 липня 2001 р. № 266 „Про затвердження Порядку направлення органами державної податкової служ­би України податкових вимог платникам податків” (п. 2.5).

Фінансові санкції відповідно до Закону № 2181 поділяються на каральні (штрафи) та правовідновлювальні (пеня).

Відповідно до Інструкції про порядок нарахування та погашення пені, затвердженої наказом ДПА України від 1 березня 2001 № 77, штрафна санкція (штраф) є платою, що визначається певними законами. Наказом ДПА України від 11 червня 2003 р. № 290 затверджене Інструкцію про порядок нарахування та погашення пені за платежами, що контролюються органами державної податкової служби, яка встановила, що Інструкція № 77 частково втратила чинність (у частині нарахування та погашення пені за платежами, що контролюються органами державної податкової служби). В Інс­трукції № 290 вживаються поняття „штрафні санкції”, „штрафні (фінансові) санкції”, а визначена лише штрафна (фінансова) санк­ція (штраф), причому встановлено, що вона (санкція) визначається відповідними законами та іншими нормативно-правовими актами. Таке непорозуміння виникло після затвердження наказом Державної податкової адміністрації України від 17 березня 2001 р. № 110 Інструкції про порядок застосування штрафних (фінансових) санкцій органами державної податкової служби, якою встановлено, що штраф­­на (фінансова) санкція (штраф) є платою, що справляється з платника податків у зв’язку з порушенням ним правил оподаткування, визначених відповідними законодавчими та іншими нормативно-правовими актами, на підставі рішення контролюючого органу.

Отже, нині платникам податків слід зважати не лише на закони, якими встановлюються правила оподаткування, за порушення яких стягується штраф, а й пильнувати за змінами в інших підзаконних нормативно-правових актах податкового характеру, аби не стати порушником і зайвий раз не сплачувати штрафи.

Дискусійним залишається питання про співвідношення економічних та фінансових санкцій. Деякі вчені вважають, що вони є юридично тотожними поняттями [316, с. 3]. Втім, законодавство України розмежовує їх. Наприклад, Закон від 3 серпня 1990 р. „Про економічну самостійність Української РСР” [58] встановлює, що основними принципами юридичної відповідальності за порушення даного Закону є невідворотність застосування економічних санкцій, правова захищеність суб’єктів економічних відносин, взаємовідповідальність між державою та учасниками економічних відносин. Незаконні дії або бездіяльність у сфері економіки є порушенням економічної самостійності Української РСР та інтересів юридичних і фізичних осіб і залежно від способу дії винних караються за законом. Основним видом відповідальності є економічні санкції; у разі вчинення злочинних дій застосовується кримінальна відповідальність (статті 13, 14 Закону).

Поняття „економічна санкція” вживається відокремлено від поняття „фінансова санкція”, наприклад, у Законах від 14 травня 1992 р. (у редакції Закону від 30 червня 1999 р. з подальшими змінами та доповненнями) „Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” (ст. 23) [45], від 1 липня 1994 р. „Про енергозбереження” (ст. 11) [40], від 20 жовтня 1999 р. „Про транзит вантажів” (ст. 3) [25], у постанові Кабінету Міністрів України від 29 червня 2000 р. № 1039 „Питання Державної інспекції з енергозбереження”, у Положенні про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженому Указом Президента України від 29 травня 2000 р. № 724/2000.

У банківському законодавстві поняття „економічна” та „фінансова” санкції ототожнюються (див., наприклад, ст. 85 Закону від 7 грудня 2000 р. „Про банки і банківську діяльність” [19], Положення про застосування Національним банком України заходів впливу за порушення банківського законодавства, затверджене постановою Правління Національного банку України від 28 серпня 2001 р. № 369).

