1.4. Зарубіжний досвід забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування

Важливим елементом дослідження формування паритету між бюджетним унітаризмом і бюджетним федералізмом при забезпеченні певного ефективного рівня фінансової автономії ATO України та відповідних їм органів місцевого самоврядування є вивчення зарубіжного досвіду і сучасних світових тенденцій.

Таблиця 1.3

Моделі бюджетних систем, прийняті у зарубіжній практиці [24, с.223].

Продовження табл.

Модель бюджетної системи повинна відповідати типу місцевого самоврядування, прийнятому в країні.

Перший тип місцевого самоврядування функціонує у відповідності із принципом “корпоративного управління”. Центральні органи влади не здійснюють безпосередній контроль за місцевими органами влади. Значну частину доходів місцевого бюджету складають власні доходи. Подібний тип місцевого самоврядування склався у Великобританії. Джерелами доходів місцевих бюджетів у Великобританії є: дотації та субсидії, які переказують центральні органи влади. Найістотнішою з них є “допоміжна субсидія за рівнем податків”, що надається у вигляді цільового внеску, який розраховується відповідно до фінансових можливостей кожного місцевого органу влади та очікуваних видатків. Крім того, надаються цільові субсидії на будівництво житла, утримання поліції, транспорту та капітальні витрати; відрахування до місцевих бюджетів у вигляді плати за землю, яка не перебуває в сільськогосподарському утриманні, та податок на нерухомість; інші доходи — орендна плата за житло, оплата послуг, які надають місцеві органи влади. Близьким до британського є місцеве самоврядування у Сполучених Штатах Америки, однак органи такого самоврядування мають пряме підпорядкування місцевим органам влади. Розподіл повноважень між місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування визначається індивідуально для кожного штату сукупністю його нормативно-правових актів. Децентралізовано формуються доходи місцевих бюджетів, бюджету штату, система оподаткування також варіюється за штатами, має індивідуальні особливості бюджетний процес [164, с.

Другий тип місцевого самоврядування характеризується тим, що органи місцевого самоврядування є самостійними у виконанні своїх функцій (самостійні інститути самоврядування), але одночасно виконують делеговані повноваження центральних органів влади. Отже, органи місцевого самоврядування функціонують як самоврядні державні інститути, виконують функції місцевих органів влади та делеговану частину повноважень центральних органів влади [164, с. 17]. Зокрема, Основний закон Німеччини передбачає додержання принципу зв’язаності повноважень та витрат і принципу відповідності витрат та доходів у взаємовідносинах федерації та земель у сфері фінансів [125, с.88]. Завдяки внутрішньому взаємозв’язку між розподілом повноважень федеральних органів влади та органів влади земель, з одного боку, та розподілом між ними доходів від податків - з другого, покриття витрат федерації та земель на здійснення поставлених перед ними завдань забезпечується надходженнями із визначених для кожного рівня влади джерел. Принцип зв’язаності покладено в основу всієї фінансової системи Німеччини [68, с.51]. Бюджетна система Німеччини складається з бюджету Федерації, бюджетів земель і громад. Така будова дещо нагадує структуру бюджетної системи України з рівнями Зведеного, обласних та міських або селищних бюджетів. Але, на відміну від України, в Німеччині (відповідно до федеративного устрою) всі складові бюджетної системи є дійсно автономними, тобто самостійно складають бюджети, стягують податки та збори, витрачають кошти на виконання функцій, які підпадають під їхню юрисдикцію. Основою таких взаємовідносин є закладені в Конституції Німеччини виключні, конкуруючі та рамкові законодавчі повноваження Федерації.

Для третього типу місцевого самоврядування характерним є високий рівень адміністративного контролю над місцевими органами влади з боку центральних органів влади. Такий тип місцевого самоврядування реалізований у повній мірі у Франції. При цьому місцеві органи влади мають досить широкі повноваження у сфері реалізації національної политики соціально-економічного розвитку і розробки місцевої концепції такого розвитку [164, с.18].

Утворення багаторівневих бюджетних систем в тому числі обумовлюється необхідністю фінансового вирівнювання з одночасним перерозподілом владних повноважень між центральними та місцевими органами влади.

