2.3. Якість надання послуг населенню органами місцевого самоврядування

Необхідно зазначити, що в умовах розбудови демократичного суспільства, впровадження нової соціально-орієнтованої моделі державного управління діяльність владних установ на місцевому рівні має бути спрямована, насамперед, на надання послуг населенню підзвітної території.

Разом з цим, сьогодні в Україні навколо визначення змісту послуг склалися певні колізії правового характеру, які негативно впливають на якість та ефективність виконання функцій та здійснення повноважень органів влади на місцевому рівні. Так, у ст. 66 Закону України №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. вказано, що «місцеві бюджети мають бути достатніми для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень та забезпечення населення послугами не нижче рівня мінімальних соціальних потреб [57]».

Стаття 17 Закону України №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року окреслює галузеві повноваження місцевої державної адміністрації, яка, зокрема, «...визначає необхідний рівень обслуговування населення відповідно до нормативів мінімальних соціальних потреб; проводить розрахунок коштів та визначає обсяг послуг, необхідних для забезпечення передбаченого законодавством рівня мінімальних соціальних потреб [56]».

Основою для обчислення цих мінімальних соціальних потреб є так званий прожитковий мінімум. Підставою для його змістовного визначення є Закон України № 2017-III «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» від 25 жовтня 2000 року, де у ст. 6 вказано, що «базовим державним соціальним стандартом є прожитковий мінімум, встановлений законом, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров'я та освіти [55]».

Соціальними нормами, відповідно до цього Закону, виступають «показники необхідного споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів і послуг та забезпечення освітніми, медичними, житлово-комунальними, соціально-культурними послугами» (ст. 1).

Також у ст. 4 Закону «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» продекларовано розподіл соціальних нормативів:

– нормативи раціонального споживання – рівень, що гарантує оптимальне задоволення потреб;

– нормативи мінімального споживання – соціально прийнятний рівень споживання продуктів харчування, непродовольчих товарів та послуг, виходячи з соціальних або фізіологічних потреб;

– статистичні нормативи – нормативи, що визначаються на основі показників фактичного споживання або забезпеченості для всього населення чи його окремих соціально-демографічних груп.

Закон України № 966-IV «Про соціальні послуги» від 19 червня 2003 року регулює основні організаційні та правові засади надання соціальних послуг громадянам. Соціальні послуги в ньому тлумачаться як «...комплекс правових, економічних, психологічних, освітніх, медичних, реабілітаційних та інших заходів, спрямованих на окремі соціальні групи чи індивідів, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги (далі – особи, що потребують соціальних послуг), з метою поліпшення або відтворення їх життєдіяльності, соціальної адаптації та повернення до повноцінного життя (ст. 1) [59]».

Складними життєвими обставинами наразі визнаються ті, „...що об'єктивно порушують нормальну життєдіяльність особи, наслідки яких вона не може подолати самостійно (інвалідність, часткова втрата рухової активності у зв'язку із старістю або станом здоров'я, самотність, сирітство, безпритульність, відсутність житла або роботи, насильство, зневажливе ставлення та негативні стосунки в сім'ї, малозабезпеченість, психологічний чи психічний розлад, стихійне лихо, катастрофа тощо) (ст. 1)”.

Зважаючи на положення цього Закону, коло користувачів (реципієнтів) соціальних послуг звужується до рівня осіб, які знаходяться в уразливому становищі.

Певні зрушення щодо більш широкого використання поняття «соціальні послуги» можна знайти у проекті «Концепції реформування системи соціальних послуг». Серед завдань цієї Концепції, вказується «формування системи якісних соціальних послуг, яка б відповідала потребам різних груп населення [68]». Разом з цим, в Концепції все ж таки зауважується, що, в першу чергу, це стосується «людей, які опинилися у складних обставинах, шляхом модернізації існуючих і запровадження нових соціальних послуг».

Привертає увагу також той факт, що в цьому документі зазначається на необхідності «...розроблення та впровадження у практику планування відповідно до оцінки потреб населення у соціальних послугах, як на рівні територіальних одиниць, так і на рівні закладу відповідно до оцінки індивідуальних потреб отримувачів...». Автори Концепції зазначають брак методик «..оцінки потреб у послугах як на рівні територіальної одиниці, так і на рівні закладу».

