5.2.2. Региональные субвенции.

Предыдущие главы и параграфы в значительной степени были посвящены анализу субвенционного механизма федерального уровня. Как видно, федеральные субвенции - это целый мир, в котором взаимодействуют специфические субъекты, апеллирующие особой терминологией и наделенные детально оговоренными правами и обязанностями.

Субъекты Российской Федерации имеют дело с двумя видами субвенций. Это, в первую очередь, федеральные субвенции, то есть те, что поступают из бюджета

Российской Федерации для финансового обеспечения делегированных федеральных полномочий либо предметов совместного ведения, отнесенных к Российской Федерации. Во-вторых, это субвенции региональные, то есть те, что предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет его собственных средств в целях финансирования государственных полномочий субъекта Российской Федерации, передаваемых федеральному центру либо органам местного самоуправления. Из состава поступающих регионам федеральных субвенций часть остается в распоряжении органов власти субъектов РФ. Их можно охарактеризовать как федеральные «прямые» субвенции. Однако определенное количество федеральных субвенций предназначено органам местного самоуправления. Такие субвенции носят характер федеральных «транзитных» субвенций. Они отражаются в бюджетах субъектов Российской Федерации, а затем перенаправляются муниципальным образованиям.

Федеральные транзитные субвенции можно также разделить на две подгруппы. Первая подгруппа - это субвенции, которые передаюся муниципалитетам по решению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Назовем их «условно транзитными». По этим субвенциям органы власти субъектов Российской Федерации вправе решить вопрос о том, либо передавать федеральные полномочия на места либо осуществлять их самостоятельно с сохранением субвенций в региональном бюджете.

Следует отметить, что согласно пункту 7 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ полномочия Российской Федерации, переданные субъектам РФ, могут передаваться местным сообществам, если такое право предоставлено федеральными законами. Так, например, статьей 3 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» установлено, что федеральные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния переданы субъектам Российской Федерации с возможностью делегирования органам местного самоуправления. Сответственно, субъект Российской Федерации может принять решение о передаче делегированных ему полномочий федерального центра на местный уровень с перечисением соответствующих субвенций. В настоящее время по сост. на 1.01.18г. в федеральном законодательстве предусмотрено одиннадцать федеральных условно-транзитных субвенций, которые по решению органов власти субъктов Российской Федерации могут быть переданы муниципальным образованиям¹.

Вторая подгруппа - это в чистом виде федеральные транзитные субвенции, которые изначально предназначаются муниципальным образованиям и отражаются в бюджетах субъектов Российской Федерации только в силу того, что передача федеральных субвенций местным бюджетам напрямую из федерального бюджета не предусмотрена БК РФ. Назовем такие субвенции «исключительно транзитными». В настоящее время в федеральном законодательстве таких субвенций две - субвенции на составление списков присяжных заседетелей² и субвенции на осуществление первичного воинского учета. Они изначально предназначены муницпалитетам³.

Бюджетный кодекс Российской Федерации объединяет федеральные транзитные и региональные субвенции в одно понятие «субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации». Изложенное выше изображено на рисунке 1.

Рисунок 1. Виды субвенций, отражающиеся в бюджетах субъектов Российской Федерации

¹ Например, это субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

² Ст.5 Федерального закона от 20.08.2004 № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3528.

³ Ст. 8 Федерального закона от 28.03.1998 N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475.

Основными нормативными документами, регламентирующими механизм обращения региональных субвенций, являются акты федерального уровня, о которых уже говорилось. Кроме того, следует прибавить региональные законы о бюджете, отражающие размеры и распределение субвенций среди муниципальных образований, решения о бюджете муниципальных образований, получающих субвенции, а также колоссальный массив региональных и местных документов, принимаемых непосредственно для регламентации субвенционного механизма. Так, например, по каждой региональной субвенции для муниципальных образований, субъектам Российской Федерации необходимо утвердить методику их расчета и порядок расходования средств субвенций.

Этапы обращения федеральных субвенций регионам и региональных субвенций муниципалам совпадают. Поэтому коснемся только наиболее значимых или проблемных моментов.

