1.2. Доходи місцевих бюджетів у фінансово-правовому інституті доходів

Однією з важливих передумов побудови демократичної держави є самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування. Кожна країна повинна мати відповідні нор­мативно-правові акти, які в певних межах регулюють діяльність органів місцевого самоврядування, містять у собі гарантії незалежності тощо.

Для того, аби виділити та охарактеризувати будь-який інститут фінансового права, показати соціальну зумовленість його існування та призначення, необхідно перш за все виходити зі специфіки окремо взятого фінансового інституту, під яким, на думку С.Д. Ципкіна, слід розуміти певну сукупність однорідних, взаємопов’язаних за формами та методами мобілізації чи розподілу грошових коштів економіч­них відносин [328, с. 9 - 11]. У нашій праці йдеться про бюд­жетні доходи, тобто про відносини, пов’язані з надходженням коштів до особливого фонду коштів – бюджету. Звичайно, не всі доходи, які отримує держава чи органи місцевого самоврядування, є бюджетними. До останніх належать лише ті, які акумулюються в згаданому вище фонді. Централізація цієї частини доходів визначається призначенням бюджету – забезпечувати плановий розвиток економіки, промисловості та сільського господарства, оборону країни, утримувати органи влади тощо (на ці заходи виділяються кошти насамперед з державного бюджету країни).

Норми, які становлять інститут державних доходів, зокрема, бюджетних доходів, наділені певною однорідністю та єдністю, тому відмежування їх від інших норм фінансового права не є випадковим. Однорідність розкривається через загальне призначення бюджетних доходів – формування доходної частини бюд­жету, за рахунок якої фінансуються конкретні бюджетні видатки.

Відносини, які виникають при формуванні та використанні фондів коштів, є фінансовими або ж економічними. Держава надає правової форми цим відносинам і, будучи врегульованими нормами права, вони набувають вже форми правовідносин. Норми, що регулюють суспільні відносини в галузі бюджету (доходи та видатки бюджетів, порядок їх формування та використання, сам бюджетний процес), об’єднуються в окрему частину фінансового права – у бюджетне право. Від стану виконання норм цієї частини фінансового права залежить і ступінь виконання державою та органами місцевого самоврядування своїх функцій. Головні завдання правового регулювання відносин у галузі доходів бюджетів, а також основні вимоги до цього регулювання, на нашу думку, досить вдало визначив згадуваний вище вчений С.Д. Ципкін [328, с. 28 - 30]. Хоча він досліджував питання правового регулювання доходів державного бюджету, проте сформульовані ним завдання можна спроектувати і на доходи місцевих бюджетів, звичайно, з урахуванням деяких особливостей останніх.

Отже, першим завданням правового регулювання в аналізованій галузі є правове забезпечення планової акумуляції великих, регулярних і стійких фондів коштів. Це завдання враховується законодавцем при організації всієї системи та конкретних видів доходів бюджетів. Дехто може заперечити, що планова економіка та плановість взагалі є рудиментом радянської влади. Дійсно, варто згадати „п’ятирічки” розвитку країни, коли все мало виконуватися відповідно до затверджених планів або перевиконуватися. Проте певні плани розвитку країни ми маємо і нині – до чогось все-таки треба прагнути. Органи влади одним із своїх завдань мають збільшення доходів, а також планомірне їх витрачання.

Друге завдання правового регулювання відносин, що пов’язані з акумуляцією доходів бюджетів, – встановлення такого правового режиму, який би сприяв поліпшенню умов розвитку виробництва, зміцненню господарських розрахунків як усередині держави, так і за її межами, використанню матеріальних стимулів, виявленню та використанню внутрішніх резервів. Сюди можна віднести режим пільгового оподаткування окремих територій, надання пільг при здійсненні певних господарських операцій тощо.

Інститут доходів бюджету має свій предмет правового регулювання – відносини з приводу мобілізації коштів до державного та місцевих бюджетів. Норми цього правового інституту тісно пов’язані із таким розділом фінансового права, як бюджетне право, норми якого визначають, зокрема, структуру бюджетної системи держави, перелік доходів і видатків, а також порядок їх розподілу між бюджетами різних рівнів.

Доходи та видатки бюджетів залежать від потенційних доходних джерел (джерела акумуляції коштів, бюджетні доходи, бюджетні видатки). Однією з важливих умов, якій мають відповідати справжні (реальні) джерела доходів, є їх постійність. Професор В.О. Лебедєв постійність доходів бюджету порівнював з державою як установою постійною та довготривалою [213, с. 203]^*. До цього має схилятися устрій системи доходів: вони повинні мати характер постійності, періодичного наповнення, яке залежить від потреб держави та суспільства. Вчений писав переважно про державні доходи, але його міркування можна врахувати і при вивченні доходів місцевих бюджетів. Якщо поглянути з цього боку на склад доходів місцевих бюджетів, так само, як і доходів державного бюджету, то можна побачити, що найбільш стійкими будуть ті доходи, які безпосередньо надходять від податків.

Держава й органи місцевого самоврядування видають та приймають акти у галузі бюджету. Проте, якщо раніше очевидним був централізований порядок вирішення основних питань правової організації доходів бюджету, то нині ми можемо спостерігати децентралізацію цього порядку, виходячи хоча б з позицій побудови ієрархічної бюджетної системи країни, яка складається з окремих самостійних ланок.

Чітке та неухильне дотримання положень нормативно-пра­вових актів і фінансової дисципліни у цій галузі означає своєчасне та повне виконання всіма суб’єк­тами бюджетних правовідносин своїх майнових, насамперед грошових, зобо­в’язань, невиконання яких тягне за собою настання матеріальної шкоди. Захист зазначених правовідносин здійснюється в судовому чи адміністративному порядку. Необхідність посилення доходної бази місцевих органів влади викликана не лише постійно зростаючими потребами окремих територій держави у грошових ресурсах для фінансування за рахунок коштів місцевих бюджетів численних підприємств, установ і організацій, а й труднощами, що пов’я­зані з формуванням місцевих бюджетів, порушенням строків бюджетного процесу, змінами у фінансово-бюджетному та податковому законодавстві країни тощо.

