14.8. Досвід місцевого самоврядування в країнах ЄС

У літературі про місцеве самоврядування, часто розрізняють три його головні моделі (системи): континентальну (французьку), англосаксонську (англійську), й радянську. Такий поділ грунтується на принципах, які є в основі відносин органів місцевого само­врядування як між собою- так і з державними органами1.

Континентальна модель місцевого самоврядування - це по­єднання прямого державного правління (державної адмініст­рації) на місцях і місцевого самоврядування. Представники дер­жави наглядають за діяльністю місцевих представницьких органів, а також виконують інші функції загальнодержавного характеру.

Головною рисою англосаксонської моделі є відсутність на місцях повноважних представників центрального уряду, що опі­кують виборні муніципальні органи. Формально ці органи діють автономно в межах наданих їм повноважень. Контроль за діяль­ністю органів місцевого самоврядування тут провадять переваж­но непрямим шляхом: через центральні міністерства, а також су­дові органи. Визначаючи роль органів місцевого самоврядування у політичній системі, наголос роблять на тому, що вони є складо­вою частиною механізму держави.

Від розглянутих систем принципово відрізняється так звана радянська модель місцевого самоврядування. Вона проголошува­ла єдиновладдя представницьких органів (рад) на відповідній те­риторії. Головне завдання рад зводилося до втілення в життя на місцях актів центральних органів, забезпечення виконання голов­них державних функцій. Сьогодні ця модель більше цікавить на­уковців, ніж практиків. Країни колишнього "соціалістичного та­бору" нині переймають переважно континентальну модель місце­вого самоврядування як найближчу до їхніх правових систем. Нова

_____

1 Батрименко B.I. Моделі місцевого самоврядування: світовий досвід і Україна // Проблеми гармонізації законодавства Украйни з міжнародним правом: Мате­ріали наук.-практ.

520

Конституція України (1996 р.) закріпила громадсько-державну ду­алістичну модель місцевого самоврядування, що найбільше відпо­відає українській політичній традиції.

Для України оптимальною є система регіонального та місце­вого самоврядування у Франції - традиційно централізованій унітарній державі. Хоча і там за останні 30 років відбулася значна децентралізація.

Зараз у Франції є три рівні регіонального та місцевого само­врядування: це управління в регіонах (утворено 26 регіонів), що набули владних повноважень за останні 20 років; у департамен­тах (96 департаментів материкової Франції та чотири за морем), управління у 36700 комунах (міських та сільських)1. Французька система місцевого самоврядування грунтується на співробітництві та діалозі між різними владними інститутами з метою найліпшо­го виконання поставлених завдань. Комуни можуть об'єднуватись одна з одною для надання певних послуг, або з іншими організа­ціями та установами (Торговою палатою, Палатою з питань сільського господарства або з департаментами тощо).

Функції між рівнями регіонального та місцевого самовряду­вань чітко розподілені. Регіональне управління зосереджено на вирішенні таких питань:

стратегічне планування використання ресурсів;

економічний розвиток;

захист довкілля;

політика будівництва житла;

планування у сфері транспорту й шляхового господарства;

навчання в ліцеях і професійна освіта;

музеї, парки та зони відпочинку.

Департаменти на своїй території зайняті питаннями розвит­ку поселень, фінансування будівництва житла, розвитку мережі доріг, сільського та шкільного транспорту, середньої освіти та про­фесійного навчання, охорони здоров'я, бібліотечної справи, уп­равління дорожньою поліцією тощо.

_____

1 Гурне Б. Державне управління. К., 1993. С. 8-14; 158-165.

521

Комуни зосереджують свої зусилля на місцевому плануванні, розвитку житла, місцевих доріг і транспорту, дошкільного та по­чаткового навчання, стані навколишнього середовища, пожежній службі, фінансуванні місцевого бізнесу, розвитку та утриманні мереж водоканалізації й дренажу, газу й електроенергетики, ту­ризму тощо.

Усі рівні регіонального і місцевого самоврядування у Франції є виборними. Наприклад, у регіоні кожні шість років обирають Раду регіону. Рада, або Асамблея, регіону узгоджує бюджет, виз­начає податки та розробляє загальну політику регіону; обирає го­лову - "президента", який є головою виконавчої влади в регіоні, та бюро - виконавчий орган регіону. Бюро несе колективну відпові­дальність за адміністрування в регіоні та за втілення в життя по­літики Ради.

