Закономерности эволюции систем социальной защиты

Формирование современных систем социальной защиты связано с процессом индустриализации, усилением государственного регулирования социальных процессов, усложнением социально-демографической структуры общества.

В работе выявлено, что очередность введения отдельных систем обязательного социального страхования в европейских странах состоит в том, что, как правило, первым вводилось страхование от несчастных случаев, затем медицинское страхование, пенсионное и значительно позже - страхование по безработице. Данную последовательность внедрения систем социального страхования можно объяснить с помощью двух факторов. Первый - различная степень сложности организации страховых систем. Второй - соответствие этих систем принципам либеральной рыночной экономики. Традиции либеральной рыночной экономики изменялись как с появлением обязательного социального страхования, так и посредством того, что государство брало на себя ответственность за управление и финансирование социальных программ, до тех пор существовавших на попечении церкви, местных и общественных организаций. В отличие от других отраслей социального страхования введение страхования от несчастных случаев на производстве можно рассматривать как событие в наименьшей степени затронувшее прежние принципы либеральной экономики. Обеспечение по старости и болезни, наоборот, означало более значительную трансформацию принципов либеральной рыночной экономики, поскольку было связано с переносом охватываемых этими программами рисков как главных источников бедности из индивидуальной в сферу коллективной ответственности.

В отличие от существовавших ранее форм коллективной взаимопомощи, возникающие в конце XIX - начале XX вв. системы обязательного социального страхования обладают рядом качественных особенностей. Во-первых, они основываются на законодательном регулировании государством. Во-вторых, они предоставляют социальные выплаты и услуги в случае наступления социальных рисков: несчастного случая на производстве, болезни, инвалидности, старости, смерти кормильца и безработицы. В-третьих, область их применения не ограничивается отдельными специальностями или группами наемных работников, а широта охвата работников социальными выплатами связана лишь с размерами их дохода.

Таким образом, ключевой идеей обязательного социального страхования было разделение ответственности по страхованию социальных рисков между работодателем, наемным работником и государством. Кроме того, обязательное социальное страхование наемных работников подчеркивало принцип индивидуальной ответственности за собственное благополучие, но в отличие от добровольного личного страхования обеспечивало солидарное выравнивание. Участие же работодателей и государства, кроме того, акцентировало идею социальной солидарности.

Пик развития систем социальной защиты приходится на 1960-1970 гг., когда многие государства приняли на себя высокие обязательства по обеспечению социальной защиты населения. Этому способствовали ускоренные темпы экономического роста, усиление роли государства в социально-экономических процессах, научное оформление теории "социального государства” (таблица 1).

В процессе расширения программ социальной защиты в западно-европейских странах в этот период можно выделить две определяющие тенденции. Первая тенденция состояла в том, что наибольшее увеличение расходов пришлось на те социальные программы (медицинское, пенсионное страхование), которые не были связаны со сферой производства и рынком труда и распространялись на такие большие по численности и важные с политической точки зрения группы избирателей, как, например, пенсионеры. Вторая тенденция заключалась в существенно меньшем росте расходов на социальные программы, обусловленные

проблемами рынка труда или заработной платы (страхование по безработице). Эта ситуация объясняется следующими обстоятельствами:              во-первых, состав

безработных более гетерогенен, чем пенсионеров, и изменяется достаточно быстро, во-вторых, немаловажным фактором являются существующие опасения политиков и экономистов о вредности высоких расходов на пособия по безработице, поскольку сами по себе они способствуют не столько ее уменьшению, сколько увеличению. По этой причине сокращение социального финансирования производилось преимущественно за счет имеющих меньший общественный резонанс программ, таких, как страхование по безработице, нежели посредством снижения расходов на более социально значимые пенсионное и медицинское страхование.

Таблица 1. Расходы на социальную защиту в девяти странах ЕС в период 1950 - 2000 гг.

Составлено по: Schmidt M. Sozialpolitik. - Opladen, 1980. - S. 137; Eurostat Yearbook 2002. - Luxemburg, 2002. - P. 186.

Последующие экономические кризисы изменили ситуацию, в результате чего в 1980 - 1990 гг. обозначились основные проблемы современного этапа развития систем социальной защиты. Они были вызваны причинами социальнодемографического, политического и экономического характера. Особую важность в последние десятилетия XX в. приобрели демографические факторы. Падение рождаемости в большинстве европейских стран ниже уровня естественного воспроизводства населения, а также увеличение средней продолжительности жизни и рост доли людей пенсионного возраста создают финансовые проблемы для пенсионных систем и медицинского страхования. К 1990-м годам тенденция расширения социальной защиты исчерпала свои возможности, приблизившись к пороговым значениям. Поэтому в эти годы постепенно происходит переоценка социальной роли государства, связанная с отказом от всеобщей государственной поддержки социальной защиты в пользу менее дорогостоящих корпоративных или коллективно-договорных форм, использующих принцип страхования.

