Заключение

Содержание настоящего диссертационного исследования не претендует на окончательное разрешение всех проблем правового регулирования отношений публичной собственности, опосредованных правовой формой казенного предприятия.

1. Полифункциональность публичной собственности обусловливает правовой полиформизм ее осуществления; при этом каждая из правовых форм осуществления публичной собственности должна быть подчинена решению конкретной задачи (или группе однородных задач) в рамках общесистемных целей, через призму которых подлежит оценке их эффективность. Используемое в хозяйственной сфере имущество, находящееся в публичной собственности, распределяется между государственными и муниципальными организациями-юридическими лицами, образуя материальную основу выполнения ими своих функций; в зависимости от организационно -правовой формы юридического лица соответствующее имущество находится в режиме права хозяйственного ведения или права оперативного управления. К числу субъектов первого относятся унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения; к числу вторых – казенные предприятия, учреждения (автономные, бюджетные, казенные). Поскольку предприятия и учреждения наделены статусом юридического лица и самостоятельно выступают в гражданском обороте, постольку они могут быть определены как формы

опосредованного осуществления права публичной собственности. Кроме того, к правовым формам опосредованного осуществления права публичной собственности могут быть также отнесены хозяйственные общества со 100 % или иным преобладающим участием публичного собственника, а также государственные корпорации и государственные компании; особенностью имущественного режима данных юридических лиц является то, что переданное им в качестве взноса (вклада и т.п.) имущество, а равно имущество, приобретенное в результате их деятельности, принадлежит им на праве собственности.

Соответственно, на сегодняшний день существует две основные группы правовых форм, опосредующих единые по своей экономической природе отношения расщепленной собственности, дифференцированные по критерию формального собственника. К первой группе относятся хозяйственные общества, государственные корпорации и компании, обозначенные позитивным правом в качестве собственников; ко второй – унитарные предприятия и учреждения, которые наделяются публичным имуществом на основе ограниченных вещных прав.

2. В качестве приоритетной формы «опосредованного» осуществления публичной собственности Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, как следует из пункта 6.3 раздела III данного документа, определяет хозяйственные общества с 100%-ным или иным

решающим участием публично-правовых образований. Задача правового оформления отделения капитала-функции от капитала-собственности здесь решается в рамках правовой модели, при которой общество признается единым и единственным собственником своего имущества, а участники наделяются известным набором прав по отношению к обществу, которые в рамках классической дихотомии имущественных прав тяготеют к обязательственному их виду; в результате легальные конструкции корпораций игнорируют

«собственнический» элемент в правовом статусе их участников, что приводит к недостаточной защищенности прав последних. Кроме того, правовая форма корпораций, изначально рассчитанная на профессиональное осуществление предпринимательской деятельности, не способна обеспечить использование имущества строго в публичных целях, заданных публичным «собственником».

3. Отнесение государственных корпораций и компаний к числу некоммерческих юридических лиц и, как следствие, – наделение их специальной правоспособностью в большей мере соответствует задаче управления публичным имуществом, однако в условиях воплощенного в действующем законодательстве подхода к механизму создания государственных корпораций и компаний только на основании федерального закона и предельной неопределенности их имущественного режима последние трудно оценить в качестве правовых форм осуществления права пуб личной собственности, которые станут реальной альтернативой хозяйственным обществам и унитарным предприятиям и учреждениям.

4. Использование в экономической сфере публичного имущества, не только de facto, но и de jure находящегося в публичной собственности, опосредуется унитарными предприятиями двух видов, в основе дифференциации которых лежит вид опосредующего их имущественную

обособленность вещного права: право хозяйственного ведения и право оперативного управления; на последнем основаны казенные предпри ятия. Суть отличий указанных видов предприятий проявляется в различной степени экономической свободы в осуществлении хозяйственной деятельности; в отличие от унитарных предприятий, управление хозяйственной деятельностью которых со стороны собственника сводится главным образом к контролю, казенные предприятия интегрированы в систему управления публичной собственностью посредством правовых субординационных связей, опосредующей осуществление в отношении казенного предприятия всех функциональных составляющих управления, что свидетельствует об адекватности данной правовой формы функциональному назначению государственной и муниципальной собственности.