У 60-х роках розвиток місцевих бюджетів СРСР був під впливом двох тенденцій, які призвели до змін в обсязі та структурі доходних джерел, до зниження стійкості їхніх доходів. З одного боку, в ті часи темпи зростання місцевих бюджетів перевищували темпи приросту республіканських бюджетів союзних республік і держбюджету СРСР у цілому. З іншого боку, відбувалося поступове послаблення доходної бази місцевих бюджетів, що було викликано скасуванням частини закріплених за ними доходів, суттєвим зменшенням обсягу надходжень по деяких доходних джерелах; відбулися зміни структурного складу доходів цих бюджетів. Йдеться про скасування патентного збору з торговельних та промислових підприємств кооперативних систем, податку з нетоварних операцій, податку з будівель і земельної ренти з підприємств та організацій; скорочення надходжень від податку з видовищ, зменшення майже вдвічі розміру прибут­кового податку з колгоспів у зв’язку зі змінами в 1965 р. порядку його обрахування та сплати, податку на холостяків, одиноких і малосімейних громадян, прибуткового податку з громадян – у зв’язку із наданням значних пільг. Результатом подібного звуження доходної бази місцевих бюджетів було значне відставання темпів приросту закріплених, а в районних бюджетах і регулюючих доходів, відбвалося підвищення ролі дотацій у формуванні місцевих бюджетів тощо [454, с. 44 - 45].

Наведений приклад свідчить про те, що введення змін, у першу чергу в системі оподаткування, дуже гостро „відчувають” на собі місцеві бюджети. Зменшення податкового тягаря позитивно сприймається платниками податків і негативно відбивається на доходах місцевих бюджетів. Щоб там не говорили про нагальну необхідність чи то у зменшенні кількості податків і зборів, чи то у зниженні податкових ставок, – все це треба робити поступово, а не революційними кроками, які у нас дуже полюбляють, однак і гальмувати реформаційні процеси також не потрібно.

Вважаємо за доцільне в цьому розділі приділити також увагу предмету фінансового права і розглянути питання про місце місцевих фінансів і місцевих бюджетів у фінансовому праві, а також з’ясувати, чи можна розглядати доходи місцевих бюджетів поруч з доходами державного бюд­жету в бюджетному, а, отже, і у фінансовому праві.

У процесі розвитку юриспруденції українські та російські вчені-юристи в галузі фінансового права не ставили та й не ставлять під сумнів той факт, що фінансове право є публічною галуззю права і регулює публічні відносини [315, с. 49; 305, с. 37; 309, с. 34; 196, с. 3]. Розглядаючи поняття публічного права, теоретики роблять вис­новок, що нині під ним розуміється підсистема права, яка відображає державні, міждержавні та суспільні інтереси. При цьому дещо видозмінюється предмет регулювання пуб­лічного права у результаті появи нових об’єктів, що потребують публічно-правового регулювання (самоврядування, партії, суспільні об’єднання тощо). Для фінансового права це означає розширення його предмета, включення відносин, які виникають з приводу мобілізації, розподілу та використання фондів коштів органів місцевого самоврядування [516, с. 56]. У зв’язку із цим виникає запитання: чи належать до публічних відносин фінанси органів місцевого самоврядування?

За своїм змістом відносини, які регулюються фінансовим правом, досить різноманітні, що обумовлено багатолан­ковою фінансовою системою України та колом учасників цих правовідносин. Предмет і поняття фінансового права пов’язані не лише з державними, але й з місцевими фінансами, а виключення відносин, що виникають з приводу останніх, суперечило б єдності фінансової системи і проведенню в країні єдиної фінансової, кредитної та грошової політики. Об’єднує державні фінанси з місцевими фінансами (та відносини з приводу цих фінансів) і публічний характер тих та інших, і їх класифікація на централізовані та децентралізовані.

За радянських часів, коли перевага надавалася існуванню лише державних фінансів, а місцеві фінанси як атрибут місцевого самоврядування просто заперечувалися (вони вважалися складовою державних фінансів), предмет фінансового права охоплював відносини тільки щодо фінансової діяльності держави. Проте, зважаючи на сучасний етап розвитку товарно-грошових, економічних, соціальних відносин, значного розвитку набули фінансові відносини як на державному, так і на місцевому рівнях, що, в свою чергу, спричиняє зміну предмета фінансового права. Про таку зміну змісту предмета правового регулювання згаданою га­луззю права свідчить те, що частина фінансових відносин відійшла до сфери приватних фінансів, внаслідок чого ці відносини стали об’єктом цивільного або ж приватного права. Інша частина приватних фінансів нині вже залучається до сфери державних фінансів за допомогою різноманітних обо­в’язкових платежів і внесків, розширюючи тим самим сферу впливу фінансів держави, а відповідно, – і предмет фінансового права [426, с. 268].

Розвиток вітчизняної правової системи сприяє і формуванню нових галузей права. Існує полеміка щодо виділення в окрему галузь публічного права так званого комунального (муніципального) права, яке регулює суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та інші тісно пов’язані з ними суспільні відносини, тобто такі, що виникають у процесі організації та діяльності органів місцевого самоврядування.

Фінансова діяльність органів місцевого самоврядування без сумніву є прямим вираженням саме публічного інтересу, а з цього випливає, що грошові фонди органів місцевого самоврядування (місцеві фінанси) і відносини з приводу цих фондів є також публічними. Отже, правове регулювання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, як слушно зазначає А.А. Нечай, становлять предмет галузі публічного, а не приватного права [516, с. 57]. Автор цитованої статті порушує питання про появу нового „муніципального фінансового права” і наводить аргументи не на користь нової галузі права. Так, суттю і метою фінансової діяльності органів місцевого самоврядування є формування його публічних фондів і проведення необхідних витрат для виконання функцій місцевого самоврядування, а саме – задоволення територіального (публічного) інтересу. Предмет і метод регулювання цих відносин має всі ті характерні риси, що й у фінансовому праві, таким чином, місцеві фінанси, поряд з державними, мають складати предмет правового регулювання саме фінансового права.