Особенности европейской интеграции в сфере социальной защиты стран ЕС На современном этапе социальная политика стран Евросоюза сохраняет национальную компетенцию регулирования, а потому в рамках принятых документов Европейское сообщество не располагает правовой основой для содействия в принятии коммунитарного социального законодательства, воздействующего на национальные системы социальной защиты. Если в области денежно-кредитного и торгового регулирования существуют обязывающие конкретные соглашения, то в сфере социальной защиты можно говорить лишь о координации социальных программ, осуществляемых              государствами-членами,              и лишь затем о

перераспределении ограниченных финансовых ресурсов для осуществления социальных программ, содействующих развитию интеграции в целом.

Большим достижением социальной политики ЕС стало подписание соглашений об образовании единого страхового пространства и координации национальных законодательств в области социальной защиты. По сути это означает не только возможность свободного перемещения в границах Союза, но и трудоустройство в любом государстве ЕС при сохранении права на национальную социальную защиту. Однако подписанные соглашения не унифицировали национальные законодательства в единую европейскую систему, поскольку подобная унификация, по мнению автора, вряд ли возможна в ближайшем будущем в связи с существенными различиями в социальных стандартах различных государств. Это связано также с тем, что страны ЕС по-прежнему находятся на разных уровнях экономического развития, поэтому социальные расходы в расчете на душу населения, выраженные в абсолютных показателях, различаются в несколько раз. Так, в 2003 г. (до расширения) в пятерку стран с наивысшими показателями входили Люксембург (12 653 евро), Дания (10 782), Швеция (99 333), а в тройку с самыми низкими - Греция (3 671), Португалия (3 192) и Испания (3 656 евро)[1]. Поэтому, несмотря на определенное перераспределение валового продукта в Евросоюзе, в том числе и через созданный для этого Фонд сплочения, его масштабы достаточно скромны, а увеличения их ожидать не приходится, поскольку это было бы сопряжено со снижением социальных стандартов и уровня жизни в более развитых странах. Вывод из сказанного таков: очевидно, что национальные системы социальной защиты и их финансы и в дальнейшем останутся в ведении стран-членов ЕС.

В настоящее время в наднациональном социальном законодательстве действует принцип, согласно которому при перемещении гражданина внутри пространства ЕС он никогда не попадет в худшую ситуацию в отношении прав на социальную защиту в сравнении с той, как если бы он работал в своей стране всю свою жизнь. Поскольку в некоторых странах ЕС правила социального страхования основаны на принципе гражданства (универсальные системы), а в других - на принципе страхования, т.е. принадлежности работника и его семьи к страховой организации, то для того, чтобы избежать случаев двойного страхования или никакого вообще, соглашения описывают правила социальной защиты в каждом отдельном случае для мигрирующей рабочей силы. Соглашения описывают периоды, которые необходимы для приобретения права на пособие в другой стране, тем самым приводя в соответствие национальные законодательства в области социальной защиты.

Итак, в настоящее время европейские национальные системы социальной защиты сохраняют свою автономность, что в определенной степени тормозит процесс европейской интеграции. Несмотря на это, а также на то, что объединение рынков потенциально создает угрозу “социального демпинга”, Евросоюз фиксирует в своих программных документах принцип сохранения уже достигнутых в тех или иных государствах-членах ЕС социальных стандартов. В этом случае ЕС не стремится к регулированию всех аспектов национальных систем социальной защиты, общие нормы ЕС определяют лишь минимальные социальные стандарты (они были зафиксированы в Хартии основных социальных прав трудящихся 1989 г. и включают в себя гарантированный режим труда и отдыха, максимальную продолжительность рабочей недели и т.д.), ниже которых национальные правительства стран-участниц обязуются не опускать уровень социальной защиты.

Экономические модели социальной защиты в государствах Европейского союза Под экономической моделью социальной защиты можно понимать сложившиеся принципы организации и функционирования ее программ в той или иной стране. В странах Европейского союза доминируют четыре основные модели: континентальная или бисмарковская, англосаксонская или модель Бевериджа, скандинавская и южно-европейская[2].

Континентальная модель (модель Бисмарка) устанавливает жесткую связь между уровнем социальной защиты и длительностью профессиональной деятельности. В ее основе лежит социальное страхование, услуги которого финансируются в основном за счет взносов работодателей и застрахованных. В основе этой модели лежит принцип профессиональной солидарности, предусматривающий существование страховых фондов, управляемых на паритетных началах наемными работниками и предпринимателями. Они аккумулируют социальные отчисления из заработной платы, из которых и производятся страховые выплаты. Финансирование таких систем, как правило, не осуществляется из государственного бюджета, так как принцип бюджетной универсальности противоположен такой модели социальной защиты. Однако в современных условиях существования социального государства в Европе с его обширной сетью социальных программ, эта модель социальной защиты, как правило, не всегда основывается только на данном принципе. Поэтому для малообеспеченных членов общества, не имеющих возможности получать страховые социальные выплаты по ряду причин (например, вследствие отсутствия необходимого страхового стажа), национальная солидарность реализуется через системы социальной помощи. В этом случае речь может идти о вспомогательных механизмах, которые являются отступлениями от основной логики "бисмарковской" модели. Несмотря на существование принципа обязательности социального страхования (например, в Германии обязательность социального страхования предписана законом), он соблюдается не в полной мере. Это связано с существованием предельных уровней заработной платы, выше которых принадлежность к режимам социального страхования не является обязательной (возможно только добровольное страхование), или лимитированием отчислений (в этом случае в рамках обязательного социального страхования отчисления производятся только в пределах предельной заработной платы, а социальные выплаты исчисляются в отношении к этому уровню). Таким образом, в основе этой модели лежит принцип актуарной справедливости, когда величина страховых выплат определяется в первую очередь величиной страховых взносов. В момент своего рождения в Германии в конце XIX в. немецкая система социальной защиты воспроизводила именно эту модель. На сегодняшний день значительное развитие системы социальной помощи (строящейся на принципе вспомоществования, а не страхования) приводит к модификации этой модели и увеличению доли бюджетного финансирования социальной защиты.