Анализ предусмотренных действующим законодательством оснований создания унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и казенных предприятий, набор и содержание которых отражает задачи государства в экономической сфере, свидетельствует об отсутствии объективных предпосылок существования двух видов унитарных предприятий.

5. Конститутивные параметры правового статуса казенного предприятия как юридического лица должны предопределяться функциональным назначением данной организационно-правовой формы, которое заключается в обеспечении опосредованного осуществления права публичной собственности. Позитивное право не в полной мере учитывает данное обстоятельство, что приводит к известным коллизиям между сущностью казенного предприятия как субъекта управления публичным имуществом и его юридической конструкцией как коммерческого юридического лица.

Отнесение казенных предприятий к числу коммерческих организаций

является ошибкой законодателя; созданная таким образом правовая форма унитарного предприятия оказывается основанной на двух, состоящих в известной степени противоречия, началах – идея управления государственным и муниципальным имуществом реализуется в форме профессионального субъекта предпринимательской деятельности. Допуская возможность их сочетания и взаимодействия, ибо в конечном счете любая предпринимательская деятельность по сути своей является частно - общественной, мы не должны, тем не менее, утратить определяющее сущность такой формы сочетание частного и публичного начал. В предпринимательской деятельности, основанной на частной форме собственности, превалирует собственный интерес предпринимателя, его стремление к получению дохода; реализация им общественных интересов имеет место постольку, поскольку она соответствует мотивации извлечения прибыли в результате производства востребованной на рынке продукции (работ, услуг). Наоборот, субъект, управляющий государственным и муниципальным имуществом в хозяйственной сфере, может извлекать прибыль лишь в той мере, в которой это не противоречит общественным интересам, которыми обусловлено нахождение соответствующего имущества в публичной собственности; в плоскости правового статуса казенного предприятия как юридического лица это проявляется в наделении его специальной правоспособностью. Закрепленный

Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» перечень случаев создания казенных предприятий очерчивает сферы деятельности, совокупность которых определяет границы «абстрактной» правоспособности казенного предприятия, воспринятой на уровне правовой модели; применительно к конкретному казенному предприятию содержание специальной правоспособности определяется категориями «целей и з адач», закрепленных в уставе юридического лица; последние не могут выходить за пределы «абстрактной» правоспособности под страхом признания соответствующих положений устава недействительными.

Изложенное подтверждает справедливость высказанного в юридической литературе мнения о необходимости легального признания казенных предприятий некоммерческими организациями, что позволит преодолеть противоречие между их сущностью как организаций управления публичной собственностью и формальным признанием их профессион альными предпринимателями.

6. Анализ признаков казенного предприятия как юридического лица, основанного на публичной форме собственности, позволил обосновать необходимость изменения правового режима его имущественной ответственности, направленного на обеспечение функционирования данного правового института на основе баланса интересов собственника, казенного предприятия-должника и его кредиторов, включающего наряду с ограничением ответственности казенного предприятия находящимися в его распоряжении денежными средствами, изменение правового режима субсидиарной ответственности собственника имущества казенного предприятия, которая должна строиться на общих принципах субсидиарной ответственности, закрепленных в статье 399 ГК РФ.

7. Отношения собственности, опосредующие функционирование публичного имущества в форме казенных предприятий, проявляются в двух плоскостях. Во-первых, внешние отношения, где публичное право

собственности осуществляется в отношениях между казенным предприятием и третьими лицами; будучи наделено производным ограниченным вещным правом на публичное имущество, предприятие выступает как формально самостоятельный субъект, скрывая под своей маской реального обладателя экономической власти. Вторая группа отношений собственности складывается между казенным предприятием и собственником его имущества; складывающие в этой сфере отношения собственности не отвечают сформулированным в цивилистической доктрине признакам имущественных отношений. Рассмотрение правовой природы последних через призму управленческой концепции собственности (С.А. Зинченко) позволяет обосновать вывод о том, что они представляют собой организационные отношения собственности. В этих отношениях возможности собственника состоят не в непосредственном воздействии на вещь, выступающую объе ктом вещного права, а в возможности своей волей влиять на поведение другого лица; определяя в известной степени поведение последнего, собственник тем самым воздействует на вещь, но воздействует на нее опосредованно. Организационное отношение собственности, таким образом, имеет два объекта: непосредственный и опосредованный. В качестве первого выступает поведение лица, находящегося в организационных отношениях собственности в качестве «подчиненного» субъекта; опосредованным объектом является имущество казенного предприятия.

