Управление государственным кредитом

Управление государственным кредитом может рассматриваться в узком и широком смысле. Под управлением государственным креди­том в широком смысле понимается формирование одного из на­правлений финансовой политики государства, связанной с его дея­тельностью в качестве заемщика, кредитора и гаранта.

В узком смысле под управлением государственным кредитом по­нимается совокупность действий, связанных с подготовкой к вы­пуску и размещению долговых обязательств государства, регулиро­ванию рынка государственных ценных бумаг, обслуживанию и по­гашению государственного долга, предоставлению ссуд и гарантий.

Органы управления государственным кредитом РФ Высшим органом управления государственным кредитом в РФ является Федеральное Собрание Российской Федерации, которое устанавливает макси­мальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита или рефинансирования ранее сделанных дол­гов, так и кредитования за счет средств бюджета.

Согласно ст. 106 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований РФ на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслужива­нию и погашению государственного внешнего долга РФ.

В соответствии с Конституционным законом «О правительстве» предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавли­вается Правительством. В соответствии с БК РФ Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше уста­новленного законом о федеральном бюджете на очередной финан­совый год, если при этом оно осуществляет реструктуризацию госу­дарственного внешнего долга, приводящую к снижению расходов на его обслуживание.

Правительство РФ имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслужива­ние государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации, не предусмотренный фе­деральным законом о федеральном бюджете па очередной финан­совый год.

Для оптимизации управления внутренними и внешними заим­ствованиями БК РФ предусматривает разработку Правительством

двух программ: Программы государственных внешних заимствова­ний (ст. 108) и Программы государственных внутренних заимство­ваний, Указанные программы представляют собой перечень заимст­вований на очередной финансовый год с указанием целей, источ­ников, сроков возврата. Программы представляются Федеральному Собранию РФ одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению,

В процессе управления государственным кредитом решаются следующие задачи:

• минимизация стоимости долга для заемщика;

• недопущение переполнения рынка заемными обязательст­вами государства и резкого колебания их курса;

• эффективное использование мобилизованных средств и контроль за целевым использованием выделенных кредитов;

• обеспечение своевременного возврата кредитов;

• максимальное решение задач, определенных финансовой политикой, например снижение темпов инфляции.

Решение указанных задач имело особое значение для РФ в 90-х годах XX в., поскольку проблемы внешней задолженности РФ были связаны не только со сложностями погашения самих долговых обя­зательств, но и с низкой эффективностью использования средств, а также с просрочкой погашения задолженности конечными пользо­вателями. Об этом, в частности, свидетельствуют данные об ис­пользовании некоторых иностранных кредитов, предоставленных международными финансовыми институтами.

* Кроме того, израсходовано 12 млн долл, «на информирование общественности».

Управление государственным кредитом в узком смысле ложится на органы управления, финансовые и кредитные институты. Опера­тивное управление государственным кредитом под руководством Правительства обычно осуществляет Министерство финансов РФ или Казначейство совместно с Центральным банком (ЦБ РФ). Так, в целях управления федеральным долгом в рамках Министерства финансов РФ созданы два департамента: Департамент управления государственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом.

В РФ действует единая система учета и регистрации государст­венных заимствований РФ. Для этого названные выше департамен­ты Минфина ведут государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муни­ципалитета вносится соответственно в долговую книгу субъекта или муниципальную долговую книгу.

Минфин РФ выступает эмитентом государственных ценных бу­маг от лица Федерации. Он устанавливает конкретные сроки и объ­емы выпусков в пределах параметров, установленных Правительст­вом РФ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ ЦБ РФ бесплатно осуществляет функции генерального агента по обслуживанию госу­дарственного внутреннего долга. При эмиссии каждого выпуска облигаций все суммарные и единичные сертификаты подлежат пе­редаче Минфину РФ на хранение и учет в депозитарий. Функции депозитария выполняет ЦБ РФ или иная организация, уполномо­ченная им. ЦБ РФ по поручению Минфина и за счет средств феде­рального бюджета осуществляет выплаты владельцам облигаций при погашении выпусков.