Джерелами фінансування місцевих органів влади більшості країн Центральної та Східної Європи є власні фінансові ресурси органів місцевого самоврядування. Отже, вони мають значну фінансову автономію щодо формування дохідної частини місцевих бюджетів і витрачання цих коштів, встановлення ставок місцевих податків і зборів. Однак, до посилення фінансової автономії органів місцевого самоврядування, як зазначає Коваленко Г.О. [71, с.93], апелюють ті АТО, що перебувають на високому рівні розвитку. У цьому разі таке посилення фінансової автономії органів місцевого самоврядування означатиме зменшення ефективності вирівнювання фінансових можливостей. У постіндустріальних країнах місцеві органи влади набули права на свій розсуд та під свою відповідальність надавати громадські послуги населенню відповідних АТО. З огляду на це, спостерігається тенденція до поступового зростання рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування [56, с.17]. Підґрунтя фінансової автономії органів місцевого самоврядування розвинутих країн складають місцеві податки та місцеві надбавки до загальнодержавних податків. Процеси подібного характеру відбуваються навіть у країнах з укоріненою централізованою владою (Королівство Йорданія, Марокко, Китай, Таїланд тощо) [41, с. 143].

Однією з кількісних характеристик рівня фінансової автономії органів місцевого самоврядування є показник питомої ваги трансфертів у доходах місцевого бюджету, що дає змогу константувати ступінь залежності місцевого бюджету від бюджетів вищого рівня. Для унітарних держав в цілому даний показник є вищим, ніж для федеративних. Так, в таких унітарних державах як Італія, Канада,

Португалія, Нідерланди, Ірландія питома вага трансфертів у доходах місцевих бюджетів коливається від 62 % до 80 % і є значно вищою, ніж в Україні [112, с.157]. Обсяг трансфертів, що надаються з Державного бюджету у місцеві бюджети, залежить від значної кількості факторів та розраховується за визначеними підходами. Зокрема при розрахунку обсягу зв’язаних трансфертів виходять із обсягу власних доходів місцевого бюджету і обсяг трансфертів визначають пропорційно їх величині чи таким чином, щоб компенсувати фактичні видатки місцевого бюджету. При розподілі бюджетних дотацій обсяг трансфертів визначають формульним методом чи планують як частину доходів місцевого бюджету. Значну роль відіграють цільові трансферти, які забезпечують найбільший вплив на зміну видаткових програм місцевої влади у бажаному напрямі [165, с.55-58].

Слід зазначити, що розширення фінансової автономії органів місцевого самоврядування через децентралізацію державного управління у більшості країн Центральної і Східної Європи та Співдружності Незалежних Держав, у тому числі й Україні, відбувається значно швидше, ніж формування адекватної фінансової бази. У структурі джерел фінансових ресурсів місцевої влади цих груп країн, за ознакою їхнього поділу на внутрішні й зовнішні, останні значно переважають, демонструючи домінування центральної влади [116, с.22]. Одним із найбільш показових в силу наближеності історичних шляхів розвитку є досвід Росії щодо забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування [97, с.81].

Формування місцевих бюджетів за рахунок частини загальнодержавних податків може відбуватися у різних формах, які зумовлюють різний вплив місцевих органів влади на податкові доходи. Місцева влада може: встановлювати власні додаткові ставки (надбавки) по певних загальнодержавних податках; мати право на певний процент доходів від податків, зібраних на відповідній території АТО, або на законодавчо встановлену частку загальнонаціональних податкових надходжень [207, с.13]. При формуванні місцевих бюджетів за рахунок частини

загальнодержавних податків, місцеві органи влади не можуть самостійно визначати базу оподаткування та встановлювати податкові ставки. Це робиться центральними органами влади. Причому рівень фінансової автономії місцевих органів влади

залежить від того, наскільки вони можуть впливати на формування податкового законодавства (щодо визначення нормативів міжбюджетного розподілу податків). Наприклад, в Іспанії та Італії центральні органи влади погоджують з владою територій ATO умови міжбюджетного розподілу податків. У Росії переважна більшість податкових надходжень місцевих бюджетів (до 90%) формується за рахунок розщеплення загальнодержавних податків, нормативи яких змінюються щорічно [71, с.95]. Такий розподіл вважається механізмом, який дає змогу забезпечувати певний баланс між фінансовою автономією органів місцевого самоврядування у бюджетній сфері та стабільністю національної бюджетної системи [209, с.13].