Зважаючи на це, актуальним є звернення до досвіду країн Європейського Союзу, де соціальні послуги розглядаються як комплекс економічних, правових, освітніх, медичних, інформаційних, рекреаційних, реабілітаційних заходів, що здійснюють владні установи для забезпечення життєдіяльності населення підзвітної території. Причому надання цих послуг здебільшого пов'язується з діяльністю органів місцевого самоврядування.

Протиріччя чинного вітчизняного законодавства щодо надання послуг населенню обумовлюють необхідність уникнення від використання в нашому дослідженні терміну соціальні послуги (хоча воно, на нашу думку, є найбільш доречним). Більш детально це питання буде розглянуто у третьому розділі. Надалі ж у даному розділі буде використано поняття послуги органів місцевого самоврядування, які передбачають здійснення певних заходів, спрямованих на покращання якості життя територіальної громади, задоволення соціальних, матеріальних, культурних та інших потреб громадян, створення умов для належного соціально-економічного розвитку території.

На думку понад половини експертів (56%) сфери відповідальності у наданні послуг населенню між органами державної виконавчої влади та місцевого самоврядування на сьогодні ще чітко не визначені (рис. 2.12).

При цьому, якість послуг, які отримує населення Харківської області в цілому не відповідає реальним потребам споживачів. Про це стверджують 69% опитаних (рис. 2.13).

Рис.2.12. Розподіл відповідей респондентів на питання „Наскільки, на Вашу думку, на сьогоднішній день визначено сфери відповідальності у наданні послуг між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування?” (у % до всіх)

Головними критеріями оцінки якості послуг експерти вважають доступність послуг для населення (58%), відповідність їх певним стандартам якості (47%) та задоволеність мешканців, які отримали послуги (44%). Загалом, запропоновані до уваги експертів критерії можна розглядати в якісному та кількісному вимірі.

Рис.2.13. Розподіл відповідей респондентів на запитання: „На скільки відповідає якість послуг, які надаються сьогодні, потребам населення Харківської області?” (у % до всіх)

Судячи з їх відповідей, перевага надається саме якісному виміру, позбавленому формального зверхнього оцінювання взаємодії населення з органами влади на підставі суто числових даних про час надання послуги або кількість працівників органів влади, залучених до надання послуг (табл. 2.8).

Таблиця 2.8

Таблиця розподілу відповідей респондентів на запитання: «За якими ознаками, на Вашу думку, можна оцінювати якість соціальних послуг?» (у % до всіх, сума відповідей перевищує 100%, оскільки можна було обирати декілька варіантів відповіді)

Оцінка якості надання послуг має бути прерогативою їх отримувачів – громадян (рис. 2.14).

В цілому, на думку переважної більшості експертів (70%), основним постачальником соціальних послуг для населення, мусять бути органи місцевого самоврядування. Приватні організації (37%) та місцеві органи державної виконавчої влади (37%) згадуються опитаними у якості допоміжних інституцій.

Рис. 2.14. Розподіл відповідей респондентів на запитання «Хто, на Ваш погляд, повинен оцінювати якість надання послуг населенню?» (у % до всіх)

Реалізація функцій контролю за якістю надання соціальних послуг, на думку респондентів, може бути забезпеченою громадськими організаціями (47%), засобами масової інформації (40%) та через діяльність спеціальних громадських рад, утворених при місцевих органах державної виконавчої влади та органах місцевого самоврядування (32%). З іншого боку, контроль можуть здійснювати і місцеві органи державної виконавчої влади (33%).

Експерти локалізують забезпечення контролю за якістю соціальних послуг на місцевому рівні, уникаючи впливу з боку центральних органів виконавчої влади (21%) або їх територіальних представництв (11%).

Проте встановлення стандартів якості соціальних послуг експерти передусім вважають прерогативою «центру» – Верховної Ради (46%) та Уряду (39%). Саме ці органи влади повинні сьогодні докласти найбільших зусиль щодо реформування усієї системи надання послуг (54%). Здатність місцевих владних установ до підвищення якості своїх послуг експерти оцінюють доволі скептично (23%), – (рис. 2.15).

Рис. 2.15. Розподіл відповідей респондентів на запитання „Чи можливо підвищити якість послуг, що надаються органами місцевого самоврядування?” (у % до всіх)

Якісному наданню послуг з боку представницьких та виконавчих органів влади на сьогодні заважають однакові проблеми:

– бюрократизм (39% у місцевих органів державної виконавчої влади проти 30% у органів місцевого самоврядування);

– відсутність необхідної матеріальної бази/ресурсів (37% у місцевих органів державної виконавчої влади проти 46% у органів місцевого самоврядування).