Бюджетные полномочия федерального центра и регионов разграничены в статьях 7,8 БК РФ. В них, в частности, сказано, что установление основ межбюджетных отношений, определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов относятся к полномочиям Российской Федерации, в то время как установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации является функцией субъектов Российской Федерации. К сожалению, трудно определить, что относится к «основам межбюджетных отношений», «общим принципам предоставления межбюджетных трансфертов», поскольку в БК РФ никаких принципов предоставления межбюджетных трансфертов нет. За основу мы бы предложили взять принципы, предложенные нами в главе 2 настоящего исследования, и закрепить их в соответствующих статьях Бюджетного кодекса РФ.

- полного и своевременного финансового обеспечения делегированных полномочий;

- недопустимости учета собственных доходов бюджета исполняющей стороны при расчете объемов финансового обеспечения делегируемых полномочий;

- нормативного определения объемов финансового обеспечения делегированных полномочий;

- стимулирования эффективности использования финансовых средств, выделенных на финансовое обеспечение делегированных полномочий;

- максимальной самостоятельности публично-правового образования в расходовании предоставленных на осуществление делегированных полномочий финансовых средств;

- взаимодействия участников отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий;

- регрессной ответственности публично-правового образования, делегирующего полномочия, по финансовым обязательствам, вытекающим из исполнения таких полномочий.

Кроме того, само слово «предоставление межбюджетных трансфертов» в БК РФ также не расшифровывается, однако, можно судить, что оно включает лишь процесс передачи трансфертов. Как нам кажется, федеральную компетенцию по регулированию данных отношений следует расширить. Во-первых, регионы испытывают существенные трудности в разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих оборот субвенций, во-вторых, отсутствие единых подходов ведет к отсутствию единообразия практики финансового обеспечения делегированных региональных полномочий, в- третьих, более детальное федеральное законодательство по данному вопросу помогло бы гарантировать права местного самоуправления при передаче им исполнения региональных полномочий.

Нормы Бюджетного кодекса РФ, регулирующие обращение региональных субвенций, немногочисленны. Многие вопросы отданы на откуп региональному законодателю. В Бюджетном кодексе России установлены следующие полномочия субъекта Российской Федерации (ст. 140):

- утверждение методики распределения субвенций местным бюджетам (для каждого вида субвенций). Они должны быть утверждены законом субъекта Российской Федерации. При этом сроки утверждения методик не определены;

- распределение субвенций местным бюджетам региональным законом по каждому муниципальному образованию и виду субвенции;

- утверждение порядка расходования средств субвенций. Данная обязанность закреплена за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта

Российской Федерации и только в отношении региональных субвенций. При этом сроки утверждения порядков также не установлены. В отношении средств федеральных транзитных субвенций, то они расходуются в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением Правительства РФ¹.

В бюджетном законодательстве не предусмотрена обязанность органов власти субъектов Российской Федерации согласовывать названные выше проекты методик распределения субвенций и предварительные расчеты сумм субвенций с муниципальными образованиями. Ни слова не сказано и о порядке предоставления отчетов об использовании средств региональных субвенций. Однако, на наш взгляд, данные вопросы относятся к основам межбюджетных отношений и должны быть единообразно решены на уровне федерального законодательства. Для примера, в Законе Калининградской области от 20.10.08г. №277 «О межбюджетных отношениях» регламентация названных отношений не производится^{[546] [547]. Аналогично в Законе Ленинградской области от 26.09.02г. №36-оз «О бюджетном процессе в Ленинградской области»[548].}

Таким образом, наше предложение дополнить федеральные бюджетные полномочия (ст. 7 БК РФ) в отношении региональных субвенций следующими вопросами:

- установление обязанности (порядка) согласования методики распределения региональных субвенций с органами местного самоуправления;

- установление обязанности производить сверку исходных данных, влияющих на размер региональных субвенций, с органами местного самоуправления. При этом закрепить в БК РФ механизм разрешения разногласий по размеру субвенций между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;

- установление основ формирования отчетности органами местного самоуправления по результатам использования средств региональных субвенций.

Саму регламентацию указанных общественных отношений предлагается осуществить в Бюджетном кодексе РФ (глава 16) единообразно с регулированием обращения федеральных субвенций.

Примеры субвенций из бюджета субъекта РФ на примере субвенций из бюджета Калининградской области. Федеральные субвенции для Калининградской области за период с 2008 по 2018 годы. После 1 января 2008 года, в связи с существенными правками Бюджетного кодекса Российской Федерации согласно Федеральному закону № 63-ФЗ, изменилась структура федеральных субвенций, поступающих в бюджет Калининградской области¹.

