6.7. Государственные внебюджетные фонды

Наряду с бюджетами как основными фондами денежных средств органов власти важнейшим звеном системы государственных финансов в Российской Федерации выступают внебюджетные фонды. Появление данного звена бюджетной системы связано с необходимостью обособить часть государственных ресурсов для устойчивого финансирования важнейших социально-экономических программ.

Государственные внебюджетные фонды - целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за пределами государственного бюджета за счет обязательных платежей и отчислений юридических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное обеспечение, страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь.

По своей экономической сущности государственные внебюджетные фонды являются формой перераспределения и использования финансовых ресурсов, мобилизуемых государством для финансирования не включаемых в бюджет некоторых общественных потребностей и расходуемых в строгом соответствии с целевой направленностью фонда по решению исполнительного органа власти на основе его оперативной самостоятельности.

Государственные внебюджетные фонды создаются на базе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направленность использования денежных фондов. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

С помощью внебюджетных фондов государство решает следующие важные социальные задачи: социальная защита населения, повышение жизненного уровня населения, сохранение и улучшение здоровья населения, социальная ориентация безработного населения, оказание социальных услуг населению.

В состав государственных внебюджетных фондов входят:

- Пенсионный фонд России;

- Фонд социального страхования;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Внебюджетные фонды, являясь составной частью финансовой системы РФ, обладают рядом особенностей:

- запланированы органами власти и управления и имеют строгую целевую направленность;

- денежные средства фондов используются для финансирования государственных расходов, не включенных в бюджет;

- формируются в основном за счет обязательных отчислений юридических лиц;

- страховые взносы в фонды и взаимоотношения, возникающие при их уплате, имеют налоговую природу, тарифы взносов устанавливаются государством и являются обязательными;

- на отношения, связанные с исчислением, уплатой и взысканием взносов в фонды, распространено большинство норм и положений Налогового кодекса РФ;

- денежные ресурсы фонда находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом;

- расходование средств из фондов осуществляется по распоряжению правительства или специально уполномоченного на то органа (правление фонда).

Главной особенностью государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации является страховой характер их формирования. Выплаты из данных фондов осуществляются только по направлениям, определенным как страховой случай, и отражают финансирование расходов по социальному, пенсионному и медицинскому страхованию.

Особенности внебюджетных фондов в Российской Федерации вытекают из двойственности их трактовки в нормативных документах. Так, в гл. 17 Бюджетного кодекса РФ внебюджетные фонды рассматриваются как фонды денежных средств. С другой стороны, в положениях о Пенсионном фонде РФ, фонде обязательного медицинского страхования РФ, Фонде социального страхования РФ (далее - ПФР, ФОМС и ФСС) установлено, что данные фонды являются юридическими лицами - самостоятельными государственными финансово-кредитными учреждениями, в управлении которых находятся соответствующие денежные средства. Они независимы в правовом и экономическом отношении от федерального бюджета и бюджетов административно-территориальных объединений (республики в составе Российской Федерации, области, края, города, района и др.).

Доходы и расходы государственных внебюджетных фондов формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом. Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных законодательством РФ; добровольных взносов юридических лиц; других доходов, предусмотренных законодательством. Сбор и контроль за поступлением доходов осуществляет Федеральная налоговая служба. Основным источником доходов государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации является сейчас единый социальный налог (ЕСН) (страховой взнос). Его плательщиками выступают организации-работодатели всех форм собственности, а налогооблагаемой базой являются все выплаты, начисленные работодателем в пользу работника по всем основаниям. Налог взимается по регрессивной ставке. Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством РФ, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными законами РФ и субъектов РФ. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ.

Наиболее крупным по величине мобилизуемых ресурсов из всех социальных фондов является Пенсионный фонд РФ (ПФР). На его долю приходится более 80% суммы средств, поступающих во все социальные внебюджетные фонды, или 6% ВВП. Фонд подотчетен Правительству РФ, действует на основе Положения о Пенсионном фонде РФ.

Он представляет собой централизованный фонд государства, обеспечивающий формирование и распределение финансовых ресурсов в целях социального обеспечения граждан по возрасту.

За счет средств ПФР получают пенсии более 35 млн российских пенсионеров, включая трудовые пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальные пенсии, пенсии госслужащих.