Причому в органах державної виконавчої влади дещо більш актуальною, на думку опитаних, є відсутність чіткого та зрозумілого реєстру послуг, що надаються (28%).

Пропозиції експертів щодо доведення послуг до конкретних споживачів сходяться на тому, що необхідно:

– створити ефективну систему моніторингу за наданням послуг (49%);

– створити сприятливі умови для виникнення конкуренції серед постачальників послуг (47%);

– удосконалити систему інформування населення про послуги, що надаються (30%).

Для забезпечення дотримання певних стандартів послуг пропонується утворити незалежні наглядові органи (51%). Привертається увага до забезпечення відповідальності працівників владних установ за недотримання стандартів (40%) та необхідності чіткого дотримання чинного законодавства (33%), – рис. 2.16.

Рис. 2.16. Розподіл відповідей респондентів на запитання «Яким чином, на Вашу думку, можна забезпечити дотримання стандартів послуг, що надаються органами місцевого самоврядування?» (у % до всіх)

Понад половини опитаних (53%) зазначили доцільність надання платних соціальних послуг (рис. 2.17). Найбільш доречними платні послуги можуть бути у сфері відпочинку/дозвілля (64% до тих, хто відповіли) та архітектури/будівництва (62% до тих, хто відповіли).

Рис. 2.17. Розподіл відповідей респондентів на запитання „Як Ви ставитесь до надання платних соціальних послуг?” (у % до всіх)

Досить скептично експерти ставляться до запровадження платних послуг в таких сферах, як пенсійне забезпечення (2% до тих, хто відповіли), правопорядок (2% до тих, хто відповіли), соціальна допомога/соціальний захист (5% до тих, хто відповіли), екологічна безпека (7% до тих, хто відповіли) та створення робочих місць (7% до тих, хто відповіли), – рис. 2.18.

З метою визначення перспективних шляхів реформування системи надання соціальних послуг населенню, експертам було запропоновано визначити розподіл сфер відповідальності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування за конкретні сфери життєдіяльності населення підзвітних територій. За результатами опитування можна стверджувати, що експерти здебільшого вказують на необхідність існування солідарної відповідальності, розподіленої між виконавчими та представницькими владними установами.

За органами місцевого самоврядування опитаними пропонується закріпити відповідальність за такі сфери, як землевідведення, відпочинок/дозвілля та житлово-комунальне господарство. Пенсійне забезпечення, вища освіта, економічний розвиток пропонується віддати у компетенцію центральних органів виконавчої влади.

Рис. 2.18. Розподіл відповідей респондентів на запитання „В яких сферах послуги, що надаються органами місцевого самоврядування, на Вашу думку, можуть бути платними?” ( у % до тих, хто відповіли)

Місцеві ж органи виконавчої органи влади виявилися позбавленими персональної відповідальності за вирішення проблем фактично в усіх запропонованих увазі експертів сферах (табл. 2.9).

Втім, зважаючи на точку зору експертів стосовно «уникнення» місцевими органами державної виконавчої влади відповідальності за життєдіяльність населення підзвітної території в окремих сферах і делегування цієї відповідальності органам місцевого самоврядування можна говорити про необхідність зміни акцентів в діяльності місцевих державних адміністрацій на виконання контрольних функцій. Так, на думку опитаних, саме органи виконавчої влади повинні контролювати надання соціальних послуг населенню у таких сферах, як охорона здоров’я, забезпечення правопорядку, соціальний захист населення, транспорт і зв’язок, екологічна безпека тощо.

Таблиця 2.9

Розподіл відповідей респондентів на запитання щодо розподілу відповідальності за сфери життєдіяльності населення (у % до всіх; в запитаннях можна було обирати два варіанти відповіді; сфери проранжовано за стовпчиком „органи місцевого самоврядування”)

Значущою є і роль громадських організацій, які на думку значної частини експертів, можуть здійснювати контрольні функції щодо роботи з молоддю, у сфері житлово-комунального господарства, правопорядку, екологічної безпеки тощо (табл. 2.10).