Проанализируем областные бюджеты за 2008 - 2018 годы на предмет наличия федеральных субвенций^{[549] [550].}

В период с 2008 по 2018 годы Калининградская область получала из федерального бюджета все субвенции, наравне с другими регионами. Не были предоставлены области только субвенции на перевозку детей, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений, а также по понятной причине на осуществление высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга полномочий по управлению федеральным имуществом. Из них большинство субвенций оставались на уровне региона с целью компенсации расходов Калининградской области исполнения федеральных полномочий. Малая часть федеральных субвенций была перенаправлена в местные бюджеты для исполнения муниципальными образованиями Калининградской области федеральных полномочий. В 2008-2009 годах область передала на местный уровень 5 федеральных субвенций - из них две субвенции были исключительно транзитные, то есть они изначально предназначались органам местного самоуправления на исполнение федеральных полномочий, а именно - на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, и на составление (изменение и дополнение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции. Три субвенции (условно-транзитные) обеспечивали полномочия РФ, переданные для исполнения муниципальным образованиям по решению органов государственной власти Калининградской области:

- субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

- субвенции на осуществление полномочий РФ по государственной регистрации актов гражданского состояния;

- субвенции на реализацию Федерального закона от 19 мая 1995 года № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

С 2010 года Калининградская область отказалась от передачи федеральных полномочий на местный уровень, соответственно, муниципалитеты области получали только федеральные исключительно-транзитные субвенции. Единственное исключение составили полномочия РФ по государственной регистрации актов гражданского состояния и соответствующая федеральная условно-транзитная субвенция, которая была передана муниципалам с 2007 года. Поскольку обновление списков присяжных заседателей происходит не ежегодно, соответственно, регионы время от времени получают исключительно-транзитную субвенцию на формирование списков присяжных заседателей (2008, 2011, 2014, 2016, 2018 годы).

В основном содержание федеральных субвенций в 2011-2013 годах по сравнению с 2010 годом не изменилось. Исключение составил 2011 год, когда Калининградская область передала органам местного самоправления исполнение дополнительно полученного федерального полномочия и соответствующую федеральную субвенцию для подготовки и проведения Всероссийской переписи населения.

В 2014 году Калининградская область, как и другие регионы перешла на единую субвенцию, соответственно, количество федеральных субвенций для Калининградской области уменьшилось (9 субвенций были объеденены в единую).

Кроме того, 3 федеральные субвенции в 2015 года, 8 в 2016 году, 9 в 2017 году, 11 с 2018 года предоставляются исключительно Крыму и Севастополю. Итоговые значения отражены в таблице 1.

Таблица 1. Объем и количество субвенций из федерального бюджета для Калининградской области, по годам¹

Примечание: в 2016 году муниципалитетам было передано 4 транзитных субвенции: на финансирование полномочий РФ в области воинского учета, ЗАГС, на обновление списков присяжных заседателей, а также добавилась субвенция на проведение сельскохозяйственной переписи населения^{[551] [552].}

Увеличение количества федеральных субвенций для Калининградской области в 2015-2018 годах соответствует тем новым федеральным полномочиям, которые были переданы субъектам РФ с указанных лет. Так, например, с 2015 года были в установленном порядке переданы полномочия федерального центра по предоставлению отдельных мер социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации, и соответственно, стала предоставляться соответствующая субвенция регионам. С того же года по 2017 год отдельно выделялась отдельная субвенция на социальные выплаты безработным гражданам в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации».

Если провести анализ состава и количества федеральных транзитных субвенций, переданных муниципалитетам, то видно, что органы власти Калининградской области предпочитают исполнять переданные им федральные полномочия самостоятельно. Обобщенные данные представлены в таблице 1.

Кроме того, проведенный анализ выявил, что не все федеральные субвенции отражаются в Законе о бюджете Калининградской области. Например, в 2014 году федеральная субвенция на составление списков присяжных заседателей Федеральным законом о федеральном бюджете на 2014 год была выделена Калининградской области, однако в бюджете области на 2014 год в составе безвозмездных поступлений их федерального бюджета отражена не была¹.