Значна кількість норм комунального (муніципального) права, що регулюють на місцевому рівні майнові, фінансові, земельні та інші відносини, як зазначає В.І. Фадєєв, є одночасно нормами цивільного, фінансового, земельного та інших галузей права [207, с. 12; 228, с. 7]. Звідси випливає, що ця нова „галузь” права є публічно-приватною і для свого існування просто запозичує норми інших галузей права, не маючи власних. Це означає, що норми комунального (муніципального) права не в змозі навіть частково самостійно врегулювати певні відносини, які складали б предмет зазначеної галузі. Тобто, за ознакою правового регулювання місцеві фінанси не можна, на нашу думку, віднести до комунального (муніципального) права.

У фінансово-правовій доктрині (зокрема, в працях П.С. Пацурківського, М.В. Карасьової) зустрічається також твердження про те, що органи місцевого самоврядування не є суб’єктами фінансової діяльності держави, а відносини, що виникають у процесі цієї діяльності, не слід включати до предмета фінансового права [380, с. 26]. Проте подальші наукові розробки у галузі місцевих фінансів дещо змінили таке бачення предмета фінансового права [185, с. 33; 186, с. 5].

Отже, узагальнюючи викладене, маємо достатньо підстав стверджувати про нерозривний зв’язок державних і місцевих публічних фінансів у площині предмета саме фінансового права. Тобто, доходи місцевих бюджетів можна справедливо розглядати як частину бюджетного права – інституту бюджетних доходів (що і намагаємося робити в нашому дослідженні).

Достатньо аргументоване визначення місцевих фінансів у контексті предмета фінансового права, на нашу думку, наводить О.Б. Заверуха у своєму дисертаційному дослідженні. Так, місцеві фінанси він визначає як сукупність відносин, урегульованих нормами фінансового права, що виникають між органами місцевого самоврядування та територіальними громадами, органами державної влади, підприємствами, установами, організаціями з приводу формування, розподілу і використання фондів грошових засобів органів місцевого самоврядування з метою задоволення публічного інтересу територіальної громади та виконання органами місцевого самоврядування державних функцій у процесі реалі­зації власних і делегованих державою повноважень [370, с. 5].

Норми фінансово-правового інституту доходів державного та місцевих бюджетів виступають засобом впливу на поведінку людей, діяльність підприємств, установ, організацій, органів влади, є інструментом регулювання відповідних суспільних відносин. Безпосередній зв’язок цих відносин із розподілом і перерозподілом національного доходу, майновими правами та інтересами різноманітних підприємств, мільйонів громадян, на думку С.Д. Ципкіна [328, с. 27], обумовлює необхідність високого ступеня їх правової врегульованості та детальності правових норм. Від стану виконання норм аналізованої частини фінансового права залежить певною мірою виконання державою та органами місцевого самоврядування своїх функцій.

Основною ланкою фінансів органів місцевого самоврядування є місцеві бюджети, які формуються на території адміністративних одиниць, що, як правило, мають виборні (представницькі) органи управління. У Великобританії місцеві бюджети існують у графствах, округах і містах, у Німеччині – в громадах, районах і містах, у Франції – в комунах, департаментах і регіонах, у Японії – в префектурах, районах і містах, в Італії та Бельгії – в комунах і провінціях, у Швеції – в муніципалітетах (комунах) і ландстингах (губернських радах), в Україні – у селах, селищах, містах, районах у містах, районах і областях.

Фінансове забезпечення бюджетів в Україні побудоване за ієрархічною системою: державний → обласний → районний → бюджети місцевого самоврядування базового рівня (бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах та їх об’єднань). При цьому існує прямо пропорційна залежність бюджету одного рівня від бюджету іншого, як правило, вищого рівня, але вже немає тієї підпорядкованості всіх місцевих бюджетів державному бюджету. Розмежування доходів між ланками місцевих бюджетів повинно здійснюватися у повній відповідності до структури повноважень, що визначають функціональні обов’язки органів місцевого самоврядування. В основу такого розмежування доцільно покласти відомі в світовій практиці способи, які передбачають закріплення за кожним рівнем бюд­жетної системи конкретних видів податків і прямий розподіл надходжень до бюджетів територіальних громад. Окрім цього, О.Б. Мечинський зазначає, що централізація коштів на рівні обласних бюджетів призводить до послаблення доходної бази місцевих бюджетів базового рівня [378, с. 12].

Задля того, аби місцеві органи влади мали достатню фінансову базу, необхідно, перш за все, надати цим органам відповідні повноваження, збільшити коло прав у бюджетно-фінансовій сфері. Чільне місце серед бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування відводиться отри­манню бюджетних доходів. Аналіз закріплених у законодавстві повноважень органів місцевого самоврядування у галузі бюджетно-фінансової діяльності дає можливість зробити висновок, що ці повноваження не можуть у повному обсязі забезпечувати необхідну самостійність місцевих бюджетів, а, отже, і фінансову самостійність органів місцевого самоврядування. Доцільними є розробка і закріплення норм права, які б стимулювали активність виробничо-господар­ської діяльності підприємств, організацій, установ. На думку О.О. Майданник, одним із засобів досягнення цього буде, зокрема, закріплення права місцевих рад нижчих рівнів брати вирішальну участь у встановленні радами вищих рівнів нормативів відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних податків та інших доходів, а також у розмежуванні частини зазначених податків і доходів між місцевими бюджетами різних рівнів [377, с. 20].

Питання бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування є предметом окремого наукового дослідження. В Україні безпосередньо до цієї теми за останнє десятиріччя зверталися такі вчені, як Н.К.Ісаєва, О.О.Майданник, О.Б.Заверуха та інші.

Безумовно, територіальна організація влади та місцеве самоврядування вимагають вдосконалення. Це можливо зро­бити шляхом як децентралізації (передачі владних функцій і повноважень від центральних органів виконавчої влади на регіональ­ний рівень – обласним державним адміністраціям, іншим місцевим органам виконавчої влади), так і передачі або делегування окремих повноважень виконавчої влади органами місцевого самоврядування. Доцільно забезпечувати розвиток фінансової автономії місцевого самоврядування в межах його компетенції і бюджетних повноважень, раціонального розподілу податкових і бюджетних повноважень між центральною та місцевою владою, щодо зміцнення власної доходної бази місцевих органів влади, рефор­мування системи міжбюджетних відносин на основі концепції бюджетного унітаризму в поєднанні з окремими елементами бюджетного федералізму. Можливим видається і встановлення системи подвійного контролю (державного і громадського) над місцевими органами влади за виконанням ними соціальних програм, ефективним використанням фінансових ресурсів, що є їхніми першочерговими обов’язками [414, с. 6].