Таблиця 2.10

Розподіл відповідей респондентів на запитання щодо здійснення контролю у сферах життєдіяльності населення (у % до всіх; в запитаннях можна було обирати два варіанти відповіді; сфери проранжовано за стовпчиком „органи місцевого самоврядування” )

Продовж. табл. 2.10

Проте, на сьогоднішній день, на думку експертів, громадські організації фактично не впливають на розвиток Харківської області (рис. 2.19).

Р

Рис. 2.19. Розподіл відповідей респондентів на запитання „Спробуйте визначити вплив громадських організацій на розвиток Харківської області” (у % до всіх)

Між тим, підвищення якості соціальних послуг значною мірою залежить від запровадження конкуренції серед їхніх надавачів. Кожний постачальник послуг в цій ситуації має демонструвати свою компетентність, досвід та високі стандарти роботи. Це повною мірою стосується й громадських організацій, яким для залучення до надання послуг населенню мають бути властиві наступні ознаки:

– досвід діяльності в сфері надання певних послуг (58%);

– наявність необхідної інфраструктури для надання послуг (46%);

– обґрунтована та чітка програма дій (37%).

Найбільшими перепонами, на думку експертів, для залучення громадських організацій до системи надання послуг населенню є відсутність відповідного нормативно-правового забезпечення (49%) та неготовність громадських організацій діяти в системі надання послуг населенню (42%).

Експерти вказують також про негативну роль владних установ – небажання представників владних установ сприймати конкуренцію в наданні послуг з боку громадських організації (33%) та відсутність комплексного підходу з боку органів влади до надання послуг (33%).

Імовірно, ці чинники і зумовлюють загалом досить скептичні оцінки спроможності громадських організацій надавати якісні послуги населенню. Вони вважаються потенційно успішними лише у сфері спорту/фізкультури (30%) та роботи з молоддю (39%).

Можливості приватних організацій, з точки зору експертів, є трохи більшими і розкриваються у торгівлі/побутовому обслуговуванні (47%), архітектурі/будівництві (49%) та відпочинку/дозвіллі (56%).

Місцеві органи державної виконавчої влади, і це корелюється з даними, наведеними вище, мають пріоритетність у сфері правопорядку (60%), пенсійного забезпечення (60%), економічного розвитку (47%), вищої освіти (46%), екологічної безпеки (46%).

Органи місцевого самоврядування можуть надавати більш якісні послуги у сфері дошкільної освіти (60%), ЖКГ (54%), землевідведення (51%), шкільної освіти (47%) та створення робочих місць (40%), – табл. 2.11.

Між тим, в перспективі, діяльність громадських організації буде найбільше сприяти покращанню місцевого розвитку в таких сферах:

– робота з молоддю (56%);

– екологічна безпека (51%);

– культура (49%);

– соціальний захист/соціальна допомога (49%).

Таблиця 2.11

Розподіл відповідей респондентів на запитання щодо того, хто може надавати найбільш якісні послуги для населення у відповідності до сфер життєдіяльності населення (у % до всіх)

Залучення приватних організацій до надання послуг буде корисним у сферах, які потребують якнайширшого залучення різноманітних матеріально-технічних ресурсів:

– торгівля та побутове обслуговування (61%);

– відпочинок/дозвілля (54%);

– архітектура та будівництво (49%);

– житлово-комунальне господарство (42%).

Загальний розподіл відповідей наведено у таблиці 2.12.

Таблиця 2.12

Розподіл відповідей респондентів на запитання щодо того, в яких сферах життєдіяльності населення може бути найбільш ефективним залучення приватних та громадських організацій (у % до всіх)

Наведені результати дозволяють зробити такі висновки:

1. Якість надання послуг населенню значною мірою залежить від наявності конкуренції між різними суб’єктами діяльності. Кожний постачальник послуг має демонструвати свою компетентність, досвід та високі стандарти роботи. Отже, неабиякого значення набуває залучення до надання послуг приватних та громадських організацій. Найбільш ефективно громадські організації могли б надавати соціальні послуги у таких сферах, як робота з молоддю, екологічна безпека, культура, соціальний захист/соціальна допомога; приватні організації – у торгівлі та побутовому обслуговуванні, відпочинку/дозвіллю, архітектурі та будівництві, житлово-комунальному господарстві.

2. Основним надавачем послуг населенню на рівні міста повинні бути органи місцевого самоврядування. Органи ж виконавчої влади, залишаючись відповідальними за загальний економічний розвиток, пенсійне забезпечення та сферу вищої освіти, мають зосередити свою увагу на виконанні контрольно-наглядових функцій.