Доступ місцевих органів влади до загальнодержавних податків вважається необхідним у тих випадках, коли вони відповідають за виконання широкого переліку соціально значущих функцій (наприклад, з надання послуг у сфері освіти та охорони здоров’я) [207, с.10]. У цьому випадку видатки місцевих бюджетів стосовно соціальної сфери фінансують за рахунок закріплених доходів [143, с.75]. До позитивних характеристик системи формування місцевих бюджетів за рахунок частини загальнодержавних податків слід також віднести те, що спільні податки і єдине управління ними дають змогу проводити ефективну податкову політику, а зміни у податкових надходженнях і, відповідно, ризики таких змін розподіляються між різними видами бюджетів, тобто позначаються не тільки на місцевих, але й на центральному бюджеті.

Надання місцевим органам влади права встановлювати власні додаткові ставки (надбавки) по загальнодержавному податку, який надходить до центрального бюджету, дає змогу їм досить гнучко приводити фінансові можливості місцевих бюджетів у відповідність до потреб у фінансуванні їх видатків. Розміри таких надбавок можуть бути обмеженими або встановлюватися місцевими органами влади на власний розсуд. Негативною характеристикою використання такого джерела фінансування місцевих бюджетів є багаторазове оподаткування одного й того самого об’єкта [108, с.41].

В середньому по унітарних державах Європи (без постсоціалістичних) податкові доходи забезпечують приблизно 50% доходів місцевих бюджетів, розрахованих як сума податкових доходів місцевих бюджетів і одержаних трансфертів [108, с.41]. Податки, по яких місцеві органи влади мають право встановлювати ставки та надавати пільги, є найважливішим джерелом доходів місцевих бюджетів (вони забезпечують в середньому приблизно 42% їх загального обсягу); при цьому на цільові трансферти припадає 25,8%, на нецільові - 24,3%, а на загальнодержавні податки, що розподіляються між центральним і місцевими бюджетами, - 4,3%. Необхідно також підкреслити, що в останнє десятиріччя частка податкових надходжень у доходах місцевих бюджетів у багатьох розвинутих країнах залишалася досить стабільною, але їх податкова автономія розширювалася. В унітарних країнах Європи частка місцевих бюджетів у сукупних податкових доходах держави коливається від 0,8% у Греції та 2,2% в Ірландії до 31-33% у Данії, Швеції та Іспанії, а в таких країнах, як Ірландія, Нідерланди, Люксембург, Великобританія, - не перевищує 5%. В Україні цей показник складає приблизно 15% та є досить високим за стандартами не тільки постсоціалістичних, але й більшості унітарних розвинутих держав Європи. Рівень податкових доходів місцевих бюджетів в Україні перевищує середній показник унітарних розвинутих держав Європи. Вищими, ніж в Україні, податкові доходи місцевих бюджетів були тільки у Скандинавських країнах - Данії (16,5% ВВП), Швеції (16,3% ВВП), Фінляндії (9,1% ВВП), Норвегії (5,9% ВВП), а також в Італії (6,4% ВВП). У таких європейських країнах, як Люксембург, Великобританія, Нідерланди, Ірландія, цей показник не перевищує 2% ВВП, а у Греції та на Кіпрі становить 0,3-0,4% ВВП. У постсоціалістичних державах значна частина доходів місцевих бюджетів забезпечується за рахунок загальнодержавних податків (наприклад, їх частка у Чехії становить 51,8%, у Польщі - 38,6%). При цьому частка трансфертів (як цільових, так і нецільових) є порівнянною із середніми показниками унітарних держав. Важливою особливістю постсоціалістичних країн є низька частка у загальній сумі доходів місцевих бюджетів тих податків, по яких місцеві органи влади можуть встановлювати ставки або надавати пільги. Так, в Польщі такі податки становлять

близько 12%, у Франції - 48,9% [108, с.41 ]. У деяких країнах, незважаючи на те, що місцеві органи влади мають право змінювати податкові ставки, фактично по всіх територіях ATO діють однакові ставки, тобто на практиці право податкової автономії не використовується [210, с.184].

