2.1.2. Особенности государственных организаций в РФ

Прежде чем перейти к рассмотрению особенностей, свойств и функций государственных организаций в РФ, следует остановиться на терминологии, используемой в отечественной литературе, посвященной данной проблематике.

Впервые юридическое закрепление учреждение получило в Части 1 Гражданского кодекса РФ. В этом документе было зафиксировано понятие и дана общая характеристика учреждения. В соответствии с ГК РФ "… под бюджетным учреждением в РФ понимается организация, созданная органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера". Деятельность бюджетных учреждений финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Общие положения об учреждении содержатся в ГК РФ и в Федеральном законе РФ "О некоммерческих организациях".

Имеется большое разнообразие видов бюджетных учреждений. К ним относятся: органы государственного и муниципального управления, правоохранительные органы, учреждения образования, науки, культуры и спорта, социальной защиты, медицинские и т.д. В основном, субъектами финансового права в нашей стране являются органы государственной власти, участие которых обязательно в финансовых правоотношениях. Это – "органы представительной власти и исполнительной власти федерального уровня и субъектов Федерации. В числе органов исполнительной власти – как органы общей компетенции, так и различные органы специальной (отраслевой) компетенции – министерства, комитеты, службы и прочие, в том числе система финансово-кредитных органов" [50].

Система управления бюджетными организациями, согласно практике, существующей в РФ, строится по отраслевому признаку. Основными министерствами, имеющими разветвленную сеть подведомственных учреждений, посредством которых обеспечивается непосредственное выполнение социально значимых для общества функций, являются: Министерство здравоохранения и социальной защиты, Министерство образования, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство культуры, Министерство финансов и др. Деятельность этих органов исполнительной власти имеет существенное влияние на процессы социально-экономического и культурного развития общества. Они предоставляют гражданам возможности для получения многих жизненно важных благ. Для осуществления этих задач государ­ством в рамках бюджетов всех уровней предусматривается выделение финансовых ресурсов. Кроме того, в условиях экономических преобразований государственные организации имеют возможности для привлечения внебюджетных источников финансирования.

Как любая хозяйственная деятельность, деятельность бюджетных организаций может быть представлена в виде совокупности производственных отношений, разнообразных причинно-следственных связей и процессов, обеспечивающих создание новых потребительных стоимостей (продуктов, работ, услуг). В самом общем виде эти отношения, связи и процессы можно классифицировать следующим образом:

– процессы, связанные с созданием стоимости;

– натурально-вещественные процессы;

– социальные процессы.

Коротко поясним суть составляющих хозяйственной деятельности бюджетных организаций.

Процессы, связанные с созданием стоимости (затратами живого и овеществленного труда в денежной форме для создания потребительных стоимостей), отражают количество абстрактного труда, затраченного на тот или иной вид деятельности бюджетной организации. К данным процессам можно отнести формирование стоимости и себестоимости услуг здравоохранения, образования, воспитания, культурного развития, просвещения, организации безопасности и т.д.

Натурально-вещественные процессы деятельности бюджетных организаций имеют целью создание потребительных стоимостей, таких как: здоровье, знания, культурный и духовный уровень членов общества, безопасность, социальная защищенность и т.п. Назначение этих процессов – удовлетворение определенных человеческих потребностей, а их содержание соответствует характеру конкретного труда работников бюджетных учреждений.

Социальные процессы связаны с улучшением труда и жизни работников бюджетной сферы. Их главным результатом является формирование отношения к труду и создание благоприятного психологического климата в трудовых коллективах.

Хозяйственная деятельность бюджетных организаций в РФ может изучаться как в целом, так и на основе анализа составляющих ее процессов.

Бюджетные организации обладают рядом характерных особенностей, которые необходимо учитывать при анализе их хозяйственной деятельности. Перечислим основные из них.

1. Как правило, расходование государственных средств бюджетными организациями осуществляется по целевому назначению. Это обстоятельство предполагает строгое соблюдение финансовой дисциплины. Основным плановым финансовым документом бюджетной организации выступает смета расходов. Зафиксированные в смете объем, целевое направление и календарное распределение средств, выделяемых из бюджета на содержание учреждения, являются предельно допустимыми. Вместе с тем, форма сметы, основные показатели, нормы и расценки для определения размера расходов учитывают особенности бюджетных учреждений, обусловленные различиями в сущности расходов и порядке их формирования.

2. Действующая в РФ система исполнения бюджетов предусматривает финансирование расходов распорядителей средств со счетов Главного государственного казначейства Министерства финансов и территориальных органов государственного казначейства. Расходы распорядителей средств производятся, как правило, без зачисления бюджетных средств на их счета в учреждениях банков, путем непосредственного перечисления на счета поставщиков товаров (работ, услуг) и других получателей средств.

Казначейская система исполнения бюджетов предусматривает следующую схему направления потоков денежных средств: "Министерство финансов → территориальный орган государствен­ного казначейства → конечный потребитель бюджетных средств". В рамках действующей схемы финансирования бюджетных учреждений предполагается систематический контроль правильности использования выделенных по смете ассигнований.

Следует также отметить, что в отличие от хозрасчетных предприятий финансирование многих бюджетных организаций осуществляется путем распределения бюджетных ресурсов "сверху", а не в результате получения доходов от операций на рынке. Товарно-денежные отношения в нерыночной сфере носят, в основном, односторонний характер. Причина этого кроется в природе деятельности бюджетных организаций – они оказывают общественно значимые услуги и выполняют работы, которые, как правило, оплачиваются из государственного бюджета, а не потребителем. Это ослабляет контроль, с одной стороны, за качеством выполняемых бюджетной организацией функций, а с другой – за эффективностью использования выделенных на эти цели бюджетных средств. Существенным отличием также являются принципы формирование стоимости (цены) услуг бюджетных учреждений. Как правило, в бюджетном секторе цены устанавливаются на основе директивных решений, определяемых не спросом или реальной величиной затрат, а возможностями бюджета.

3. В процессе хозяйственной деятельности бюджетные организации расходуют государственные средства в рамках установленной сметы расходов в соответствии с бюджетной классификацией. Это снижает гибкость экономического управления, уменьшает возможности оперативного маневрирования в условиях быстро меняющихся обстоятельств хозяйствования. В качестве примера можно привести тот факт, что даже зарабатываемые внебюджетные средства приходится распределять и тратить в соответствии с требованиями существующей бюджетной классификации. Согласно ст. 70 НК РФ бюджетные учреждения могут расходовать бюджетные средства на:

– оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников;

– командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;

– оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;

– уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей;

– возмещение вреда, причиненного бюджетными учреждениями при осуществлении своей деятельности.

4. Некоммерческая природа деятельности бюджетных организаций и затратный принцип организации их финансирования не предполагают наличия положительного финансового результата. Следствием этого является заинтересованность бюджетных организаций в максимально полном расходовании всего выделенного объема ресурсов, без учета реальной потребности в этом. Как правило, организации не заинтересованы ни в экономии ресурсов, ни в поиске способов получения внебюджетных доходов, а лишь в наращивании бюджетного финансирования вне зависимости от реальной потребности.

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод, что бюджетные учреждения, являясь некоммерческими организациями, участвуют в экономической, политической и общественной жизни страны наравне с коммерческими организациями. Кроме того, они являются обязательной составляющей гражданского общества и призваны удовлетворять многие общественно значимые потребности, такие как: образование, здравоохранение, социальная защита, культура, государственное управление и обеспечение безопасности граждан.

Далее в рамках нашего исследования подробно рассматривается деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД России) как специфического бюджетного учреждения.