Деякі нормативно-правові акти України питання щодо економічних і фінансових санкцій висвітлюють настільки нечітко, що, дійсно, між цими санкціями неможливо провести певну межу. Наприклад, спільним наказом Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції, Міністерства фінансів України від 3 грудня 2001 р. № 298/519 затверджена Інструкція про порядок застосування економічних та фінансових санкцій органами державного контролю за цінами. У п. 1.4 цієї Інструкції перелічені підстави для застосування економічних санкцій, у п. 1.5 – підстави для застосування фінансових (штрафних) санкцій (тобто чітко видно, що за окремі правопорушення застосовуються або ті санкції, або інші). Проте підстави, перелічені в п. 1.5, майже не відрізняються від тих, що зазначені в п. 1.4; окрім цього, не перелічуються види тих чи інших санкцій, що значно ускладнює їх розмежування. За великим рахунком, зазначена Інструкція, оперуючи різними поняттями, прямо не розмежовує їх, а, навпаки, навіть дещо ототожнює.

На нашу думку, головним критерієм розмежування економічних і фінансових санкцій є те, що застосування остан­ніх тягне за собою зарахування певних коштів до бюджетів або неперерахування коштів із бюджетів. У свою чергу, економічні санкції передбачають застосування заходів при­пинення чи призупинення певної діяльності. Наприклад, у разі порушення державної дисципліни цін необґрунтовано одержана сума виручки підлягає вилученню до бюджету (це фінансова санкція); ціни і тарифи, затверджені з порушенням законодавства, підлягають скасуванню (це економічна санкція), при цьому щодо підприємства-правопорушника може бути зупинена чи анульована ліцензія на провадження певного виду господарської діяльності (це також економічна санкція).

Найчастіше фінансові санкції накладаються за порушення податкового законодавства, у зв'язку з чим їх визначають, наприклад, так: „це штрафний засіб державного примусу, виражений у грошовій формі, що застосовується уповноваженим державним органом до платника податків за вчинення податкового правопорушення у порядку, встановленому фінансово-правовими нормами, з метою реалізації спільних інтересів при забезпеченні грошових надходжень до бюджету” [243]. Проте фінансові санкції можуть застосовуватися не лише у разі порушення податкового законодавства, а й до порушників бюджетної, цінової та іншої дисципліни.

Досліджуючи питання щодо фінансових (фінансово-правових) санкцій, І.А. Сікорська дійшла висновку, що їх можна розглядати у двох аспектах. Так, у вузькому значенні – це частина фінансово-правової норми, що має грошовий, чітко визначений характер і вказує на заходи державного примусу, які застосовуються компетентними органами до суб’єктів, що вчиняють фінансові правопорушення. У широкому розумінні – це система заходів державного примусу, що застосовується визначеними державними органами до осіб, які вчинили фінансове правопорушення [384, с. 106, 107].

На підставі викладеного пропонуємо під фінансовою санкцією розуміти штрафний засіб державного примусу, виражений у грошовій формі, що має кратний чи абсолютно визначений характер, і який застосовується уповноваженим державним органом до порушника фінансово-правової норми з метою реалізації суспільних інтересів у сфері фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування.

Розглянемо коротко фінансові санкції, які все ж таки є одним із доходних джерел місцевих бюджетів України, а також повноваження відповідних органів щодо їх накладення [471].

У БК України немає прямої вказівки на те, куди ж саме зараховуються фінансові штрафи, на відміну від БК Російської Федерації (у ч. 1 ст. 46 чітко передбачено, що штрафи здебільшого підлягають зарахуванню до місцевих бюджетів за місцем знаходження органу чи посадової особи, які прийняли рішення про накладення штрафу).

Законами України про державний бюджет на відповідний рік серед доходів місцевих бюджетів визначаються, зокрема, фінансові санкції, штрафи та пеня за порушення податкового законодавства, що зараховуються до цих бюджетів (див., наприклад, п. 11 ст. 37, п. 13, ч. 2 ст. 42 Закону від 7 грудня 2000 р. „Про Державний бюджет України на 2001 рік”). У 2002 р. кошти від штрафів та фінансових санкцій за порушення податкового законодавства вже зараховувалися до доходів загального фонду держбюджету, за рахунок яких здійснювалося перерахування дотацій вирівнювання (п. 13 ч. 1 ст. 35 Закону від 20 грудня 2001 р. „Про Державний бюджет України на 2002 рік”). Не зовсім зрозумілими видаються причини такого „перекидання” доходів з одного бюджету до іншого, так само, як незрозумілим лишається і те, чому в зазначених Законах нічого не сказано про фінансові санкції за порушення господарського законодавства.