У більшості постсоціалістичних держав податок на прибуток підприємств відіграє важливу роль у формуванні місцевих бюджетів: на нього припадає понад 10% податкових доходів місцевих бюджетів (у Чехії відповідний показник становить 26%). Крім цих країн, податок на прибуток підприємств забезпечує значну частку податкових доходів місцевих бюджетів і в таких унітарних державах як Португалія (12,4%), Туреччина (9-11%), Фінляндія (8%) [34, с.44; 108].

Досить часто у розвинутих країнах існує розгалужена система місцевих податків та зборів, що ґрунтується на принципі оптимального фіскального навантаження. При цьому механізм справляння податків має суттєві відмінності у кожній країні і принцип оптимальності оподаткування реалізується як за рахунок зниження податкових ставок і розширення бази оподаткування, так і за допомогою системи пільг, спрямованих на досягнення конкретних цілей соціально- економічного розвитку ATO [ЗО, с.306].

Значна кількість місцевих податків та зборів є гарантією стабільності надходжень до місцевих бюджетів. Місцеві податки та збори мають суттєве значення при формуванні бюджетів місцевого самоврядування в розвинутих країнах.

Встановлення місцевих податків і зборів часто не приводить до їх ефективної реалізації. Наприклад, у Естонії було впроваджено тільки три місцевих податки: на рекламу та оголошення, закриття доріг і вулиць, механічні засоби пересування, причому питома вага від впровадження цих податків була вкрай низькою (1,6% місцевих бюджетів) [44, с.22].

Місцеве оподаткування повинно бути співрозмірним з загальнодержавним оподаткуванням і не створювати надмірного фіскального навантаження на місцевих мешканців [35, с.49-50]. Проте, як зазначає Демиденко Л.М. [44, с.22], чим вищим є рівень розвитку країни, тим більшу роль у формуванні місцевих бюджетів

відіграють місцеві податки та збори. Як свідчить зарубіжний досвід, найбільше фіскальне значення мають такі місцеві податки як податок на нерухомість та податок (плата) за землю [ЗО, с.307]. Зокрема високим є фіскальне значення податку на нерухомість у доходах місцевих бюджетів СІЛА, Ірландії, Голландії, Великобританії Бельгії, Данії, Німеччині, Італії, Норвегії (70-90 %). Менше розповсюдження мають місцеві акцизи на тютюн, бензин, спиртні напої, місцеві податки на продаж, місцеві податки на продаж енергоносіїв та електричної енергії (Кіпр, Іспанія, Італія, Бельгія). Досить часто разом із загальнодержавним оподаткуванням доходів фізичних осіб, корпоративних доходів та прибутку підприємств здійснюється і їх місцеве оподаткування (країни Північної Європи, Японія) [172, с. 39-40]. Якщо нормативно-правові акти країни дають змогу органам місцевого самоврядування встановлювати ставку місцевого податку у певних межах, то, як правило, встановлюється мінімально можлива ставка. У деяких країнах фінансова компетенція органів місцевого самоврядування стосовно оподаткування сильно обмежена (Франція, Іспанія). У деяких країнах розщепленню податку передує його централізація [35, с.49; 148].

Практика податкових розщеплень є поширеною у країнах Центральної, Східної Європи та країнах Співдружності Незалежних Держав. Хоча існують певні відмінності між цими країнами щодо практики податкових розщеплень: якщо у перших головними розщепленими податками є податок на доходи громадян і податок на прибуток підприємств, то у країнах Співдружності Незалежних Держав цей перелік ширший - до нього входять також податок на додану вартість й акцизи. Крім того, у країнах Центральної і Східної Європи встановлення нормативів розщеплення для самоврядних одиниць базового рівня (місто, село, селище) простіший і прозоріший, адже в них нормативи розщеплення для цих ATO визначаються безпосередньо на державному рівні, тоді як у країнах Співдружності Незалежних Держав домінує інший підхід - визначення нормативів розщеплення покладається на представницькі органи влади обласного й районного рівнів. У ряді країн упродовж короткострокового періоду відбуваються досить радикальні зміни

переліку розщеплених податків (Литва, Україна, Чехія) і нормативів розщеплення (Словаччина, Угорщина, Україна) [166, с.50-51].