Аналогично, не нашли отражения в бюджете области субвенции на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации (на 2012-2014 годы); на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по оказанию отдельным категориям граждан государственной социальной помощи в части предоставления при наличии медицинских показаний путевок на санаторно-курортное лечение, а также бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (на 20122014 годы); на финансовое обеспечение оказания отдельным категориям граждан социальной услуги в части обеспечения необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов (2012-2018 годы)^{[553] [554].}

Анализ региональных субвенций, предусматриваемых из бюджета Калининградской области для местных бюджетов в 2008-2018 годах.

Следует отметить, что законодатель к субвенциям субъекта Российской Федерации относит как собственно региональные субвенции (из бюджета субъекта РФ непосредственно), так и те, что поступили из федерального бюджета и передаются на местный уровень, то есть федеральные транзитые субвенции. На наш взгляд, федеральные транизитные субвенции должны сохранять свое обозначение на региональном уровне для лучшего понимания их природы и прозрачности прохождения финансовых потоков. Путаница с источником поступления субвенций при распределении их муниципальным образованиям вызвана тем, что в бюджетном законодательстве нет нормы, устанавливающей обязанности учитывать раздельно (например, в разных приложениях закона (решения) о бюджете) федеральные субвенции муниципальным образованиям транзитом из федерального бюджета и собственно региональные субвенции, предоставляемые за счет собственных доходов регионального бюджета. Приведем показательные примеры.

В приложении № 20 «Распределение субвенций местным бюджетам на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» к Закону Калининградской области от 19.12.16г. №25 «Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов» в единой таблице «вразброс» перечисляются федеральные и региональные субвенции для муниипалитетов^[555].

При этом, из текста приложения невозможно уяснить источник поступления субвенций, а также полномочия публично-правового образования какого уровня они обеспечивают. Например, абсолютно по-разному отображены в приложении к закону две федеральых субвенции: одна как «Субвенции на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты», другая как «Субвенции на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 15.11.97г. №143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» полномочий Российской Федерации на государственную регистрацию актов гражданского состояния». Оба полномочия переданы федеральными законами, однако в первом случае, субвенция обезличена, в другом, наоборот, дана ее исчерпывающая характеристика.

Аналогично в законе о бюджете Калининградской области на 2015 год. Так, в бюджете области 2015 года предусмотрена субвенция муниципальным образованиям на «обеспечение полномочий Калининградской области по социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов», при этом не понятно за счет какого бюджета, по какому закону она предоставляется, чьи полномочия обеспечивает. В законах области о бюджете 2014 года та жа субвенция на осуществление полномочий записи актов граждансского состояния отражена как «Государственная регистрация актов гражданского состояния».

Изложенное позволяет нам внести предложение по дополнению Бюджетного кодека Российской Федерации (главу 16 в современной редакции кодекса) следующим положением, а именно установить правило, согласно которому в законе (решении) о бюджете должны:

- раздельно учитываться субвенции, поступающие из разных уровней бюдетов, как по доходам, так и по расходам;

- указываться источники поступления субвеницй и полномочия публично-правового образования какого уровня они обеспечивают.

В настоящем разделе проанилизируем только те субвенции, источником которых являются собственные средства регионального бюджета. В данном случае мы их обозначаем как региональные субвенции, то есть субвенции, предназначенные для обеспечения предметов совместного ведения, закрепленных за субъектом Российской Федерации или исключительных полномочий субъекта Российской Федерации, переданных для исполнения муниципальным образованиям.

В Калининградской области в среднем за 2008-2017 годы для местных бюджетов предусматривалось порядка 10-12 региональных субвенций для финансирования 10-12 различных направлений ежегодно. Если пронализировать содержание субвенций, то в основном они обеспечивали областные полномочия в сфере социальной защиты населения, поддержки сельского хозяйства, опеки и попечительства.

В частности, это субвенции на:

— обеспечение отдельных государственных полномочий в сфере социальной поддержки населения;

— осуществление деятельности органа управления по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних граждан;

— обеспечение деятельности комиссий по делам несовершеннолетних;

— обеспечение отдельных государственных полномочий в области сельского хозяйства;

— обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством);

— обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, в том числе школах всех типов, вечерних и заочных средних образовательных школах и образовательных школах-интернатах;

— содержание образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (детские дома);

— некоторые другие.

Данные по годам представлены на рисунке 2.