У Держбюджеті України на 2004 [7] не міститься спеціальної норми, відповідно до якої можна було б прямо прив’язати надходження від фінансових санкцій до місцевих бюджетів. Лише п. 17 ст. 2 Закону встановлено, що до доходів загального фонду Державного бюджету України на 2004 рік належать, зокрема, надходження від санкцій (штрафів, пені тощо), що застосовуються за рішеннями уповноважених посадових осіб Антимонопольного комітету України, інших органів виконавчої влади (крім адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад та утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями), а також за рішеннями судів, прийнятими за зверненнями Державної автомобільної інспекції України.

Взагалі, санкція – це захід економічного впливу на господарську ланку за порушення договірних зобов’язань, кредитної, розрахункової, бюджетної дисципліни, порядку застосування цін, режиму використання ресурсів, за невиконання планів та інші порушення [137, с. 5]. Нас передусім цікавлять ті фінансові санкції у вигляді штрафів, надходження від яких зараховуються до місцевих бюджетів України. Отже, розглянемо ці санкції та штрафи.

Закон від 7 червня 1996 р. „Про захист від недобросовісної конкуренції” [35] містить норму про те, що за вчинення дій, які підпадають під недобросовісну конкуренцію, тягне за собою накладення Антимонопольним комітетом України та його територіальними відділеннями штрафів, передбачених цим Законом, а також адміністративну, цивільну та кримінальну відповідальність у випадках, передбачених законодавством (ст. 20). Вчинення господарюючими суб’єктами – юридичними особами та їх об’єднаннями дій, визначених Законом як недобросовісна конкуренція, тягне за собою накладення на них штрафів у розмірі до 3% виручки від реалізації товарів, виконання робіт, надання послуг господарюючого суб’єкта за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф.

У разі, якщо обчислення виручки господарюючого су­б’єкта неможливе або виручка відсутня, штрафи, зазначені у частині першій цієї статті, накладаються у розмірі до п’яти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 21). Вчинення тих самих дій юридичними особами, їх об’єднан­нями та об’єднаннями громадян, що не є господарюючими суб’єктами, тягне за собою накладення на них штрафів у розмірі до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 22). Утім, цей Закон не передбачав прямого розподілу сум штрафів між бюджетами.

Ще до прийняття зазначеного Закону Антимонопольний комітет України своїм розпорядженням від 19 квітня 1994 р. № 5 (з подальшими змінами та доповненнями) затвердив Правила розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства України. Встановлювалося, що 25% суми стягнутих штрафів за порушення законодавства про захист від недобросовісної конкуренції, а також суми штрафів і пені за прострочення сплати штрафу, накладеного за порушення, передбачені Законом „Про захист від недобросовісної конкуренції”, зараховуються до республіканського бюджету АРК та місцевих бюджетів. Проте Верховна Рада України 11 січня 2001 р. прийняла Закон „Про захист економічної конкуренції” [17], яким передбачено, що суми стягнутих штрафів і пені зараховуються до спеціального фонду державного бюджету як власні надходження Антимонопольного комітету України і використовуються на потреби останнього, якщо інше прямо не передбачено законом (п. 8 ст. 56 Закону). У такий спосіб місцеві бюджети були позбавлені одного доходного джерела.