Регулирование рынка государственным ценных бумаг также осуществляется ЦБ РФ. Меры воздействия, применяемые им, мож­но условно разделить на две группы:

(1) «пожарные» меры — поднятие ставки рефинансирования, ломбардных ставок, интервенции ЦБ на рынке ценных бу­маг и валютном рынке. Как показала практика, эти меры оказываются действенными лишь на короткий промежуток времени;

(2) регулярное воздействие путем предоставления кредитов коммерческим банкам под залог государственных ценных бумаг, проведение прямого и обратного РЕПО.

Однако эффективное и долговременное противодействие деста­билизации национального рынка ценных бумаг возможно только в том случае, если к монетарно-долговременным мерам добавятся те, что выходят за рамки финансового рынка, а именно упорядочение налоговой системы и сбора налогов, а также рост экономики.

В странах с развитой рыночной экономикой в последние годы наметилась тенденция передачи оперативного управления государ­ственным долгом негосударственным структурам как более мобиль­ным и эффективным рыночным институтам. Так поступили Герма­

ния, Австрия, Ирландия, Португалия. (Долгами государства зани­мается не центральный банк, а частная инвестиционная компания.)

Специализированным банком по обслуживанию внешнего и внутреннего валютного долга является Внешэкономбанк.

При управлении государственным долгом между кредиторами и заемщиком могут быть достигнуты соглашения:

• о новации — замене обязательств по долгу другими обяза­тельствами;

• унификации — объединении нескольких размещенных ра­нее долговых обязательств;

• конверсии — изменении условий займов, касающихся их доходности;

• консолидации — изменении условий обращения займов, ка­сающихся их сроков реструктуризации, основанном на со­глашении о прекращении долговых обязательств, состав­ляющих государственный или муниципальный долг, с заме­ной указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия об­служивания и погашения обязательств (ст. 105 БК).

Долговая полгпика РФ на современном этапе В ближайшие три года Минфин РФ намерен разместить на отечественном рынке государ­ственные ценные бумаги на сумму 897 млрд руб. В результате внут­ренний долг РФ достигнет 1,6 трлн руб. Предполагается, что госу­дарственные займы помогут стерилизовать избыточную денежную массу, хотя возможность их эффективного использования вызывает большие сомнения.

В настоящее время Российская Федерация располагает значи­тельным избытком финансовых ресурсов, о размере которого свиде­тельствует Стабилизационный фонд, превысивший на конец 2006 г. 1,5 трлн руб.; золотовалютные резервы ЦБ РФ составляют 215 млрд долл. Тем не менее Минфин РФ продолжает наращивать объемы заимствования на внутреннем рынке.

Размещение таких значительных заимствований объясняется не потребностями в средствах федерального бюджета, а необходимо­стью выполнения других задач, сформулированных в Основных на­правлениях долговой политики РФ:

• уменьшения абсолютных и относительных размеров внеш­него долга РФ путем его замены внутренними заимствова­ниями;

• сохранения и развития национального рынка государствен­ных ценных бумаг;

• использования инструментов долговой политики, в частно­сти государственных гарантий, для ускорения темпов соци­ально-экономического развития;

• дополнительной стерилизации избыточной денежной массы и борьбы с инфляцией.

Для достижения первой цели государство в последние годы прикладывает немало усилий. Так, в 2005 г. Россия досрочно отдала внешним кредиторам свыше 15 млрд долл. В 2006 г. Минфин РФ объявил о намерении досрочно погасить несскьютиризированный остаток задолженности РФ перед членами Парижского клуба кре­диторов в объеме 12 млрд долл.

Структура государственного долга России, по замыслу управ­ляющих органов, должна измениться кардинальным образом — до­ля займов, номинированных в национальной валюте, возрастет с 35,5% в конце 2006 г. до 53,1% в декабре 2009 г. При этом изменит­ся и источник погашения внешних долгов. Если в 2005 г. для этого использовались средства Стабилизационного фонда, то в дальней­шем предлагается направить на досрочное погашения внешней за­долженности заемные ресурсы, полученные на внутреннем рынке.

В Основных направлениях долговой политики РФ также предпо­лагается повышение объема средств, направляемых на компенсаци­онные выплаты, а также расширение категорий граждан, которые их будут получать. В период в 1996 по 2005 г. на эти средства из феде­рального бюджета было выделено 106,6 млрд руб. В бюджете 2006 г. для компенсации россиянам запланирована сумма 40 млрд руб.

7.3.