3.1. Государственное регулирование, направленное на улучшение предпринимательского климата на региональном рынке жилья

Проведенное в первой главе исследование методов воздействия на жилищное сферу региона позволяет сделать вывод о том, что они в большинстве случаев не направлены напрямую на региональный рынок жилья, а предполагают лишь косвенное воздействие через механизм стимулирования спроса.

Перекос в регулировании регионального рынка жилья в сторону спроса вызывает ассиметричное ее развитие. Отсутствие регулятивного воздействия со стороны государства привело к тому, что в настоящее время на региональном рынке жилья накопилось множество барьеров и препятствий для поступательного развития. Осуществление предпринимательской деятельности сопряжено со значительными сложностями, особенно в части наличия избыточных процедур, необходимых для осуществления деятельности регионального рынка жилья. Поворотным моментом в направлении снижения административной нагрузки на региональный бизнес явилось создание автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» (АСИ). Функционирование данного агентства направлено на стимулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности, а в качестве инструмента воздействия выступает реализация национальных предпринимательских инициатив (НПИ). В соответствии Распоряжением Правительства [118] АСИ имеет множество способов осуществления своей деятельности:

- может принимать участие в заседаниях межведомственных органов, созданных Правительством РФ;

- может участвовать в проведении Минэкономразвития России экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

- может запрашивать у федеральных органов исполнительной власти материалы, необходимые при проведении экспертизы по проектам нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано осуществлять поддержку деятельности данного агентства.

Деятельность АСИ напрямую воздействует на региональный рынок жилья. Помимо этого, агентством в настоящее время осуществляется реализация важнейших планов мероприятий «Улучшение предпринимательского климата в сфере регионального рынка жилья» и «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере регионального рынка жилья» [32]. Данные программные документы уже в ближайшее время окажут существенное воздействие на локальные жилищные рынки. Следует отметить, что несмотря на обилие научно-методического инструментария, накопленного отечественной наукой, АСИ для осуществления НПИ было выбрана сравнительно новая для России технология дорожных карт, которая недостаточно проработана на научном уровне.

В качестве целевого ориентира реализации программы по улучшению предпринимательского климата в экономике России выбран рейтинг DoingBusiness (таблица 14)., который готовится специалистами Всемирного Банка и Банка Реконструкции и развития. Данный рейтинг составляется на основе следующих 10 показателей, отражающих различные аспекты жизненного цикла предприятия [12]:

- создание предприятия;

- оформление разрешений на выполнение работ;

- подключение к системам электроснабжения, регистрация прав собственности;

- получение кредитов;

- защита инвесторов;

- налогообложение;

- ведение внешнеторговой деятельности;

- обеспечение исполнения контрактов;

- разрешение неплатежеспособности (ранее это называлось «ликвидация предприятия»);

- наем рабочей силы.

Таблица14 - Рейтинг Doing Business РФ в 2015-2018 гг.

Необходимо сделать важное замечание относительно данного рейтинга: в нем показатели России рассчитываются на основании изучения условий ведения бизнеса в г.

В рейтинге 2013 года Россия заняла 120-е место из 183 стран по условиям ведения бизнеса. В табл. 6 представлены показатели России в этом рейтинге в 2015-2018 гг. на основании данных DB [150]. В итоге принятых мер, общий рейтинг РФ поднялся до 35 в мире

Рассмотрим тенденции в показателях ведения бизнеса, характерных для России. По двум показателям Россия находится во второй сотне стран мира, притом, что этот рейтинг включает и множество слабо развитых экономик планеты. По четырем показателям наблюдается отрицательная динамика, которая позволяет говорить о том, что условия в последние годы в них ухудшаются. В частности, согласно данным Всемирного банка российские менеджеры тратят 20% своего времени на решение вопросов, связанных с государственным регулированием [13]. Данный показатель значительно хуже того, в каких условиях функционируют организации в развитых странах (почти в 2 раза больше).

Одним из самых низких показателей Россия занимает в рамках получения разрешения на объекты регионального рынка жилья (115 место в 2018 и 117 место в 2015 годах). Данное обстоятельство обозначило то, что в качестве целевого ориентира дорожной карты «Улучшение предпринимательского климата в сфере регионального рынка жилья» были выбраны показатели данного рейтинга. На рис. 28 представлены цели государственного регулирования, направленного на улучшение делового климата на региональном рынке жилья.