Рисунок 2. Количество региональных прямых субвенций местным бюджетам за 2007-2018 годы

Совокупность региональных субвенций Калининградской области не отличается стабильностью. Полномочия регулярно передаются и отзываются. Например, по сравнению с 2013 годом (13 субвенций) структура субвенций, видимо как и переданных полномочий, в 2018 году кардинально поменялась. Только шесть из 18 полномочий остались прежними, зато появились 12 новых полномочия и новых субвенции. Три субвенции более не предоставляются. Одно и тоже переданное муниципалитетам области полномочие субъекта РФ на обеспечение жильем детей-сирот обеспечивалось субвенциями с разными названиями - сначала - «субвенцией на субвенции местным бюджетам на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения» - 2007-2010 годы, затем субвенцией «Областная целевая программа «Дети-сироты» (2011-2014), затем «субвенцией на предоставление меры социальной поддержки по ремонту жилых помещений, находящихся на территории Калининградской области, принадлежащих на праве собственности детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и не отвечающих санитарным и техническим нормам и правилам» (2015-2018 годы). С 2016 года органам местного самоуправления с целью предоставления субсидий юридическим и физическим лицам была передана группа новых полномочий в области поддержки рыбохозяйственного комплекса и строительства (модернизации) береговой инфраструктуры¹.

Не будет преувеличением сказать, что все бюджеты регионов подготовлены таким образом, чтобы запутать аналитиков, не говоря уже о простых обывателях. Например, в приложении 11 «Ведомственная структура расходов областного бюджета» к Закону Калининградской области «Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов» указано 27 субвенций в области поддержки сельского хозяйства, начиная от «Субвенции на возмещение части затрат на вовлечение в оборот неиспользуемой пашни», заканчивая «субвенциями на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) в агропромышленном комплексе»^{[556] [557]. Одновременно с этим, в приложении 20 к названному закону «Субвенции местным бюджетам» для муниципальных образований предусмотрено только две субвенции в}

области сельского хозяйства: «Поддержка сельскохозяйственных

товаропроизводителей» (слова «субвенция» нет в названии) и «Субвенции на осуществление полномочий Калининградской области в сфере сельского хозяйства в части деятельности органов управления». В законе Калининградской области «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов» аналогичная ситуация. В приложении 11 «Ведомственная структура расходов областного бюджета» также указано 22 субвенции местным сообществам региона на исполнение полномочий по поддержке сельскохозяйственного производства, а в приложении 20 «Субвенции местным бюджетам» - только две субвенции с аналогичным 2017 году названием¹. А, например, в законе Калининградской области «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015-2016 годов» и в приложениях 4 «Ведомственная структура расходов» и приложении 14 «Распределение субвенций местным бюджетам» произведена разбивка субвенций в области поддержки сельского хозяйства на 8 отдельных субвенций. Тем, не менее, фактически полномочие передано одно - предоставление субсидий из бюджета области местным сельскохозяйственным товаропроизводителям на разные цели^{[558] [559].}

Данная практика необычна по двум причинам. Во-первых, в законе о бюджете области отдельно выделяются отдельно субвенции на администрирование и исполнение переданных полномочий в области сельского хозяйства. Во-вторых, региональный законодатель предлагает разделять субвенции на более мелкие, детализирующие целевое использование бюджетных средств. Оба выделенные признака не свойственны законам о федеральном бюджете. На наш взгляд, первая особенность заслуживает внимания, так как обеспечивает решение проблемы не учета расходов на аппарат управления делегированными полномочиями. Тем не менее, выделение отдельной субвенции на администрирование все-таки не соответствует правовой природе субвенций. «Раздробленность» субвенций на такие мелкие единицы кажется нецелесообразной, поскольку увеличивает расходы на администрирование финансовых вопросов делегирования, в частности, ведет к росту трудозатрат на обслуживание процессов расходования (в том числе перечисления), учета бюджетных средств, составления отчетности и финансового контроля. Таким образом, ведет чрезмерному регулированию данных отношений. А значит к регрессу.