Питання бюджетної децентралізації, на нашу думку, є особливо цікавим в історичному та порівняльно-право­вому аспектах. Наприклад, бюджетна система Китаю завдяки реформам, розпочатим наприкінці 70-х років, набула ознак децентралізованої, яка в китайському контексті передбачає передачу функцій щодо прийняття рішень: 1) від центральних органів влади до органів влади нижчих рівнів; 2) від держав­них органів державним підприємствам. До початку реформ місцеві органи влади не мали стимулів для розвитку своєї податкової бази: доходи надходили до єдиного національного (державного) бюджету, з якого фінансувалися видатки.

Намагаючись збільшити доходи бюджету, Міністерство фінансів запровадило систему розподілу доходів між цент­ральними та місцевими органами влади. Останні почали збирати податки на своїх територіях і укладати довгострокові угоди про розподіл доходів із центральним урядом. У цих угодах обумовлювався загальний обсяг податкових доходів, який мав передаватися до центру, решта залишалася в розпорядженні регіонів. Така система створила міцний стимул для підтримки податкових і бюджетних реформ на регіональному рівні. Нова децентралізована фінансова система забезпечувала потреби центрального уряду до середини 80-х років. При змінах в економіці країни чинна на той час система розподілу податкових надходжень між бюджетами різних рівнів бюджетної системи вже не забезпечувала центральний уряд стійкими доходами. Тоді остан­ній запровадив планування щорічного збільшення податкових надходжень, а у випадку невиконання планового завдання керівництво податкових органів звільняли від виконання обо­в’язків (знімали з посади). Податкові органи прагнули продемонструвати виконання планових завдань на папері. Провінційна влада, в свою чергу, прагнула приховати від центрального уряду ще більшу частину своїх доходів.

Після проведених реформ почали зростати позабюджетні джерела доходів місцевих органів влади. Регіональні органи влади отримали право на акумуляцію неподаткових доходів, без відображання їх у бюджеті, коли бюджетних доходів не вистачало для покриття видатків. У 1998 р. центральний уряд визнав незаконними близько 20 тис. видів спеціальних зборів, які встановлювалися різними департаментами [325, с. 59 - 61]. Отже, досвід Китаю показує, що децентралізація може призвести до зростання міжрегіональних відмінностей, обмеження можливостей проведення перерозподілу та стабілізації податково-бюджетної політики в межах усієї держави. Нині в країні відбуваються певні реформи, спрямовані на врегулювання означених міжбюджетних проблем.

Оперативну діяльність з акумуляції доходів бюджетів здійснюють різні органи як державної, так і місцевої влади. Серед органів влади в галузі бюджетних доходів варто виділити Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Рахункову палату, Національ­ний банк України, Державне казначейство України, органи Державної податкової служби України, інші міністерства, відомства, державні комітети; органи місцевого самоврядування також приймають відповідні рішення з питань фінансово-бюджетної діяльності. (Зміст та аналіз основних нормативно-правових актів у сфері місцевих бюджетів, що видаються переліченими вище органами, буде викладено далі).

Як бачимо, органів, які беруть участь у бюджетному процесі, досить багато і кожен з них має певні завдання, функції та повноваження. Звичайно, без співпраці неможливим був би процес формування та виконання всіх бюджетів України. Взаємодія та взаємодопомога є запорукою належного формування та використання коштів бюджетів різних рівнів, і про це не слід забувати. З метою забезпечення виконання вимог БК України щодо казначейського обслуговування Державного та місцевих бюджетів України за доходами Державне казначейство України та Державна подат­кова адміністрація України видали спільний наказ від 25 квіт­ня 2002 р. № 74/194, яким затвердили Порядок взаємодії між органами Державного казначейства України та Державної податкової служби України в процесі виконання Державного та місцевих бюджетів України за доходами.

Порядок казначейського обслуговування місцевих бюд­жетів за доходами та перерахуванням міжбюджетних трансфертів затверджено наказом Державного казначейства Укра­їни від 31 січня 2002 р. № 17. Зарахування всіх надходжень до місцевих бюджетів, у тому числі позичок місцевих бюд­жетів і запозичення, повинно здійснюватись виключно через рахунки, відкриті в органах Державного казначейства України. Порядок регламентує організаційні взаємовідносини між органами Державного казначейства України, фінансовими органами, платниками податків, зборів (обо­в’яз­кових платежів), що належать місцевим бюджетам, у процесі обслуговування органами Держказначейства України місцевих бюджетів за доходами при функціонуванні внутрішньої платіжної системи Державного казначейства України. Цей порядок визначає функції, які здійснюють органи Державного казначейства України в процесі казначейського обслуговування місцевих бюджетів за доходами та перерахуванням міжбюджетних трансфертів (п. 2.1 Порядку).

Обслуговувати місцеві бюджети Державне казначейство України розпочало в червні 1999 р. у Дніпропетровській і Черкаській областях. Указом Президента України від 5 грудня 2002 р. № 1133/2002 „Про невідкладні заходи щодо вдосконалення механізмів казначейського обслуговування” [60] визначено пріоритетни напрямом діяльності Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій у сфері додержання бюджетної дисципліни забезпечення безумовного виконання вимог БК України щодо казначейського обслуговування бюджету АРК і місцевих бюджетів.

Перехід на казначейське обслуговування дозволяє місцевим бюджетам економити власні кошти, отримуючи безвідсоткові позички з рахунку казначейства в межах бюджетного періоду на покриття тимчасових касових розривів, замість кредитів у комерційних банках, як це робилося раніше. У багатьох випадках це, без сумніву, значні кошти для місцевих органів влади. Казначейська система має ряд переваг перед банківською системою обслуговування бюджетів. Серед переваг казначейської системи виконання бюджетів є, зокрема, уникнення ризику втрати бюджетних коштів через банкрутство комерційних банків та посилення бюджетної дисципліни, а, отже, і цільове та ефективніше використання коштів бюджетів.