В соответствии с представленными на рисунке данными планируется значительное улучшение условий для регионального рынка жилья: количество процедур для получения разрешения должно сократиться в 4,6 раз с 51 до 11; время прохождения процедур получения разрешений уменьшится в 7,5 раз с 423 дней до 56 дней; объем затрат для получения разрешения (в % к ВВП на душу населения) уменьшится в 1,8 раз.

Рисунок 28 - Целевые ориентиры дорожной карты «Улучшение

предпринимательского климата на региональном рынке жилья» в рейтинге

DoingBusiness

Приведенные данные позволяют говорить о том, что показатели дорожной карты «Улучшение предпринимательского климата в сфере регионального рынка жилья» по факту достигнуты не будут. При этом нужно отметить, что данные, приводимые в рейтинге DB, приводятся по показателям Москвы. Отсюда делаем вывод, что рейтинг не характеризует положение по всей стране. В рейтинге DB в отношении 30 городов России наблюдается существенное расхождение. В табл. 15 приведены данные по городам России в отношении получения разрешения на создание объектов регионального рынка жилья.

На основании данных таблицы лучшие условия в России по показателям получения разрешения на региональном рынке жилья в Сургуте, а худшие - в Москве.

При этом отличие между этими городами очень существенное:

- по количеству процедур - в 2,74 раза (17 и 47 штук);

- по времени получения разрешения в 2,61 раза (150 и 392 дней);

- по затратам - в 1,61 раза (106,2% и 171.5%).

Таблица 15 - Города России в рейтинге DoingBusiness

Указанные различия являются следствием следующих причин:

- различное регулирование на этапе подготовки к созданию объектов регионального рынка жилья;

- различная стоимость подключения к коммунальным сетям;

- различная стоимость топографических и геодезических исследований;

- дополнительные требования к подрядным организациям в различных городах;

- неразвитость правил землепользования и застройки.

Столь существенные различия позволяют говорить о том, что в разработке дорожной карты допущена важная ошибка - выбрана неверная исходная база для реализации дорожной карты. Рассчитаем средние значения показателей городов России в рейтинге Doing Business (табл. 16).

Таблица 16 - Средние показатели городов России в рейтинге Doing

Business

По данным таблицы можно сделать вывод, что средние показатели городов России существенно отличаются от показателя, с которым Россия фигурирует в международном рейтинге.

Программа «Улучшение предпринимательского климата в сфере регионального рынка жилья» направлена на снижение административной нагрузки на организации, которые вынуждены получать множество согласований в ходе осуществления работ. В результате эффект должно ощутить и население в качестве увеличения объема вводимого жилья и снижения его стоимости. Дорожная карта «Улучшение предпринимательского климата в сфере регионального рынка жилья» преследует следующие цели [32]:

- сокращение количества процедур, необходимых для реализации проектов;

- сокращение совокупного времени прохождения всех административных процедур при реализации проектов;

- снижение расходов, необходимых для прохождения всех административных процедур при реализации проектов;

- развитие рынка аренды жилья.

Национальная предпринимательская инициатива по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации «Улучшение предпринимательского климата в сфере регионального рынка жилья» [32] предполагает развернутый план осуществления мероприятий.

Предлагаемый график включает в себя 12 мероприятий по основным направлениям развития отрасли. При этом уже сейчас можно утверждать, что большинство из запланированных мероприятий реализовано не было, столкнувшись с широким спектром проблем. Можно сделать вывод о том, что в ходе разработки были недостаточно проработаны риски и препятствия ее реализации. Запланированный на 2012 год «эффект быстрых побед» себя не оправдал, изменения происходят достаточно медленно, что позволяет говорить о недостатках при разработке дорожной карты. Нужно также учитывать, что ввиду долгосрочной природы осуществления деятельности в сфере регионального рынка жилья, сложно ожидать быстрых эффектов.

Правительством Российской Федерации регулярно выпускаются распоряжения «О мониторинге и контроле реализации плана мероприятий «Улучшение предпринимательского климата в сфере регионального рынка жилья», которые призваны отслеживать текущие изменения, протекающие в ходе реализации. В ходе первой рабочей встречи [151] по формированию дорожной карты «Упрощение процедур получения разрешений на объекты регионального рынка жилья» были отмечены следующие выводы по текущему состоянию проблемы (рис. 29).