У кожному регіоні створюють Раду з економічних і со­ціальних питань, яку формують з представників бізнесу, проф­спілок, культурних, професійних та інших об'єднань. Вона по­дає доповіді Раді, а також надає консультації з широкого кола питань.

Виборною інституцією департаменту є Генеральна рада: де­путатів обирають терміном на шість років, причому половину ради оновлюють кожні три роки. Генеральна рада проводить свої сесії щонайменше чотири рази на рік, обирає голову, виконавчого го­лову та номінального голову, який є президентом, а також вико­навчий комітет (від чотирьох до десяти депутатів). Виконавчий комітет не несе колективної відповідальності.

Президент створює свій власний кабінет. Головою про­фесійної адміністрації є генеральний директор або генеральний секретар. За законністю дій інституцій департаменту стежить ко­місар республіки - посадова особа центрального уряду.

Комуни обирають свої комунальні (муніципальні) Ради. Ви-

522

бори відбуваються кожні шість років у середині терміну між ви­борами в регіоні. Рада затверджує бюджет, визначає податки та політику комуни. Вона може створювати комітети для розробки проектів і консультацій у певних сферах діяльності. Комунальна, або муніципальна, рада обирає свого голову, виконавчого та но­мінального голову - мера, а також 30% свого складу на посади помічників мера.

За останні 30 років у Франції відбулися великі зрушення щодо децентралізації в управлінні економічними і соціальними проце­сами окремих територій. Модель французького регіонального та місцевого самоврядування дуже локалізована. Чітко визначено принципи організації місцевої виконавчої влади, розподілено функції між різними її рівнями, забезпечено противаги між зако­нодавчою та виконавчою владами. Ведеться контроль з боку цен­трального уряду за законністю дій виборних і виконавчих струк­тур.

Деякі особливості щодо організації самоврядування є в Німеччині. Органи самоврядування тут мають високий рівень де­централізації й автономії в прийнятті рішень. Німеччина скла­дається з 16 земель, утворених у різний час. Землі тут є справж­німи державами - кожна з них має власну конституцію і відповідні державні інституції (за винятком глави держави). Особливість Бер­ліна, Бремена і Гамбурга та, що вони - це землі-міста, установи яких є водночас муніципальними і державними. Лише земля Бре­мен поділяється на дві місцеві громади міст Бремена і Бремергафена, території яких, до речі, не є суміжними. Вони об'єднані в одну федерацію згідно із Федеральною конституцією; у цьому разі деяка кількість головних державних повноважень передається фе­дерації.

У Німеччині більшість галузей (за винятком освіти і куль­тури) належить до компетенції як федерацій, так і земель. Проте

523

законодавче регулювання земель провадить федерація, і тому ці функції поступово переходять до її компетенції. Сьогодні землі реально беруть активну участь у процесі розробки федеральних норм через Федеральну раду та постійне узгодження позицій між федеральною адміністрацією й адміністраціями земель.

Що стосується компетенції регіональних громад, то Фе­деральний Конституційний Суд має право розглянути (за поданням федерального уряду, урядів земель чи третини членів Бундеста­гу) федеральні чи земельні закони, які порушують якісь права. До Конституційного Суду можуть також звернутися з відповідним питанням інші суди; те ж саме може зробити приватна особа, по­давши конституційну скаргу, якщо питання стосується фундамен­тальних прав.

Основний закон передбачає право федерального примусу через пряму інструкцію землям та їхнім адміністраціям, якщо якась із земель не виконує зобов'язань, обумовлених чинними Основним чи Федеральним законами.

Кожна земля в Німеччині обирає на чотири роки Земельні збори (ландтаг); у землях-містах вони називаються муніципалі­тетами або палатою депутатів (у Берліні). Більшість конституцій земель передбачає право саморозпуску законодавчих зборів.

Кожна земля має свій уряд, керований міністром-головою чи, у випадку трьох земель-міст, правлячим бургомістром (для Берліна) або першим бургомістром (для Бремена і Гамбурга). Главу уряду обирають члени ландтагу. Уряд несе колективну відповідальність перед ландтагом, який може відправити його (оголосивши вотум недовіри) у відставку, за винятком Баварії, яка обрала систему призначення уряду на весь період скликан­ня.