Ключовим питанням для подальшого розвитку місцевих бюджетів України є їх фінансова автономія та відносна незалежність від державного бюджету. Здатність місцевих органів влади надавати життєво важливі місцеві громадські послуги, як-то водопостачання, транспорт, житло тощо, нині ще є залежною від держави та державного бюджету. Для поліпшення результатів своєї діяльності органи місцевого самоврядування повинні переходити до системи, за якої податки та інші платежі для фінансування цих послуг збиратимуться та залишатимуться на місцях. Перехід України до європейської та світової моделі місцевого самоврядування вимагає розвитку прозорої міжбюджетної системи фінансування та податкової системи, яка забезпечує збалансування надходжень і видатків тощо.

Провівши дослідження в галузі місцевого самоврядування в Україні, американські фахівці Агенції США з міжнародного розвитку (далі – АМР США) дійшли висновку, що нині місцеві органи влади в нашій країні не мають, ані достатньої автономії для незалежного управління власними справами, ані достат­ніх коштів для проведення заходів щодо поліпшення умов життя, що вимагають від них громадяни. Органам місцевого самоврядування необхідно бути більш ефективними у своїй діяльності та підзвітними своїй громаді. За допомогою АМР США зазначені органи вдосконалюють фінансове управління; впроваджено найкращі методи та системи місцевого бюджетного процесу і аналізу в таких містах України: Івано-Франківськ, Кіровоград, Львів, Рівне, Суми, Тернопіль, Харків, Чернівці. Понад 45 міст почали застосовувати тією чи іншою мірою модель фінансового аналізу, що розроблена за підтримки АМР США.

Самостійність бюджетів можлива лише за наявності достатніх власних доходних джерел. Як свідчить досвід економічно розвинутих країн, частка власних доходів у місцевих бюджетах повинна становити в середньому від 40% до 60%, тоді як в Україні цей показник не перевищує 5 – 10%. При формуванні доходної частини місцевих бюджетів можна виділити такі тенденції: 1) обласні та районні бюджети, частка яких становить приблизно 60% місцевих бюджетів України, повністю формуються за рахунок надходжень з Державного бюджету України; 2) бюджети базового рівня формуються переважно за рахунок перерозподілу коштів з районних та обласних бюджетів. Структура доходів свідчить про постійну тенденцію збільшення місцевих бюджетів, які перерозподіляються через державний бюджет. Таких висновків дійшов Мечинський О.Б. [378, с. 8], досліджуючи проб­леми формування та розподілу коштів бюджету місцевого самоврядування.

Проте, на нашу думку, ситуація не настільки критична, як її змальовують. Справді, значна частина доходів перерозподіляється через основний фінансовий фонд держави. Це стосується, в першу чергу, регулюючих доходів, але держава вже не має такого великого впливу на інші види доходів місцевих бюджетів, як-то власні доходи. На рівень доходів від місцевих податків і зборів, від комунального майна тощо держава впливає лише в межах законів, якими встановлюються ті чи інші податки, збори, платежі, а органи місцевого самоврядування вже самостійно запроваджують їх, встановлюють додаткові пільги тощо.

Також важко погодитись з тим, що обласні та районні бюджети повністю формуються за рахунок надходжень з держбюджету. Конституція України (ч. 2. ст. 143) як доходи зазначених бюджетів визначила кошти державного бюджету та кошти, залучені на договірних засадах з місцевих бюджетів для виконання спільних соціально-еконо­мічних і культурних програм. Дійсно, вказані бюджети формуються переважно за рахунок державних коштів, проте не можна нехтувати іншими положеннями Конституції. Окрім цього, БК України (ст. 66) також дещо розширив перелік доходів, які закріплені за обласними та районними бюджетами.

Не викликає сумніву, що важливе значення для організації місцевих бюджетів має забезпечення їх доходними джерелами, від величини яких залежить і ступінь задоволення різноманітних публічних потреб. Нині місцеві органи влади наділені на законодавчому і, в першу чергу, на конституційному рівні широким колом бюджетних повноважень.

Були такі часи, коли місцеві органи не користувалися правом самостійно вводити податки і встановлювати доходи. Так, відповідно до п. 1 ст. 14 Конституції (Основного Закону) СРСР 1936 р. встановлення податків і доходів, які надходили до союзного, республіканських і місцевих бюджетів, належало до компетенції СРСР в особі його вищих органів влади та органів державного управління. Це було викликано жорсткою централізацією бюджетної системи країни. Проте, як відомо, з часом склад бюджетної системи країни змінився і кожна з ланок бюджетної системи отримала довгоочікувану самостійність та відокремленість від інших ланок, хоча зв’язок між усіма бюджетами, безперечно, залишився.

Не зовсім зрозумілими залишаються бюджетні взаємовідносини між обласними та міськими бюджетами. Наприклад, бюджет м. Рівне складається переважно з таких статей: місцеві податки і збори, продаж землі, яка перебуває в комунальній власності, надходження від прибуткового податку з громадян і дотації з обласного бюджету. Якщо у 2000 р. 100% надходжень від податку з доходів фізичних осіб залишалися в місті, то в 2001 р. – лише 60%, а в область передавали 40%, що становило приблизно 16 млн. грн. Водночас місту в 2001 р. передбачалася дотація в розмірі 14 млн. грн. Достатньо було б залишити за містом 96,5% надходжень від прибуткового податку з громадян і дотації були б уже не потрібні [403, с. 4]. На нашу думку, наведений приклад досить виразно ілюструє недосконалість міжбюджетних відносин в Україні.

Україна багато корисного може отримати, вивчивши практику формування доходів місцевих бюджетів, наприклад, Швеції^*. З метою впровадження шведського досвіду у цьому питанні у 1995 р. розпочалася україно-шведська програма з питань розвитку місцевого самоврядування в Ук­раїні (Ірпінський експеримент), яка була підготовлена агенцією з міжнародного розвитку SALA IDA AB (Swedish Asso­ciation of Local Authorities and Swedish Federation of County Councils) – дочірньою компанією Шведської Асоціації місцевих влад і Шведської Федерації та запроваджена Верховною Радою України.