8. Правовой статус собственника имущества казенного предприятия образован совокупностью прав двух видов – права, содержание которых образует возможность непосредственного воздействия на имущество предприятия (изъятие излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества) и права, содержание которых образует возможность воздействия на имущество предприятия опосредованно через воздействие на поведение последнего. Анализ содержания прав второго вида свидетельствует о том, что их совокупность опосредует осуществление всех без исключения

функций управления в рамках системы взаимодействия «собственник – казенное предприятие». При этом каждое из обозначенных ГК РФ прав не имеет самостоятельного значения, ибо не может быть вырвано из общей системы управления без ущерба для последней в целом. Сказанное является предпосылкой для вывода о том, что определенные законом возможности собственника, посредством которых он осуществляет воздействие на казенное предприятие, не обладают качеством самостоятельных субъективных прав, но являются элементами единого правомочия управления. Поскольку правовая природа отдельного элемента данного правомочия не может быть иной, нежели правовая природа консолидирующего их совокупность целого, а каждое из образующих данное правомочие элементов основано на праве собственности публичного образования на имущество казенного предприятия, постольку очевидным является вывод о том, что правомочие управления входит в содержание этого права собственности.

Таким образом, рассмотрение права оперативного управления как правовой формы расщепленной собственности через призму управленческой концепции собственности позволяет сделать вывод о том, что в содержание права собственности на имущество казенного предприятия входит пр авомочие управления. Содержание данного правомочия проявляется в юридически обеспеченной возможности собственника воздействовать на свое имущество опосредованно планирующим, организующим, регулятивным, координирующим и контролирующим воздействием на поведе ние иного субъекта – казенного предприятия.

9. Обосновано, что в основе возникновения права оперативного управления на имущество, закрепляемое за казенным предприятием собственником, должен лежать сложный юридический состав, который образован совокупностью двух элементов: решение собственника о передаче имущества в оперативное управление и вещный договор между собственником и предприятием, опосредующий передачу имущества в оперативное

управление; назначение последнего в правовом механизме закрепления публичного имущества за казенным предприятием состоит в обеспечении интересов последнего при принятии имущества в оперативное управление. С точки зрения правового режима заключения данный договор является обязательным для каждой из сторон, однако за казенным пр едприятием должно быть признано право отказаться от заключения этого договора в части того имущества, которое по своему назначению или состоянию не пригодно для достижения поставленных перед казенным предприятием уставных целей.

10. В целях соблюдения интересов публичного собственника при приобретении казенным предприятием имущества у третьих лиц необходимо создание правового механизма контроля за совершением последним соответствующих сделок, за исключением сделок, которые совершаются в процессе обычной хозяйственной деятельности, путем включения в процедуру волеформирования предприятия института предварительного согласия собственника на приобретение имущества; при этом согласие собственника должно выражать его волю не только в отношении допустимости совершения предприятием соответствующей сделки, но и ее условий. В случае приобретения имущества без согласия собственника (последнее может выражаться как в его отсутствии, так и в совершении такой сделки на иных, нежели определенные собственником условиях приобретения) публичный интерес может быть защищен посредством использования правового института недействительности сделки с применением двусторонней реституции.

Принимая во внимание необходимость гармонизации задач обеспечения стабильности гражданского оборота и эффективной защиты прав и законных интересов его субъектов, полагаем, что недействительность сделки по приобретению казенным предприятием имущества без согласия собственника должна строиться по модели оспоримой сделки; правом на оспаривание сделки должны быть наделены казенное предприятие и собственник его имущества как субъекты, предназначение которых заключается в осуществлении

публичных интересов, в обеспечение которых установлено соответствующее ограничение. Решению указанной задачи также будет способствовать легальное закрепление выраженной в пункте 5.1.4 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации 2009 года идея о возможности последующего одобрения собственником соответствующей сделки, что должно исключать признание ее недействительной.

