Тема 7. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

Все действующие на территории РФ бюджеты представляют собой в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной сис­темой. Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Рис. 7.1. Бюджетная система Российской Федерации

Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня: государственный бюджет, бюджеты субъектов федерации и мест­ные бюджеты.

Бюджетная система РФ как федеративного государства состоит из трех уровней:

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государствен­ных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - местные бюджеты.

Федеральный бюджет - это основной финансовый план государства, который утверждается Федеральным Собранием в виде федерального за­кона. Федеральный бюджет - это основное средство перераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта. Через Федераль­ный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, которые нужны для ре­гулирования экономического и социального развития нашей страны и реа­лизации ее политики. Его функцией является финансирование общегосу­

дарственных органов власти и управления, мероприятий, которые связаны с развитием научной деятельности в стране, обеспечением обороноспособ­ности государства, подготовки высококвалифицированных специалистов для РФ.

Федеральный бюджет наделен неналоговыми и налоговыми доходами, поступлениями от целевых бюджетных фондов.

Статьей доходов федерального бюджета являются налоговые доходы, к которым относятся:

1) федеральные налоги и сборы;

2) государственная пошлина в соответствии с законодательством РФ;

3) таможенные пошлины, таможенные сборы и т.

Основным источником доходов федерального бюджета (около 76 %) являются налоговые доходы. В федеральный бюджет поступают такие ви­ды налогов, как: налог на добавленную стоимость и акцизы, составляющие около 40 % от общего дохода бюджета, налог на прибыль (около 10 %), налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции (около 8 %) (основное место в их числе занимают импортные пошлины). Осталь­ную часть образуют подоходный налог с физических лиц, налог на имуще­ство, платежи за пользование природными ресурсами.

Неналоговые доходы составляют около 12 %. Это доходы от государст­венной собственности, от внешнеэкономической деятельности, от продажи имущества, которое принадлежит государству, от продажи запасов госу­дарства.

Поступления от целевых бюджетных фондов - это около 11 % (Феде­ральный экологический фонд, Федеральный дорожный фонд и т. д.).

В соответствии с законодательством РФ, из федерального бюджета фи­нансируются следующие расходы:

1) обеспечение деятельности Президента РФ, Центральной избира­тельной комиссии РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных орга­нов;

2) национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

3) функционирование федеральной судебной системы;

4) осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

5) фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

6) государственная поддержка транспорта: железнодорожного, воз­душного и морского;

7) государственная поддержка атомной энергетики;

8) ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бед­ствий федерального масштаба;

9) исследование и использование космического пространства;

10) содержание учреждений, находящихся в федеральной собственно­сти или в ведении органов государственной власти РФ;

11) финансовая поддержка субъектов РФ;

12) статистический учет;

13) формирование федеральной собственности; обслуживание и пога­шение государственного долга РФ;

14) компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и других социальных выплат, подлежа­щих финансированию за счет средств федерального бюджета;

15) пополнение государственных запасов драгоценных металлов и дра­гоценных камней, государственного материального резерва;

16) проведение выборов и референдумов в РФ;

17) федеральная инвестиционная программа; обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к уве­личению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней.

Федеральный бюджет - это инструмент межрегионального перераспре­деления общегосударственных средств.

Региональные бюджеты - центральное звено территориальных бюд­жетов, которые служат для финансового обеспечения задач, лежащих на государственных органах управления субъекта РФ.

Целью региональных органов власти является обеспечение развития регионов, а также производственной и непроизводственной сфер на подве­домственных территориях.

В соответствии с БК РФ, доходы региональных бюджетов формируют­ся за счет собственных и регулирующих доходов.

Собственные доходы включают следующие региональные налоги и сборы:

1) налог на имущество предприятий;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог с продаж;

6) налог на игорный бизнес;

7) региональные лицензионные сборы.

Регулирующие доходы - это отчисления от федеральных налогов и сбо­ров, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормати­вам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на оче­редной финансовый год, а также дотаций, субвенций, субсидий и транс­фертов, полученных за счет средств федерального бюджета.

Основные направления использования средств региональных бюджетов:

1) обеспечение функционирования органов законодательной и испол­нительной власти субъектов РФ;

2) обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ;

3) проведение выборов и референдумов в субъектах РФ;

4) обеспечение реализации региональных целевых программ;

5) формирование государственной собственности субъектов РФ;

6) осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ;

7) содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ;

8) обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ;

9) оказание финансовой помощи местным бюджетам;

10) обеспечение осуществления отдельных государственных полномо­чий, передаваемых на муниципальный уровень;

11) компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ, при­водящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов.

Местные бюджеты - это третий уровень бюджетной системы РФ.