Аналогічно Верховна Рада України свого часу вчинила із деякими фінансовими штрафами, які накладаються в разі порушення законодавства про авторське право та суміжні права. Так, окрім відшкодування збитків, стягнення прибутків, суди за порушення авторського права або суміжних прав стягували ще й штраф у розмірі 10% від суми, присудженої судом на користь позивача; сума штрафів направлялася у встановленому законодавством України порядку до відповідних бюджетів (ч. 2 ст. 44 Закону від 23 грудня 1993 р. „Про авторське право і суміжні права” [41]). Проте з 2001 р. кошти від зазначених штрафів спрямовуються вже не до „відповідних бюджетів”, а до Державного бюджету України (частини 3, 4 ст. 52 Закону від 11 липня 2001 р. „Про внесення змін до Закону України „Про авторське право і суміжні права” [14]).

З метою забезпечення реалізації положень Закону „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” наказом Міністерства охорони здоров’я України від 14 квітня 1995 р. № 64 (з подальшими змінами та доповненнями) затверджена Інструкція про порядок нарахування та стягнення штрафів за порушення названого законодавства, яка встановлює порядок накладення і стягнення штрафів за порушення санітарного законодавства або невиконання постанов, розпоряджень, приписів, висновків посадових осіб органів, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби України (далі – посадові особи держсанепідслужби). Порушення санітарного законодавства може проявлятися в порушенні зазначеного Закону, інших актів законодавства, що стосуються забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення, а також державних санітарних норм, правил і гігієнічних нормативів (далі – санітарні норми), які затверджує Головний державний санітарний лікар України.

Порушення санітарного законодавства або невиконання постанов, розпоряд­жень, приписів, висновків посадових осіб держсанепідслуж­би тягнуть накладення на осіб, винних у вчиненні зазначених правопорушень, штрафу у таких розмірах: 1) на громадян – від однієї до дванадцяти мінімальних заробітних плат; 2) на посадових осіб – від шести до двадцяти п’яти мінімальних заробітних плат. Штраф вноситься порушником на поточні рахунки „для штрафів”, які відкриваються установами банку для державних санітарно-епідеміологічних служб відповідних адміністративних або підпорядкованих територій, об’єктів, підрозділів. Зараховані на цей рахунок кошти підлягають щомісячному розподілу: 60% зараховуються до місцевого бюджету, 30% – до позабюджетного фонду забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення та 10% – для фінансування державної санітарно-епідеміологічної служби на розрахунковий рахунок обласної (АРК, міст Києва, Севастополя) санітарно-епідеміологічної станції або рахунок відповідної установи (закладу, частини, підрозділу) на водному, залізничному, повітряному транспорті, водних басейнів, залізниць, Міністерства оборони Ук­раїни, Міністерства внутрішніх справ України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, Національної гвардії України (нині вже розформованої), Служби безпеки України. Порядок витрачання одержаних на розрахункових рахунках установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби 10% від суми накладених штрафів визначається керівниками державної санітарно-епідеміологічної служби адміністративних (підпорядкованих) територій самостійно.

Зазначена Інструкція не зовсім узгоджена із Законом від 7 лютого 2002 р. „Про внесення змін до Закону України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”. Справа в тому, що цим Законом передбачене фінансування органів, установ і закладів, частин і підрозділів державної санітарно-епідеміологічної служби центрального органу виконавчої влади в галузі охорони здоров’я за рахунок коштів державного бюджету. Кошти до спеціального фонду держбюджету установи та заклади дер­жавної санітарно-епідеміологічної служби центрального органу виконавчої влади в галузі охорони здоров’я відраховують за виконання робіт і надання послуг у сфері забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя, що не належать до медичної допомоги населенню.

За порушення санітарного законодавства або невиконан­ня постанов, розпоряджень, приписів, висновків посадо­вих осіб держсанепідемслужби на осіб, винних у вчиненні таких правопорушень, можуть накладатися штрафи, розміри яких визначаються в ст. 46 Закону. До прийняття зазначеного Закону суми від фінансових штрафів у розмірі 60% зараховувалися до відповідного місцевого бюджету. Нині ч. 7 ст. 47 викладена в такій редакції: „Зарахування сум штрафів здійснюється відповідно до закону”. Виходячи з того, що в Законі йдеться лише про Державний бюджет України, кошти від порушення санітарного законодавства зараховуються повністю саме до державного бюджету.