11. Анализ действующего законодательства обнаруживает проблему правового механизма отчуждения имущества казенным предприятием в пользу третьих лиц. Закон об унитарных предприятиях прямо не устанавливает пределы и критерии усмотрения собственника имущества казенного предприятия при выражении согласия или, наоборот, отказе в согласовании отчуждения последним имущества. Определенные «контуры» таких пределов можно обнаружить в пункте 3 статьи 18 указанного закона, закрепляющей запрет на отчуждение или распоряжение иным способом закрепленным за казенным предприятием имуществом, если это приводит к невозможности осуществления уставных видов деятельности; полагаем, что для создания эффективного механизма обеспечения целевого назначения публичного имущества этой нормы не достаточно. Задача обеспечения баланса публичных и частных интересов при отчуждении казенным предприятием имущества в пользу третьих лиц требует изменения механизма совершения казенным предприятием соответствующих сделок по следующим направлениям. Существующий порядок распоряжения имуществом казенного предприятия с согласия собственника должен быть сохранен только в отношении движимого имущества; в отношении недвижимости правомочие распоряжения должно быть исключено из содержания права оперативного управления данного субъекта. Вне зависимости от конкретной причины, обусловившей потребность предприятия в отчуждении недвижимого имущества, последняя свидетельствует о том, что казенное предприятие полагает утраченным хозяйственный интерес в таком имуществе; в случае, если воля предприятия не противоречит интересу публичного собственника, последний должен изъять

это имущество в казну с последующей передачей другому субъекту – государственной или муниципальной организации при сохранении права публичной собственности либо в частную собственность в установленном законом правовом режиме приватизации государственного и муниципального имущества.

12. Как воля уполномоченного органа собственника, так и воля казенного предприятия на возврат имущества из оперативного управления, а равно их совпадающая совокупность могут быть приняты во внимание только при условии, что они гармонизированы с теми публичными интересами, удовлетворение которых входит в задачи конкретного казенного предприятия. Сказанное позволило определить подходы к формированию правового механизма возврата имущества из оперативного управления по воле или с учетом воли казенного предприятия. Последнее вправе возвратить принадлежащее ему на праве оперативного управления имущество собственнику, а равно предприятие и собственник вправе заключить договор о таком возврате только в том случае, если возвращаемое имущество по своему состоянию или назначению не пригодно для достижения поставленных перед казенным предприятием целей.

13. Федеральным законом об унитарных предприятиях предусмотрена обязанность предоставления казенным предприятием отчетности в уполномоченные органы исполнительной власти; из буквального содержания подпункта 9 пункта 1 статьи 20 указанного закона следует, что последние наделены полномочием по ее утверждению. Между тем, ни законом, ни подзаконными актами не установлены основания и критерии утверждения или не утверждения такой отчетности, что сводит ее роль преимущественно к реализации учетно-информационной функции. Полагаем, что нормативное определение оснований, а равно правовых последствий не утверждения отчета (в частности, в виде ответственности руководителя казенного предприятия) позволит создать юридические предпосылки эффективной реализации

правовым механизмом отчетности казенного предприятий не только учетно-

информационной функции, но и функции контроля.

14. В современных условиях одной из самых эффективных форм экономического контроля является аудиторская проверка. В целях повышения эффективности реализации государственной и муниципальной собственности в опосредующих управление закрепленным за казенными предприятиями имуществом организационных отношениях необходимо включение в правовой механизм контроля за деятельностью всех казенных предприятий института обязательного аудита; осуществление последнего на основе принципа независимости аудиторской организации как от публичного собственника, так и казенного предприятия является фактором обеспечения баланса интересов указанных субъектов. Для легальной реализации данного положе ния необходимо пункт 1 статьи 26 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» изложить в следующей редакции:

«1. Бухгалтерский учет и финансовая (бухгалтерская) отчетность казенного предприятия подлежат ежегодной обязательной аудиторской проверке аудиторскими организациями».