Англосаксонская модель (модель Бевериджа) представлена в Европе Великобританией и Ирландией. В ее основе лежит доклад английского экономиста У. Бевериджа, представленный правительству Великобритании в 1942 г.[3]Значительное влияние на выдвинутые Бевериджем положения оказали идеи Кейнса о том, что динамика общественного производства и занятости определяются факторами платежеспособного спроса, а следовательно, перераспределение доходов в интересах социальных групп, получающих более низкие доходы, способно повысить денежный спрос массовых покупателей. Модель базируется на следующих принципах: принцип всеобщности (универсальности) системы социальной защиты - распространение ее на всех нуждающихся в материальной помощи граждан; принцип единообразия и унификации социальных услуг и выплат, что выражается в одинаковом размере пенсий, пособий и медицинского обслуживания, а также условий их предоставления.

Принцип распределительной справедливости - основополагающий в данной модели, так как в данном случае речь идет не о профессиональной (как в случае с моделью Бисмарка), а о национальной солидарности. Финансирование таких систем социальной защиты производится как за счет страховых взносов, так и из средств налогообложения. Так, финансирование семейных пособий и здравоохранения осуществляется из государственного бюджета, а прочих социальных пособий - за счет страховых взносов наемных работников и работодателей. В отличие от континентальной, эта модель включает в себя социальное страхование с достаточно низкими социальными выплатами и социальную помощь, которая в этой системе играет доминирующую роль.

Скандинавская модель социальной защиты характерна для Дании, Швеции и Финляндии. Социальная защита в ней понимается как законное право гражданина. Отличительной чертой скандинавской модели является широкий охват различных социальных рисков и жизненных ситуаций, которые требуют поддержки общества. Получение социальных услуг и выплат, как правило, гарантируется всем жителям страны и не обусловливается занятостью и уплатой страховых взносов. В целом уровень социальной защищенности, предлагаемый этой моделью, довольно высок. Не в последнюю очередь это достигается за счет активной перераспределительной политики, направленной на выравнивание доходов. Необходимым предварительным условием функционирования данной модели является высоко организованное общество, строящееся на основе приверженности принципам институционального общества благосостояния.

Финансирование систем социальной защиты, относящихся к данной модели, осуществляется преимущественно за счет налогообложения, хотя определенную роль играют страховые взносы предпринимателей и наемных работников. Единственной частью социальной защиты, выделенной из общей системы является страхование по безработице, которое является добровольным и управляется профсоюзами. До недавнего времени работающие по найму были практически освобождены от уплаты страховых взносов и участвовали в системе социальной защиты путем уплаты налогов. Однако в последнее десятилетие XX в. наметилась тенденция постепенного возрастания доли участия работающих по найму в финансировании страховых программ и увеличения страховых отчислений из заработной платы. Это же тенденция прослеживается и по отношению к предпринимателям, тогда как социальные расходы государства в последние годы заметно сократились.

Южно-европейская модель социальной защиты представлена в Италии, Испании, Греции и Португалии. Лишь в последние десятилетия под влиянием социальноэкономических и структурных изменений в этих государствах были созданы или усовершенствованы системы социальной защиты. В отличие от предыдущих данную модель можно интерпретировать скорее как развивающуюся, переходную, а потому не имеющую четкой организации. Именно поэтому "рудиментарность" этой модели отмечается в качестве ее основной особенности различными западными исследователями[4]. Как правило, уровень социальной защищенности, характерный для данной модели, относительно низок, а задача социальной защиты рассматривается часто как забота родственников и семьи. Поэтому семья и другие институты гражданского общества играют здесь не последнюю роль, а социальная политика носит преимущественно пассивный характер и ориентирована на компенсацию потерь в доходах отдельных категорий граждан. Характерной чертой данной модели является также асимметричная структура социальных расходов. Так, в Италии это проявляется в том, что наиболее крупную часть социальных расходов составляет пенсионное обеспечение (14,7% ВВП при среднеевропейском уровне - 12,5%), тогда как на поддержку семьи, материнства, образования и политику занятости затрачиваются сравнительно незначительные средства (около 1%)[5].