Подібною до цієї ситуації є проблема із зарахуванням коштів від фінансових санкцій за порушення норм Закону від 19 грудня 1995 р. „Про державне регулювання виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами” [37]. Так, ч. 3 ст. 17 Закону спочатку передбачала, що фінансові штрафи, які були накладені на суб’єктів підприємницької діяльності, спрямовуються: 50% – до Держбюджету України та 50% – до місцевого бюджету за місцем реєстрації зазначеного суб’єк­та. Проте Законом від 7 лютого 2002 р. внесено зміни до Закону „Про державне регулювання виробництва і торгівлі спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами” [12] і ч. 3 ст. 17 викладена в такій редакції: „Зазначені штрафи спрямовуються до бюджету згідно з чинним законодавством”. Проте знову ж таки не визначено, до якого бюджету зараховуються кошти. Якби зберігався рівний розподіл зазначених доходів між держбюджетом та місцевими бюджетами, то нова редакція норми мала би бути викладена, приміром, так: „Зазначені штрафи спрямовуються до бюджетів згідно з чинним законодавством України”.

Відповідальність за порушення державної дисципліни цін передбачена ст. 14 Закону від 3 грудня 1990 р. з подальшими змінами та доповненнями „Про ціни та ціноутворення” [57]. Так, вся необґрунтовано одержана підприємством, організацією сума виручки у результаті порушення державної дисципліни цін і чинного порядку визначення вартості будівництва, що здійснюється із залученням коштів державного бюджету, бюджету АРК, місцевих бюджетів, а також коштів державних підприємств, установ та організацій, підлягає вилученню в доход відповідного бюджету залежно від підпорядкованості підприємства, організації. Крім того, в позабюджетні фонди місцевих рад (створення яких нині заборонено БК України) стягується штраф у двократному розмірі необґрунтовано одержаної суми виручки.

Подібне положення міститься і в наказі Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України та Міні­стерства фінансів України від 3 грудня 2001 р. № 298/519 „Про затвердження Інструкції про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами”.

Хто ж має право приймати рішення про накладання та стягнення штрафів за порушення державної дисципліни цін? Постановою Кабінету Міністрів України від 13 грудня 2000 р. № 1819 затверджене Положення про Державну інспекцію з контролю за цінами. Державна інспекція з контролю за цінами є урядовим органом держав­ного управління, який діє у складі Мінекономіки, підпорядковується йому і наділений правом, зокрема, приймати рішення про вилучення до відповідного бюджету сум всієї необґрунтовано одержаної підприємством, установою, організацією виручки у результаті порушення державної дисципліни цін і штрафу у двократному її розмірі, а також звертатись з позовами до судів про стягнення з підприємств, установ та організацій зазначених сум у разі невиконання ними рішень державних інспекцій з контролю за цінами. Начальники зазначених інспекцій та їх заступники від імені органів державного контролю за цінами приймають рішення про вилучення до відповідного бюджету сум всієї необґрунтовано одержаної підприємством, установою, організацією виручки у результаті порушення державної дисципліни цін і штрафу у двократному її розмірі, а також розглядають справи про адміністративні правопорушення і накладають адміністративні стягнення.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26 червня 1993 р. № 483 „Про сприяння індивідуальному житловому будівництву за рахунок надання державного довгострокового пільгового кредиту” був прийнятий спільний наказ Міністерства фінансів України, Міністерства економіки України та Міністерства у справах будівництва та архітектури України № 59/82/129 від 5 липня 1994 р., яким затверджене Положення про порядок надання державного довгострокового пільгового кредиту індивідуальним забудовникам. Міністерство фінансів України, відповідні фінансові органи та уповноважені банки здійснюють контроль за цільовим використанням забудовниками коштів кредиту.