15. Предоставление уполномоченному органу права отказать в утверждении аудиторской организации, определенной для проведения аудиторской проверки деятельности казенного предприятия по итогам конкурса, противоречит закрепленному законодательством о размещении государственных заказов принципу нормативного определения исчерпывающего перечня оснований отказа государственного заказчика от заключения контракта с победителем торгов. Для устранения данного противоречия представляется целесообразным внести изменения в пункт 5.17.4

Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом и изложить его в следующей редакции «получает в установленном порядке сведения о заключении договоров на проведение обязательного аудита государственных унитарных предприятий».

16. Действующее законодательство, регламентируя управление в казенных предприятиях, сосредоточивает внимание на правовом статусе руководителя; компетенция последнего включает полномочия двух видов: первый вид опосредует управление предприятием, второй – ведение его дел. Полномочия по управлению реализуются посредством правоотношений субординационного типа; по своему содержанию эти полномочия классифицируются на четыре вида: организационные; кадрово-трудовые; имущественно-распорядительные; юрисдикционные. При этом Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» предельно абстрактно определяет компетенцию исполнительного органа казенного предприятия; свое развитие нормы о правовом статусе руководителя обретают в Примерном трудовом договоре с руководителем федерального государственного унитарного предприятия. Это приводит к ситуации, при которой набор и содержание полномочий исполнительного органа казенного предприятия конкретизируется на уровне заключенного между собственником и руководителем предприятия трудовым договором, который, формально являясь правовой формой трудовых правоотношений, фактически обретает качество акта, определяющего правовой статус органа управлен ия казенного предприятия. Подобный подход, с одной стороны, игнорирует функциональное назначение трудового договора, а с другой – противоречит пункту 1 статьи 53

ГК РФ, из которой следует, что система органов управления юридического лица и их статус могут определяться только законами, иными правовыми актами и учредительными документами.

17. Элементом правового статуса исполнительного органа казенного предприятия являются правовые ограничения на осуществление иной деятельности; данные ограничения установлены Законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях в качестве исключительных. Между тем, статья 276 ТК РФ устанавливает иное правило, допуская право руководителя казенного предприятия занимать оплачиваемые должности в

других организациях с разрешения уполномоченного органа юридического лица, либо собственника имущества организации, либо уполномоченного собственником лица (органа); поскольку в силу статьи 5 ТК РФ установленные им нормы имеют приоритет над иными федеральными законами, постольку в соответствующей части указанное положение элиминирует исключительность характера ограничений, предусмотренных Законом о государственных и муниципальных предприятиях.

Содержание указанной выше нормы Закона об унитарных предприятиях требует уточнения в части запрета руководителю казенного предприятия на участие в юридических лицах. Легальная формула создает неопределенность в вопросе о допустимости участии руководителя предприятия в общественных организациях. Буквальное толкование данной нормы свидетельств ует о том, что данный запрет распространяется, в том числе, на членство в общественных организациях, что противоречит статье 30 Конституции РФ, гарантирующей каждому право на объединение; данное ограничение также не может быть оправдано целевыми установками, которыми часть 3 статьи 55 Конституции РФ определяет допустимость ограничений субъективных прав и свобод. С другой стороны, данное ограничение правового статуса руководителя казенного предприятия ограничивает возможности публичного собственника в осуществлении эффективной кадровой политики.

18. Обоснована необходимость включения в качестве общего правила в структуру органов управления казенного предприятия совещательного коллегиального органа, в компетенцию которого должно входить участие в принятии решений по вопросам, затрагивающим интересы собственника, предприятия и трудового коллектива. С учетом функционального назначения совещательного коллегиального органа состав последнего должен включать представителей собственника, администрации казенного предпр иятия, включая руководителей структурных подразделений предприятия и ревизионной комиссии, а также представителей трудового коллектива. Реализация данного

предложения является важным условием формирования правового механизма принятия управленческих решений, сбалансированных с точки зрения интересов публичного собственника, казенного предприятия и его работников.