Исследование бюджетов Калининградской области выявило следующие существенные факты и проблемы:

- во-первых, некоторые субвенции имеют названия, не соответствующие своей функции. Так, например, в бюджетах области отдельно выделяются субвенции «на осуществление полномочий Калининградской области в сфере социальной поддержки населения в части деятельности органов управления», аналогично в области опеки и попечительства и сельского хозяйства. Однако, финансирование аппарата управления в целях реализации государственных полномочий - это не самоцель субвенции. При расчете размеров субвенции расходы на «администрирование», то есть на содержание муниципального аппарата, который будет осуществлять государственные функции, должны учитываться в обязательном порядке. Тем не менее, цель субвенции - финансово обеспечить бесперебойное оказание определенных государственных услуг в какой-либо сфере общественной жизни. Таким образом, в своем наименовании субвенция должна отражать именно суть обеспечиваемых полномочий. С другой стороны, разделение расходов на администрирование переданных полномочий и собственно исполнение полномочий можно охарактеризовать положительно. Констатируя пока не до конца решенную проблему по передаче полномочий без учета расходов на аппарат, идея выделять затраты на администрирование кажется обоснованной. Однако, нет оснований выделять комментируемые расходы как отдельную субвенцию. В любом случае, считаем заслуживающим внимания и обсуждения указанное нововведение в части разбивки субвенции на несколько значимых составляющих.

Примечательно, что федеральное законодательство, устанавливающее механизм передачи полномочий местным органам власти, не содержит норму о том, что объем предоставляемых для этого субвенций должен определяться с учетом затрат на организацию осуществления указанных полномочий. В статье 86 БК РФ только указывается, что расходные обязательства муниципального образования при осуществлении им переданных государственных полномочий исполняются за счет и в пределах субвенций. В этой связи хотелось бы отметить, что расходы на администрирование не всегда предусматриваются при расчете средств, необходимых муниципалитетам для реализации полномочий. Так, анализ методик расчета субвенций показывает, что в среднем 3 субвенции в год в период с 2008 по 2018 годы не включали расходы на оплату труда муниципальных служащих. Среди них, например, субвенция на обеспечение детей-сирот жилыми помещениями;

- во-вторых, некоторые субвенции обслуживают одно переданное полномочие, тем не менее, раздроблены на несколько мелких видов. Например, переданные на местный уровень полномочия в области поддержки сельского хозяйства в период с 2008 по 2018 годы финансировались от 8 до 27 наименованиями субвенций. Так, отдельно указываются и распределяются законом области о бюджете субвенции на растениеводство, поддержку племенного животноводства, на возмещение процентов по сельскохозяйственным кредитам и т.д. Аналогично в социальной сфере и сфере поддержки рыбопромышленного комплекса в период с 2016-2018 годов;

- в-третьих, еще одной проблемой является инфляционная составляющая, потребительская корзина, рост которых, как правило, не учитываются при расчете объемов субвенций. Некоторые субвенции за период с 2014 по 2018 годы остались в неизменном размере, в то время, как за это время произошел скачок цен и инфляции. Например, субвенция на осуществление полномочий Калининградской области по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, с 2014 по 201 8 год осталась одинаковой (4,84 тыс. рублей). Аналогично в период 2015-2017 годов с субвенциями на осуществление отдельных государственных полномочий Калининградской области по организации транспортного обслуживания населения в Калининградской области (18,64 тыс. рублей), на обеспечение деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в период (16, 792 тыс. рублей).

- в-четвертых, некоторые государственные функции передаются органам местного самоуправления в рамках отдельных региональных программ и не оформляются с использованием института делегирования полномочий. Например,

Калининградской области в 2017 году переданы из федерального бюджета субсидии, которые областью направлены в бюджет города Калининграда в виде «межбюджетных трансфертов» (а не субвенций) на реализацию мероприятий по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году¹, что не относится к полномочиям ни субъектов РФ, ни муниципальных образований. Похожая ситуация в 2018 году, Калининградская область в рамках Основного мероприятия «Инфраструктурное обеспечение эффективного функционирования объектов спортивной инфраструктуры, возводимых в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году» предусмотрела межбюджетные трансферты муниципальным образованиям в сумме 96582,83 тыс. рублей, не указав их форму^{[560] [561].}

Кроме того, общая проблема всего регионального законодательства - это отсутствие свободного доступа к тестам законов о бюджете. На сайте Министерства финансов Калининградской области тексты законов представлены, однако, например, не открывается файл с текстовой частью закона о бюджете на 2018 года. Также нет уверенности в достоверности и отсутствии поправок к текстам. На сайте Обласной Думы Калининградской области тексты законов о бюдете представлены в виде фотографии отдельных страниц (361 стр. - закон о бюдете на 2017 год, которые нужно перелистывать), что затрудняет проведение аналитики. Также нет статистики по поправкам в законы о бюджете.

5.2.3.