Уповноважені банки проводять дострокове утримання заборгованості по кредитах у разі порушення умов кредитного договору та при використанні кредиту не за цільовим призначенням. У разі несплати в строк кредиту та процентів за користування ним позичальник сплачує пеню у розмірі 0,03% від несплаченої суми за кожен день прострочки. Зазначені органи здійснюють контроль за виконанням упов­новаженими банками функцій з видачі, обслуговування та погашення кредиту. За затримку видачі кредиту за умови надходження від бюджету необхідних коштів та подання оформлених документів, необхідних для видачі кредиту, а також порушення строків, зазначених у п. 14 Порядку, з уповноважених банків стягується штраф за кожний день затримки згідно з чинним законодавством. Суми пені та штрафних санкцій, вказані у пунктах 18 та 19 Порядку, зараховуються порівну до державного та місцевих бюджетів.

Закон від 8 червня 2000 р. „Про охорону культурної спадщини” (з подальшими змінами та доповненнями) [22] передбачає відповідальність юридичних осіб за порушення законодавства про охорону культурної спадщини (ст. 44 Закону). Орган охорони культурної спадщини накладає на юридичних осіб такі фінансові санкції: 1) за ведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати шкоди пам’ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зо­нам, історичним ареалам населених місць, – у розмірі від 1000 до 10000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 2) за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам’я­ток, у тому числі тих вимог, що передбачені охоронними договорами, – у розмірі від 100 до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; 3) за неподання, несвоєчасне подання або подання явно недостовірної інформації про виявлені в процесі земляних, будівельних, шляхових, меліоративних та будь-яких інших робіт об’єкти культурної спадщини – у розмірі від 100 до 1000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Зазначені фінансові санкції накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, керівником чи заступниками керівника органу охорони культурної спадщини Ради міністрів АРК, керівником органу охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, керівником органу охорони культурної спадщини місцевого самоврядування після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення. Одержані кошти зараховуються у рівних частках до загального та спеціального фондів відповідного бюджету.

Закон від 17 червня 1999 р. „Про державне регулювання виробництва і реалізації цукру” [27] визначає правові, економічні та організаційні засади державної політики щодо виробництва, експорту, імпорту, оптової та роздрібної торгівлі цукром. Контроль за виконанням умов виробництва та реалізації цукру, що встановлені Законом, здійснюється Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами. У разі поставок цукру на внутрішній ринок понад встановлену квоту або реалізації його за цінами, що нижчі від визначеної мінімальної ціни, з суб’єкта підприємницької діяльності стягується штраф у розмірі подвійної вартості цукру, реалізація якого здійснена з порушенням встановленого порядку. Зазначений штраф стягується до місцевого бюджету за місцем реєстрації суб’єкта підприємницької діяльності, винного в порушенні норм Закону (ст. 9).

Закон від 6 липня 1995 р. у редакції Закону від 1 червня 2000 р. „Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг” [38] передбачає застосування фінансових санк­цій до суб’єктів підприємницької діяльності, які здійснюють розрахункові операції за товари (послуги) з порушен­ням вимог Закону, за рішенням відповідних органів державної податкової служби України. Суми фінансових санкцій, які передбачені у статтях 17 – 24 Закону, підлягають перерахуванню суб’єктами підприємницької діяльності до відповідного місцевого бюджету за місцем їх реєстрації в десятиденний термін з дня прийняття органами державної податкової служби України рішення про застосування таких фінансових санкцій.

Варто зазначити, що нормативно-правову базу України складають й інші акти, норми яких містять положення про фінансові штрафи. Однак навіть зробленого аналізу достатньо, аби дійти висновку про необхідність визначення на законодавчому рівні таких, зокрема, питань: що саме належить до фінансових санкцій, що таке фінансовий штраф. Потребує також чіткого врегулювання порядок надходження коштів від фінансових штрафів до державного та місцевих бюджетів України.