Реалізація зазначеної програми здійснюється у співробіт­ництві з м. Ірпінь, Фондом сприяння місцевому самоврядуванню України, Асоціацією міст України, Науково-до­слід­ним фінансовим інститутом при Міністерстві фінансів Ук­раїни та агенцією з міжнародного розвитку SALA IDA AB. В Ірпінському регіоні заплановано створити нову територіально-адміністративну модель місцевого самоврядування, яка дозволить надавати більш ефективні місцеві послуги населенню регіону.

У продовження процесу розвитку місцевого самоврядування в Україні приймаються відповідні закони, які поширюють свою дію на певну територію. Прикладом може слугувати Закон від 5 квітня 2001 р. „Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області” [15], який є правовою базою для проведення зазначеної вище програми. Особливості формування місцевих бюд­жетів зазначених територій передбачені в ст. 21 Закону. Окрім загальних правил формування місцевих бюджетів, ви­значено, що відповідно до нормативів, які встановлюються міською радою за погодженням із селищними радами, певна частина коштів з бюджетів селищ передається до бюджету міста і використовується за рішенням міської ради. Передані кошти спрямовуються на фінансування загальнорегіональних програм і заходів, утримання бюджетних установ та організацій, сфера діяльності яких поширюється на всю територію регіону, а також для утворення резервного фонду бюджету міста, розв’язання інших питань місцевого самоврядування. Рішення про встановлення нормативів зазначених відрахувань приймаються міською радою до прийняття селищними радами бюджетів і діють протягом бюджетного року.

Особливості оподаткування в Ірпінському регіоні (статті 22, 23 Закону) полягають у тому, що в період проведення експерименту до міського, селищного бюджетів, окрім місцевих податків і зборів, також зараховуються в повному обсязі податки на заходи фізичних осіб, на промисел, що справляються на відповідній території. Ставки зазначених податків встановлюються Ірпінською міською радою, селищними радами в межах їх граничного розміру, визначеного законом. У разі забезпечення органами місцевого самоврядуван­ня Ірпінського регіону перевиконання на відповідній території планових надходжень до Державного бюджету України від податку на додану вартість 50% сум перевиконання планових доходів додатково зараховуються до міського бюджету. Ці кошти не включаються до розрахунків доходної бази місцевого бюджету в процесі фінансового вирівнювання.

Реалізація проекту відповідно із спеціально прийнятим законом розпочалася у вересні 2001 р. після попереднього обговорення та підписання угоди про співпрацю. У ході експерименту одразу виникла необхідність у розробці пропозицій щодо ефективного фінансового розподілу та податкової системи в регіоні шляхом створення реальної моделі розподілу повноважень між органами місцевої та регіональної влади з врахуванням розмежування повноважень між жінками та чоловіками (гендерні питання). На початку реалізації намічених цілей питання щодо співпраці між адміністративно-терито­ріаль­ними одиницями Ірпінського регіону було сприйнято критично, що загрожувало роботі групи з розмежування пов­новажень, управління бюджетом і фінан­сами; виникали конфлікти між місцевими керівниками, які гальмували процес реформування, зокрема, міжбюджетних відносин. З метою поліпшення організаційної роботи з виконання Закону про експеримент з числа депутатів місцевих рад, досвідчених працівників органів місцевого самоврядування створено робочу групу, зокрема з питань зміцнення матеріально-фінансової бази регіону. З метою наукового забезпечення експерименту створено відповідну групу з числа науковців Національної академії державної податкової служби України. Нині помітно збільшились обсяги промис­лового виробництва, розширяється індивідуальне житлове будівництво, є певні зрушення у питанні зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування в регіоні, своєчасно виплачуються пенсії тощо.

Вважаємо, що такий експеримент може бути показовим і його варто вивчати більш глибоко.

Доходи та видатки місцевих бюджетів є взаємопов’я­за­ни­ми категоріями. При їх невідповідності настають такі негативні наслідки, як бюджетний дефіцит (перевищення видатків бюджету над його доходами), що виникає внаслідок розбалансованості економіки в країні, зниження доходів і різкого зростання бюджетних видатків. Ринкова економіка не в змозі ліквідувати бюджетний дефіцит без вжиття дієвих заходів щодо стабілізації економіки, дотримання оптимально можливого співвідношення бюджетних доходів із видатками, а також запровадження жорсткої економії бюджетних коштів. Відповідно до змін, які внесені до БК України 10 липня 2003 р. [8], прийняття місцевих бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. По загальному фонду місцеві бюджети можуть прийматися з дефіцитом шляхом внесення змін до рішень про місцевий бюджет за результатами річного звіту про виконання відповідного бюджету за попередній бюджетний період виключно на суму вільного залишку коштів. По спеціальному фонду можуть прийматися з дефіцитом виключно бюджет АРК і міські бюджети у частині дефіциту бюджету розвитку, що покривається за рахунок запозичень (ст. 72 БК України).

Місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб. Мінімальний бюджет місцевого самоврядування – розрахунковий обсяг місцевого бюджету, необхідний для здійснення повноважень місцевого самоврядування на гарантованому державою рівні мінімальних соціальних потреб (ст. 1 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”). Інколи виникає проблема визначення того, якою мірою закріплені за місцевими бюджетами доходи забезпечують потреби і в яких розмірах. Безперечно, що будь-який бюджет обмежений у своїх доходах, а, отже, і в розмірах боргових навантажень, що припадають на нього та мають покриватися за рахунок коштів саме цього бюджету. Якщо у ході виконання бюджету спостерігається перевищення поточних видатків над доходами, то це є свідченням того, що орган влади не має права позичати кошти (бути позикодавцем), а навпаки потребує фінансової підтримки з боку органів влади вищого рівня. Така фінансова допомога може надаватися, якщо місцевий бюджет було складено з врахуванням мінімального бюджету цієї території.

Кошти місцевих бюджетів є об’єктами права комунальної власності (ст. 35 Закону від 7 лютого 1991 р. „Про власність” [53]). Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи, організації, в тому числі банки, тощо (ст. 60 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” [33]). Окрім цього, перелічені вище територіальні громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій.