Создание ПФР явилось определяющим моментом в решении одной из важнейших задач по реформированию социальной сферы России - перехода от государственного пенсионного обеспечения к обязательному пенсионному страхованию.

Основным источником финансирования пенсионных выплат являются страховые взносы и платежи, которые уплачиваются за застрахованных лиц работодателями. И хотя средства ПФР сохраняют статус федеральных средств, они в то же время по своей природе являются средствами обязательного пенсионного страхования.

Страховая природа пенсионных выплат, осуществляемых через систему ПФР, существенно изменила природу многих сторон деятельности пенсионной системы. Прежде всего она затронула идеологию и организацию системы учета пенсионных прав. Вместо ранее применявшихся методик учета трудового стажа в ПФР уже с 1997 г. практически внедрена система индивидуального (персонифицированного) учета, где фиксируются все платежи, сделанные работодателями в интересах своих работников.

В соответствии с действующим законодательством (Бюджетным кодексом РФ) доходы ПФР формируются за счет:

- части единого социального налога, предусмотренного для зачисления в ПФР;

- поступлений налогов на совокупный доход (от минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 60%);

- доходов от размещения средств ПФР;

- доходов от продажи материальных и нематериальных активов;

- недоимок, пени и штрафов по взносам в ПФР;

- безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов из федерального бюджета).

Основными направлениями расходов ПФР являются:

- выплаты в соответствии с действующим на территории РФ законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий;

- выплаты пособий по уходу за ребенком в возрасте старше 1,5 лет;

- оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам;

- финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов;

- выплаты социальных пособий на погребение и оказание услуг по погребению;

- другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР.

Вот уже несколько лет ПФР выполняет роль одного из активных участников реформирования социальной сферы страны и утверждения новых отношений между поколениями, социальными группами, работодателями, работающими и государством. Это определено Федеральным законом N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", который ввел смешанную пенсионную систему, сочетающую распределительную и накопительную части вместо прежней распределительной. Распределительная составляющая бюджета ПФР образуется за счет субвенций из федерального бюджета, страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии. Она подлежит обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения права граждан на получение базовой и страховой частей трудовой пенсии. Накопительная составляющая бюджета ПФР образуется за счет средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии. Она подлежит обособленному учету, управлению и использованию для обеспечения права граждан на получение накопительной части трудовой пенсии и выплат правопреемникам умерших застрахованных лиц. В составе доходов накопительной составляющей бюджета ПФР учитываются доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений.

Оценка динамики бюджета ПФР неоднозначна. С одной стороны, ПФР позволил заметно увеличить реальный (с учетом инфляции) размер трудовых пенсий. За 2001 - 2007 гг. пенсии увеличились почти в 2 раза. С другой стороны, повышение размеров пенсий существенно отставало от роста заработной платы. В результате коэффициент замещения (соотношение средних размеров трудовых пенсий и заработной платы) как важнейший показатель качества пенсионной системы снизился с 33% в 2000 г. до 26% в 2006 г. К тому же средний размер пенсий по-прежнему ниже прожиточного минимума пенсионера.

Перспективы развития пенсионной системы России связаны с преодолением нарастающего дефицита ПФР. Эта тенденция обусловлена прогрессирующим старением населения, сокращением численности работающих, низкой эффективностью государственного управления временно свободными пенсионными средствами (активами). Повышение устойчивости пенсионной системы возможно за счет определения дополнительных источников формирования доходной части бюджета ПФР, развития системы негосударственных пенсионных фондов, повышения эффективности управления пенсионными ресурсами.

Вторым по значению среди внебюджетных социальных фондов является Фонд социального страхования РФ (ФСС). Он представляет собой специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ, занимающееся управлением финансами государственного социального страхования.

ФСС относится к внебюджетным социальным фондам. Его денежные средства находятся в государственной собственности и изъятию не подлежат.

Организация работы ФСС построена по территориальному принципу и включает региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов РФ; центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отраслях экономики; филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями ФСС.

Основными задачами ФСС являются: обеспечение граждан государственными пособиями и санаторно-курортным лечением, участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников; обеспечение финансовой устойчивости ФСС, разработка совместно с другими заинтересованными ведомствами предложений о размере тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование, организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительная работа среди страхователей и населения о необходимости и целесообразности страхования, сотрудничество с аналогичными фондами других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Доходы ФСС в соответствии с бюджетной классификацией подразделяются на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления. Они формируются за счет:

- единого социального налога по ставке, зачисляемой в ФСС;

- распределяемых налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (налога, взимаемого при применении упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 5%; налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 5%; минимального налога, взимаемого при применении упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 20%; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 5%; единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 6,4%);

- страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- доходов от размещения временно свободных средств ФСС;

- межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, передаваемых ФСС.