Согласно ст. 14 БК РФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предме­там ведения местного самоуправления.

Местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономиче­ских и социальных задач имеют большое значение, поскольку они распре­деляют государственные средства на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

Собственные доходы не являются основным источником формирования местных бюджетов.

В состав собственных доходов местных бюджетов входят:

1) местные налоги и сборы:

а) земельный налог;

б) налог на имущество физических лиц;

в) налог на рекламу;

г) налог на наследство или дарение;

д) местные лицензионные сборы;

2) доходы от приватизации, в том числе:

а) доходы от приватизации объектов государственной и муници­пальной собственности;

б) доходы от продажи земли;

в) доходы от продажи квартир гражданам;

3) средства обязательного медицинского страхования, средства вне­бюджетных и отраслевых фондов.

В главные регулирующие доходы местных бюджетов входят отчисле­ния:

1) от налога на добавленную стоимость;

2) от акцизов;

3) от налога на прибыль предприятий;

4) от подоходного налога с физических лиц.

Из местных бюджетов финансируются функциональные расходы, кото­рые включают в себя расходы на:

1) содержание органов местного самоуправления;

2) формирование муниципальной собственности и управление ею;

3) организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры;

4) содержание средств массовой информации, других учреждений, на­ходящихся в муниципальной собственности;

5) содержание муниципальных органов охраны общественного поряд­ка;

6) организация, содержание и развитие муниципального жилитттно- коммунального хозяйства;

7) содержание мест захоронения, находящихся в ведении муници­пальных органов;

8) организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов ме­стного самоуправления;

9) охрана окружающей природной среды на территориях муниципаль­ных образований;

10) обслуживание и погашение муниципального долга;

11) целевое дотирование населения;

12) проведение муниципальных выборов и местных референдумов.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятельности соот­ветствующих государственных или местных органов. Все бюджеты суще­ствуют как самостоятельные денежные фонды. Однако для управления де­лами каждой территории, прогнозирования ее развития важно знать, какие средства сосредотачиваются в бюджете всех уровней, функционирующих в ее рамках. Это необходимо также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти. Поэтому законодательством предусмотрено составление консолидированных бюджетов в масштабах РФ в целом, а также субъектов федерации и административно- территориальных единиц. Консолидированный бюджет - свод бюджетов государственного или административно-территориального образования, используемый для расчетов и анализа.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т. е. бюджетное устройство. Бюджетное уст­ройство страны определяется ее государственным устройством. В унитар­ном государстве бюджетная система состоит из двух уровней - государст­венного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Рис. 7.2. Бюджетные системы унитарных и федеративных государств

Рис. 7.3. Принципы бюджетной системы Российской Федерации

51

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством РФ дея­тельность органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рас­смотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, со­ставлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Рис. 7.4. Бюджетный процесс Российской Федерации

Каждая последующая стадия бюджетного процесса следует строго по­следовательно за предыдущей и не может ее опережать. Вся совокупность стадий бюджетного процесса образует бюджетный цикл, который длится около трех с половиной лет. Сам же бюджетный год на территории РФ совпадает с календарным годом: начинается 1 января, оканчивается 31 де­кабря плюс еще один льготный месяц для завершения расчетов по преды­дущему периоду. Как и любой процесс, бюджетный процесс имеет своих участников. Участники бюджетного процесса могут быть представлены следующим образом:

52

Рис. 7.5. Участники бюджетного процесса Российской Федерации

Рассмотрим содержание основных стадий бюджетного процесса.

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива ор­ганов исполнительной власти, непосредственно - Минфина России.

До разработки проекта бюджета составляется и корректируется (уточ­няется) целый ряд планов, которые в отличие от бюджета не утверждаются в форме закона (решения), но имеют большое значение с точки зрения, во- первых, обоснованности бюджетных показателей, а во-вторых, возможно­сти определения результатов реализации бюджетной политики.

Первостепенное значение имеет прогноз социально-экономического развития территории. Он разрабатывается и одобряется (утверждается) соответствующими исполнительными органами власти на срок не менее трех лет.

Помимо этого, составляется перспективный финансовый план для ка­ждого уровня бюджетной системы РФ. В этом документе представлены данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и фи­нансированию основных расходов бюджета.

Также предусмотрен среднесрочный финансовый план - документ, со­держащий основные параметры бюджета субъекта РФ (местного бюдже­та), утверждаемый высшим органом соответствующей исполнительной власти. Значения показателей СФП субъекта РФ (муниципального образо­вания) и основных показателей проекта соответствующего бюджета долж­ны соответствовать друг другу. Показатели СФП субъекта РФ (му­

53

ниципального образования) носят индикативный характер и могут быть изменены в следующем бюджетном цикле.