Міжбюджетні трасферти широко використовуються у світовій практиці як інструмент фінансового вирівнювання. Ефективність міжбюджетних трансфертів у сфері фінансового вирівнювання коливається в залежності від стадії становлення місцевого самоврядування і цілком обумовлюється досконалістю нормативно- проавового регулювання бюджетних відносин в тій чи іншій країні [112, с. 158]. Для європейської практики не є виключенням систематична корекція нормативно- правових актів стосовно співвідношення бюджетних процесів центрального бюджету і місцевих бюджетів, розщеплення податків, процедури надання трансфертів тощо. Найменша частота перегляду відповідних нормативно-правових актів відзначається у Швеції та Франції.

Заслуговує на увагу також досвід європейських країн щодо шляхів збільшення власних доходів місцевої влади за рахунок доходів від надання комунальних послуг. Наприклад, центральні органи влади у країнах Балтії мають право нагляду за тарифами підприємств комунальної інфраструктури, хоча безпосередньо тарифну політику обумовлююють місцеві органи влади. У цих країнах законодавчо визначено перелік сфер, що належать до компетенції центрального та місцевих урядів. У країнах Центральної Європи швидко відбулося реформування традиційних форм надання суспільних послуг, чому сприяли такі елементи ринкового середовища, як надання послуг приватними організаціями, їхня участь у виробленні суспільних послуг, використання у комунальній сфері ринкових механізмів [116, с.21].

На розвиток тих чи інших видів альтернативних способів надання послуг впливає ціла низка чинників, серед яких: законодавче і фінансове середовище країни, специфіка сфери, в якій вони надаються, ринкові умови тощо [11, с. 10]. Виділяють основні види альтернативних способів надання послуг: видача контрактів на комунальні послуги; запровадження програм будівництва, експлуатації, передачі; передача прав та обов’язків щодо надання послуг у певній місцевості упродовж певного періоду; надання послуг на місцевому рівні

неприбутковими організаціями та доброчинними товариствами; використання ваучерів (види субсидій на користь споживачів) [45, с.487-488].

Цікавими є особливості та досвід різних країн у цій сфері. Наприклад, у Великобританії для отримання підряду місцеві органи влади змушені порівнювати свою ефективність з ефективністю приватного сектору. У французькій централізованій структурі існують форми договірних відносин з монополістичними державними компаніями у сфері комунального господарства. У німецькій традиції внутрішній ефективності державних організацій віддається перевага перед ринковими стимулами. У Німеччині існують різні форми власності та підзвітності у сфері комунального господарства, які намагаються урівноважити державні функції з механізмами приватного сектору. В Угорщині у сфері суспільних послуг існують дві групи послуг, у наданні яких беруть участь зовнішні виробники. Укладаються контракти між муніципалітетом як клієнтом і виробником послуг у сфері прибирання твердих відходів та центрального опалення. Зовнішні компанії (недержавні та не муніципального підпорядкування) забезпечують водопостачання, каналізацію, обслуговування плавальних басейнів та прибирання твердих відходів [ll,c.ll].

Узагальнення теоретичних засад і міжнародного досвіду формування доходів місцевих бюджетів дає змогу зробити висновок про те, що місцева влада має найвищий рівень податкової автономії у тих випадках, коли вона може довільно (без будь-яких обмежень) змінювати розмір податкових ставок та надавати податкові пільги. Як правило, у багатьох унітарних державах податкові повноваження місцевих органів влади обмежуються правом змінювати ставки певних податків (необмежено або у законодавчо встановлених межах) та надавати пільги. Рівень фінансової автономії місцевих органів влади залежить також від того, чи можуть вони впливати на нормативи міжбюджетного розподілу загальнодержавних податків.

Таким чином, для світової практики характерним є існування відповідності між моделлю бюджетної системи та типом місцевого самоврядування. Існування такої відповідності дає змогу органам місцевого самоврядування у повній мірі

реалізовувати свою фінансову компетенцію та виконувати власні чи/та делеговані повноваження. В Україні існує розбіжність між типом місцевого самоврядування і моделлю бюджетної системи, що приводить до приводить до розриву зв’язаних правоспроможностей органів місцевого самоврядування та посилення вертикальних дисбалансів.