Національну та регіональну політику координують всередині однієї адміністрації - земельної, яка бере участь у визначенні дер­жавної політики через членів свого уряду, присутніх на засідан­нях Бундестагу. До цієї вертикальної координації додається доб­ровільна горизонтальна координація між адміністраціями земель, яку провадять через конференції.

524

У цілому проблема децентралізації в країнах ЄС є, без­перечно, складнішою з позиції розподілу ролі між державою і територіальними владами та ступенем впливу місцевих виборних осіб. Цей вплив залежить також від того, як організована служба цих осіб. Спільне для усіх країн ЄС те, що національні адмі­ністрації зосереджені не лише в столиці.

На місцевому рівні діють представники держави, які найчас­тіше виконують функції адміністративної поліції, загального дер­жавного управління та контролюють акти місцевої влади.

Порівняльну таблицю компетенції місцевих служб, міні­стерств в різних державах на сучасному етапі скласти неможли­во. Зокрема, дуже вірогідно, що деякі функції виконують в одній країні центральна служба, а в інших - місцеві. Наприклад, реє­страцією автомобілів у Франції займаються служби Міністер­ства внутрішніх справ на рівні адміністративного округу (су-префектури), тоді як у Нідерландах ці операції виконує цент­ральна служба.

На окрему увагу заслуговує питання щодо адміністративних округів держави. В усіх країнах ЄС є тенденція до поєднання ад­міністративних округів з географічними межами місцевих гро­мад базового і проміжного рівнів. Проте в усіх країнах є округи, які не збігаються із адміністративним територіальним поділом. У Франції, наприклад, не відповідають територіальним громадам, як звичайно, судові округи, також ректорати, які є адміністратив­ними округами Міністерства народної освіти, не збігаються із регіонами, які, головно, сформовані на засадах об'єднання депар­таментів.

Розподіл взаємовідносин між центральними органами управ­ління, місцевими службами і територіальною владою можна опи­сати за допомогою простого прикладу - реєстрації автомобілів. Зокрема, у Франції, як уже зазначено, таку реєстрацію провадять місцеві служби на рівні адміністративного округу. Податкові служ­би департаменту перераховують територіальним громадам над­ходження від податків на автомобілі, розмір яких визначає тери­торіальна влада. Власник автомобіля повинен прибути до супре-

525

фекгури того місця, де він проживає. Правда, операції можна про­водити заочно або через третю особу. Це фіксують у реєстрацій­ному номері: йдеться про систему, яку легко можна застосовува­ти на рівні департаменту, оскільки номер департаменту розміще­но у кінці номерного знака (наприклад, 75 для Парижа) після серії цифр і літер, що їх вибрала державна адміністрація в департаменті.

У Німеччині- навпаки, реєстрацію провадять адміністративні служби районів і вільних міст, які надсилають статистичну і по­даткову інформацію адміністраціям відповідних земель. Порядок стягнення податку на автомобілі визначений федеральним зако­нодавством (у тому числі його ставка). Його збирають податкові служби земель, а суму розподіляють між федерацією, землями та місцевою владою.

У більшості країн ЄС місцева влада має достатні компетенції й засоби для проведення власної політики. Одночасно вона втілює у життя низку рішень, прийнятих на національному рівні. Отже, державна адміністрація зберігає контрольні повноваження, а ви­конання державної політики місцевою владою дає змогу повніше враховувати місцеву специфіку. Що ж стосується систем політич­ного федералізму, то тут є різниця в масштабах: жоден орган те­риторіальної влади, зокрема у Франції, не має нормотворчих по­вноважень, які можна було б порівняти з нормотворчими повно­важеннями бельгійських регіонів чи громад або іспанських обла­стей, і ще менше - з повноваженнями північноамериканських штатів. Як бачимо, державні чиновники виконують рішення уря­ду, регіональні - рішення регіональної влади, чиновники депар­таментів - рішення департаментів, а агенти комунальних органів - рішення комунальної влади. У Німеччині адміністрація земель завжди була організована як адміністрація справжніх держав. Тут функціонують земельні міністерства з центральними та місцеви­ми службами та самостійні адміністрації земель; місцева влада є підрозділом земель, а не федерації.

526