На стадии составления проекта бюджета разрабатываются дол­госрочные целевые программы (подпрограммы). Объем бюджетных ас­сигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпро­грамм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведом­ственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета. По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффектив­ности ее реализации. При этом может быть принято решение о прекраще­нии реализации программы высшим исполнительным органом власти - за один месяц до внесения проекта закона (решения) о бюджете.

В основу бюджетного планирования заложен широко известный в меж­дународной практике метод «скользящей трехлетки».

Рис. 7.6. Метод скользящей трехлетки

Рассмотрение и утверждение бюджетов относится к бюджетным полномочиям органов законодательной (представительной) власти. Поря­док и сроки представления, рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для федерального бюджета - БК РФ, бюджета субъекта РФ - законом субъекта РФ, местного бюджета - муниципальным правовым актом представительного органа муниципаль­ного образования.

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в зако­нодательный (представительный) орган представляются:

- основные направления бюджетной и налоговой политики;

54

- предварительные итоги социально-экономического развития соот­ветствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

- прогноз социально-экономического развития соответствующей тер­ритории;

- прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

- пояснительная записка к проекту бюджета;

- методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджет­ных трансфертов;

- верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

- проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый пе­риод);

- проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;

- проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фон­дов;

- иные документы и материалы.

Рассмотрение проекта закона о федеральном бюджете проходит в трех чтениях. Рассмотрение в каждом чтении имеет свой предмет.

Рис. 7.7. Рассмотрение проекта федерального бюджета

Исполнение бюджета - непосредственная мобилизация всех за­планированных доходов и осуществление всех запланированных рас­ходов. Исполнение бюджета осуществляют следующие участники бюджетного процесса: главные распорядители, подведомственные им распорядители и получатели бюджетных средств, администраторы ис­точников финансирования дефицита бюджета, а также администраторы доходов бюджета. Исполнение бюджетов соответственно уровню обес­печивается Правительством РФ, высшим исполнительным органом го­сударственной власти субъекта РФ, местной администрацией, при этом организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий фи­нансовый орган.

Кассовое обслуживание исполнения бюджетов - это проведение и учет операций по зачислению средств на единый счет бюджета и по списанию средств с единого счета бюджета.

В зависимости от того, переданы ли Казначейству России какие-либо полномочия по исполнению регионального или местного бюджета, разли­чают следующие варианты кассового обслуживания:

1) с открытием лицевого счета бюджета соответствующему фи­нансовому органу;

2) с открытием лицевых счетов получателям бюджетных средств в со­ответствии с соглашением о передаче органам Казначейства России от­дельных функций по исполнению бюджета субъекта РФ (местного бюдже­та). Соглашение заключается на срок не менее календарного года между

высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией) и органом Казначейства России;

3) с открытием лицевого счета бюджета финансовому органу и осуще­ствлением органом Казначейства России отдельных функций по исполне­нию бюджета субъекта РФ (местного бюджета) в соответствии с Соглаше­нием (так называемый «смешанный» вариант).

При любом варианте и без заключения соглашений в органах Казначей­ства России открываются лицевые счета участникам бюджетного процесса регионального и местного уровней для проведения операций и осуществ­ления контроля за целевым использованием межбюджетных трансфертов, поступающих из федерального бюджета.

Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной рос­писи и кассового плана.

Сводная бюджетная роспись - документ, который составляется и ве­дется финансовым органом (органом управления государственным вне­бюджетным фондом) в целях организации исполнения бюджета по расхо­дам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется глав­ным распорядителем бюджетных средств (главным администратором ис­точников финансирования дефицита бюджета) в целях исполнения бюдже­та по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета).

Кассовый план - прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения на­

логов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ;

возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а

также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм; уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты

бюджетной системы РФ;

перечисление Казначейством России средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взы­сканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начис­ленных на излишне взысканные суммы.

Исполнение бюджетов по доходам осуществляется на едином счете бюджета. Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

- оплаты денежных обязательств;

- принятие бюджетных обязательств;

- подтверждение денежных обязательств;

- санкционирование подтверждение исполнения денежных обязательств.

Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в Казначействе России или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования).

В случае и порядке, установленных финансовым органом, при орга­низации исполнения бюджета по расходам может предусматриваться ут­верждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования). Предельные объемы финансиро­вания устанавливаются в целом в отношении главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств помесячно или поквар­тально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал на основе заявок на финансирование глав­ных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета осуществляется главными администраторами, адми­нистраторами источников финансирования дефицита бюджета в соответ­ствии со сводной бюджетной росписью в порядке, установленном финан­совым органом.