Важнейшими направлениями расходов ФСС являются:

- выплата пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию;

- выплата пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- выплата пособий по беременности и родам;

- единовременные пособия при рождении ребенка;

- выплата пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет;

- оплата путевок на санаторно-курортное лечение работников;

- оздоровление детей работающих родителей.

Перспективы ФСС во многом связаны с оптимизацией системы налогообложения, и прежде всего единого социального налога.

В систему внебюджетных фондов России входят Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС). Создание этих фондов продиктовано реформированием системы финансирования здравоохранения и переходом к системе обязательного медицинского страхования, действующей во многих государствах с рыночной экономикой. Обязательное медицинское страхование - составная часть государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования.

Средства фондов находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Федеральный ФОМС, созданный в соответствии с федеральным законом, предназначен для:

- выравнивания условий деятельности территориальных ФОМС по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования;

- финансирования целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;

- осуществления контроля за рациональным использованием финансовых средств обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства Федерального ФОМС образуются за счет:

- части страховых взносов предприятий, учреждений, организаций и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование в размерах, установленных федеральным законом;

- взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;

- ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;

- добровольных взносов юридических и физических лиц;

- доходов от использования временно свободных финансовых средств Федерального ФОМС;

- нормированного страхового запаса финансовых средств фонда и иных поступлений.

Территориальные ФОМС, создаваемые представительной властью субъектов Федерации, осуществляют:

- финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии и заключившими договор обязательного медицинского страхования по дифференцированным подушевым нормативам, устанавливаемым правлением территориального фонда;

- финансово-кредитную деятельность по обеспечению системы обязательного медицинского страхования;

- выравнивание финансовых ресурсов городов и районов, направляемых на проведение обязательного медицинского страхования;

- предоставление кредитов, в том числе льготных, страховщикам при обоснованной нехватке у них финансовых средств;

- накопление финансовых резервов для обеспечения устойчивости системы обязательного медицинского страхования;

- контроль за рациональным использованием финансовых ресурсов, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан.

Финансовые средства территориальных ФОМС формируются за счет:

- части единого социального налога в размере, предусмотренном на обязательное медицинское страхование, а также средств, предусматриваемых органами исполнительной власти в соответствующих бюджетах на обязательное медицинское страхование (за неработающее население);

- распределяемых налогов по специальным налоговым режимам (налога, взимаемого при применении упрощенной системы налогообложения, - по нормативам 0,5 и 4,5%; налога, взимаемого в виде стоимости патента при применении упрощенной системы налогообложения, - по нормативам 0,5 и 4,5%; минимального налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения - по нормативам 2 и 18%; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативам 0,5 и 4,5%; единого сельскохозяйственного налога - по нормативам 0,2 и 3,4%);

- межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (на денежные выплаты медицинским работникам первичного звена, проведение диспансеризации работающих граждан, детей-сирот, на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей) и др.);

- доходов, получаемых от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса финансовых средств территориальных фондов;

- финансовых средств, взыскиваемых со страхователей, медицинских учреждений и других юридических и физических лиц в результате предъявления им регрессных требований;

- добровольных взносов юридических и физических лиц;

- других поступлений, не запрещенных законодательством.

В последние годы расширяются функции Федерального ФОМС. Так, в нем предусматриваются значительные средства на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению необходимыми лекарственными средствами, направляемыми в субъекты РФ в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, денежные выплаты участковым терапевтам, участковым педиатрам, врачам общей (семейной) практики, медицинским сестрам соответствующих врачей.

Вместе с тем расширение круга полномочий Федерального ФОМС требует соответствующей корректировки нормативных правовых документов, регулирующих систему ОМС, и увеличения расходов на содержание Федерального ФОМС. Кроме того, значительные поступления средств из федерального бюджета и увеличение функций Федерального ФОМС, не относящихся к системе обязательного медицинского страхования, обусловливают развитие этой системы не на принципах страхования, а на принципах социального обеспечения.