Відповідно до ст. 63 Закону „Про місцеве самоврядуван­ня в Україні” доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом, зокрема, та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов’язкових платежів. Доходи місцевих бюджетів районних у містах рад (у разі їх створення) формуються відповідно до обсягу повноважень, що визначаються відповідними міськрадами. У доходній частині місцевого бюджету окремо виділяються доходи, які необхідні для виконання власних повноважень, і доходи, що необхідні для виконання делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. З державного бюджету передаються кошти у вигляді трансфертів, які розподіляються обласними радами між районними бюджетами і бюджетами міст обласного значення у розмірах, необхідних для формування доходних частин не нижче мінімальних розмірів місцевих бюджетів. Ці кошти також використовуються для фінансування з обласного бюджету спільних проектів територіальних громад. У свою чергу, кошти, передані державою обласному бюджету у вигляді міжбюджетних трансфертів, зараховуються до районних бюджетів і розподіляються районними радами між місцевими бюджетами у певних розмірах, а також використовуються для фінансування з районного бюджету спільних проектів територіальних громад.

Аналізуючи чинне законодавство України з питань місцевих бюджетів, ми дійшли висновку, що воно де в чому суперечливе. Деякі непорозуміння існують у статусі місцевих бюджетів різних рівнів, на які ми свого часу звертали увагу [469]. Пропонуємо зупинитися лише на окремих, на нашу думку, вадах законодавства України з цих питань.

1. Співвідношення понять „місцевий бюджет” і „бюд­жет місцевого самоврядування”. Взаємовідносини бюд­жетів різних ланок залежать від бюджетної системи, яка ґрунтується на юридичних та економічних нормах і організаційно залежить від форми державного устрою. Склад бюджетної системи України передбачений ст. 5 БК; вона складається з державного бюджету та місцевих бюджетів (ч. 1 ст. 5). Бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань (ч. 2 ст. 5). Місцевими бюджетами визнаються бюджет АРК, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (ч. 3 ст. 5). Що являє собою Державний бюджет України, як окрема ланка бюджетної системи, виходячи зі ст. 5 БК, взагалі незрозуміло. На нашу думку, послідовність викладення ст. 5 БК мала б бути іншою, а саме: ч. 2 – визначення місцевих бюджетів, ч. 3 – визначення бюджетів місцевого самоврядування. Проте законодавець вирішив спочатку визначити бюджети місцевого самоврядування (які належать до місцевих бюджетів), а вже потім показати ієрархію місцевих бюджетів.

У Законі „Про місцеве самоврядування в Україні” бюджет місцевого самоврядування і місцевий бюджет ототожнюються та визначаються однаково – це „план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій і повноважень місцевого самоврядування” (п. 15 ст. 1). Проте БК до бюджетів місцевого самоврядування відніс, повторимо, бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань. Зосередимо увагу на деяких вадах ч. 2 ст. 5 БК.

Відповідно до ст. 2 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Основний Закон України також визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади і так само оперує термінологічним зворотом „бюджет місцевого самоврядування” (ч. 3 ст. 142). Отже, виходячи з наведеного визначення, бюджетами територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань є „бюджети гарантованого державою права та реальної здат­ності територіальної громади”. Таке розуміння бюджету, безперечно, є алогічним. Враховуючи це, необхідно вести мову не про бюджет місцевого самоврядування, а про бюд­жет органів місцевого самоврядування, які представляють певну адміністративно-територіальну одиницю.

2. Статус обласних і районних бюджетів. Виходячи з ч. 3 ст. 5 БК, ці бюджети належать до місцевих бюджетів, проте їхній статус дещо специфічний, що випливає зі статей 142, 143 Конституції України та Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”. Районні та обласні ради є об’єд­­нан­нями певних територіальних громад, тобто органами місцевого самоврядування, які затверджують відповід­ні бюджети. Чому тоді у ч. 3 ст. 5 БК обласні та районні бюд­­жети виведено зі складу бюджетів місцевого самоврядування та що слід розуміти під об’єднанням бюджетів територіальних громад сіл, селищ, міст (адже обласні та районні ради самі по собі є об’єднаннями територіальних громад)?

І обласні, і районні бюджети створюються для забезпечення спільних інтересів територіальних громад. Відповідно до ст. 60 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об’єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об’єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об’єктами їх спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Повноваження районних та обласних рад щодо користування і розпорядження таким майном мають похідний від повноважень представницьких органів місцевого самоврядування характер, оскільки у вирішенні відповідних питань названі ради діють за дорученням сільських, селищних, міських рад (п. 19 ст. 43 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”).

Право спільної власності територіальних громад виникає на основі рішень представницьких органів місцевого самоврядування про об’єднання об’єктів права комунальної власності (ч. 3 ст. 60 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”). У ч. 4 ст. 140 Конституції України зазначається, що органами місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, є районні та обласні ради. Однак не зовсім зрозуміло, в чому ж полягають спільні інтереси територіальних громад та який інтерес є спільним для всіх, а який – спільним лише для частини територіальних громад? І як бути іншій частині територіальних громад, які не вважають цей інтерес спільним?

Варто також відзначити, що функції та повноваження районних і обласних рад як органів місцевого самоврядування ніяк не розмежовані між собою, тобто побудовані за принципом так званої „матрьошки”, що не узгоджується з принципами правової, організаційної та фінансової автономії, проголошеними Європейською хартією місцевого самоврядування [198, с. 39]. У зв’язку із цим необхідно внести відповідні зміни до українського законодавства, зокрема, щодо розмежування функцій та повноважень зазначених рад.

Виходячи з положень ч. 2 ст. 143 Конституції України та ч. 4 ст. 60 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, на рівні районів та областей комунальна власність не створюється. Таким чином, кошти районних та обласних бюд­жетів не є комунальною власністю. Водночас їх не можна визнати і державною власністю, оскільки вони формуються з коштів Державного бюджету України та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів (ч. 2 ст. 143 Конституції України). Тому питання належності коштів зазначених бюджетів до тієї чи іншої форми власності залишається відкритим.

Виникають запитання і щодо статусу районної в місті ради та її бюджету. Відповідно до Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” (ст. 1, ч. 2 ст. 5) у містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися районні в місті ради, які є адміністративно-територіальними одиницями (про це див. рішення Конституційного Суду України від 13 лип­ня 2001 р. № 11-рп/2001). Отже, районна в місті рада є органом місцевого самоврядування та може мати власний бюджет. У зв’язку із цим не зовсім обґрунтованим видається виключення (відповідно до частин 2 і 3 ст. 5 БК України) з бюджетів місцевого самоврядування бюджет районної у місті ради.

3. Бюджети територіальних громад. Певні складнощі у розумінні викликає термінологічний зворот „бюджет територіальної громади”, який вживається в БК України. У сучасній науці фінансового права можна натрапити на думку про необхідність розгляду питання правового статусу суб’єктів бюджетного права крізь призму терміна „територіаль­на громада”. Законодавство України містить визначення понять місцевого самоврядування та територіальної громади, проте в ньому відсутнє положення про визнання суб’єктами права на місцевий бюджет саме територіальних громад, а не місцевих рад чи адміністративно-територіальних одиниць, що породжує неточність та неоднозначність. На думку О.Б. Заверухи, цілком обґрунтованим було б застосування в нормотворчій практиці термінологічного звороту „бюджети територіальних громад”, а не „бюджети місцевого самоврядування” [370, с. 6]. Вважаємо, що в Україні територіальні громади не виконують реально своїх функцій і те, що їх існування закріплене в Основному Законі держави, поки що не може спростувати фікцію самого існування територіальних громад.

Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на доходи місцевих бюджетів. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об’єктами права комунальної власності. Водночас постає запитання: хто конк­ретно може бути членом відповідної територіальної громади?

Нагадаємо, що, на відміну від ч. 1 ст. 140 Конституції України, ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування основним елементом місцевого самоврядування визнає органи, а не територіальні громади. І це цілком закономірно, адже багатолітня історія самоврядування доводить, що державні та місцеві справи на місцях спроможні здійснювати відповідні органи, які, на відміну від громади, працюють постійно, кваліфіковано та повинні нести відповідальність за свою діяльність, що не властиво територіальній громаді.

Принагідно проаналізуємо поняття територіальної громади, яке пропонується в Законі „Про місцеве самоврядування в Україні” (п. 1 ст. 1). Під територіальною громадою розуміють жителів, об’єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об’єд­нан­ня жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Виходячи з положень Закону, залишається невизначеним строк „проживання” на території самостійної адміністративно-територіальної одиниці, що надав би право особі визнаватися такою, яка постійно проживає на відповідній території^*. В дійсності ситуація є такою, що особи, які постійно проживають на певній території, не завжди визнаються членами територіальної громади. Незрозуміло також, що вбачає законодавець під поняттям „жителі”? Закономірною буде відповідь: всі жителі зазначених територій, а, відповідно, і малолітні та неповнолітні діти, особи, визнані судом недієздатними, тощо. Звідси випливає, що і в здійсненні таких прав територіальної громади, як місцеві референдуми, місцеві ініціативи тощо будуть брати участь і малолітні, і неповнолітні діти, і особи, визнані судом недієздатними, що суперечить здоровому глузду та законодавству про вибори. Так само гострою залишається і проблема із обсягом прав і обов’язків таких членів територіальних громад, як іноземні громадяни та особи без громадянства.

Однією із форм участі членів територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах у вирішенні окремих питань місцевого значення є створення органів самоорганізації населення. Такими органами, відповідно до ст. 14 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” та норм Закону від 11 липня 2001 р. „Про органи самоорганізації населення”, є будинкові, вуличні, квартальні комітети, комітети мікрорайонів, комітети районів у містах, сільські, селищні комітети. Відповідно до ст. 6 цього ж Закону обирати та бути обраними до органів самоорганізації можуть жителі, які на законних підставах проживають на відповідній території. Забороняється будь-яке обмеження права цих жителів на участь у відповідному органі самоорганізації населення залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, мовних або інших ознак. Закон оперує поняттям „жителі”, і хоча у зазначеній статті не згадується про належність жителів до громадянства України, однак і перелік обмежувальних ознак не є вичерпним. Це, в свою чергу, дає нам право стверджувати, що наведені права поширюються і на негромадян України – іноземців (громадян іноземних держав та осіб без громадянства). Підтвердженням можливості участі іноземців у таких об’єднаннях є ст. 16 Закону від 4 лютого 1994 р. „Про правовий статус іноземців”, де, зокрема, йдеться про те, що іноземці, які постійно проживають в Україні, мають право вступати на загальних з громадянами України підставах до легалізованих об’єднань громадян, якщо інше не передбачене законами України і якщо це передбачене статутами цих об’єднань.

Доречно зазначити, що органи самоорганізації населення входять до системи органів місцевого самоврядування України (ст. 5 Закону „Про місцеве самоврядування в Україні”). Тому можна зробити висновок, що іноземці можуть брати участь у місцевому самоврядуванні, а, отже, і бути членами територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування, за умови постійного проживання на відповідній території (хоча де-юре це питання залишається невирішеним^*). Оскільки іноземці мають право лише на безпосереднє місцеве самоврядування, органи місцевого самоврядування не можуть використовувати кошти місцевих бюджетів в їхніх інтересах, а тому вести мову про бюджети територіальних громад не можна визнати коректним.

Підсумовуючи викладене, зазначимо, що нині питання правового інституту доходів місцевих бюджетів України набули неабиякої ваги. Це викликано, зокрема, прийняттям БК України і супроводжуючих його актів, а також внесенням змін до нормативно-правових актів бюджетного та податкового характеру. Все це у своїй сукупності впливає на міжбюджетні відносини в Україні, на формування доходної частини бюджетів. Для подальшого реформування бюджетного законодавства необхідно плідно опрацювати і використати позитивний зарубіжний досвід у питанні правового регулювання доходів місцевих бюджетів. Не викликає сумнівів, що законодавство України вимагає змін. По-перше, необхідно узгодити національне законодавство з нормами міжнародного права (щодо первинних суб’єктів органів місцевого самоврядування). По-друге, варто все ж таки з’ясувати, які бюджети є місцевими, а які – бюджетами органів місцевого самоврядування, та узгодити національне законодавство з цих питань. По-третє, необхідно визначити поняття „житель”, загальний критерій постійного проживання на певній території України і статус територіальної громади взагалі.