Несмотря на то, что за последние годы наметились тенденции снижения административной нагрузки на бизнес, показатели отечественной системы получения разрешений на региональном рынке жилья значительно отстают от мирового уровня: количество процедур в 3 раза, а срок получения разрешения в 2 раза выше среднемирового. Показатель затрат на получение разрешения составляет 47% от среднемирового, однако, во-первых, как отмечено в ходе рабочей встречи, в России имеется значительная доля неучтенных расходов; а

во-вторых, следует учитывать, что уровень ВВП на душу населения в нашей стране уступает показателям развитых стран.

Рисунок 29 - План-график сокращения разрешительных процедур на региональном рынке жилья

В ходе второй рабочей встречи [152] рассматривались мероприятия по оптимизации процедуры реализации процессов на региональном рынке жилья по следующим стадиям:

- землеустроительной;

- градостроительной;

- проектирования;

- создания объектов на региональном рынке жилья;

- ввода объекта в эксплуатацию;

- государственного кадастрового учета.

На третьей рабочей встрече [153] обсуждались следующие важнейшие проблемы:

- подготовка документов территориального планирования;

- уведомительная процедура начала реализации на региональном рынке жилья;

- внедрение службы одного окна при получении разрешений на региональном рынке жилья;

- введение исчерпывающего перечня документов, требуемых для получения разрешений на региональном рынке жилья;

- создание единой системы раскрытия информации;

- создание единых стандартов проведения торгов земельными участками;

- внедрение электронного документооборота;

- сокращение текущего перечня документов для получения разрешения на выполнение работ на региональном рынке жилья;

- актуализация СНиПов, СанПиНов и требований в проектной документации.

Вообще вопросы получения разрешения на региональном рынке жилья регулируются нормами Градостроительного Кодекса [27]. Однако нужно отметить, что, несмотря на его принятие в 2004 году, в настоящее время он не применяется в достаточной мере на всей территории России. Зачастую используются устаревшие нормы и требования в противовес существующему законодательству. При этом до конца не продуман механизм гармонизации ГК и предлагаемой для развития дорожной карты. Учеными [22] недостатки градостроительной политики в некоторых регионах страны отмечаются как одни из самых важных негативных факторов функционирования жилищной сферы.

В настоящее время в качестве значимых недостатков инициативы по снижению административных процедур на региональном рынке жилья следует назвать отсутствие разработанной системы рисков, что может вызвать серьезные сложности в ходе реализации мероприятий. Риски можно разделить

на множество категорий, например, в зависимости от стадии реализации программы:

- риски на стадии разработки;

- риски на стадии реализации.

Также можно ввести множество групп рисков: в зависимости от величины последствий, времени возникновения, сфере возникновения и т.д. Рассмотрим возможные риски, связанные с инициативой по улучшению бизнес-климата на региональном рынке жилья.

Одним из основных является риск недостижения заложенных показателей, который уже проявляется в настоящее время. Приведенные выше данные показывают, что значительная часть мероприятий не был реализована. В результате эффект будет отличаться от запланированного. Также в настоящее время присутствует риск неверно выбранной базы для оценки итогов реализации плана мероприятий, выбранный в качестве целевого показателя, поскольку рейтинг «DoingBusiness» не является единственным возможным.

Риск недостаточного научно-методического обеспечения разработки и реализации планов мероприятий, особенно на начальной стадии использования этого механизма в России, также является довольно значительным. Несмотря на то, что научные работы в данном направлении имеются, объективно, их количество и качество в настоящее время не соответствует тому огромному масштабу целей, на которые нацелены дорожные карты. Риски недостаточного научно-технического обеспечения характеризуют довольно неординарную ситуацию, когда в России дорожные карты стали активно применяться, несмотря на то, что научного обеспечения такого механизма в отечественной науке явно недостаточно.

В ходе реализации программы должны быть учтены организационные риски, связанные с тем, что в их осуществлении принимает большое количество заинтересованных лиц из органов власти, бизнеса, общественности и др. В таких условиях координация и гармонизация деятельности приобретает

определяющее влияние. Нельзя исключать рисков возникновения бюрократии и коррупции.

Страновые риски при реализации планов мероприятий на региональном рынке жилья также имеют место, так как этот инструмент в отечественной деятельности ранее не применялся. Возможно отторжение его на уровне властей или научного сообщества, связанного с особенностями реализации программ развития в России.

Региональные риски представляют собой широкий спектр возможных негативных последствий. Здесь нужно учитывать, что дорожные карты, как инструмент планирования в настоящее время не учитывают региональную специфику, поэтому в ходе их разработки может быть не учтено множество важных моментов в отношении разных регионов страны. Как уже отмечалось, в регионах страны условия ведения предпринимательской деятельности на региональном рынке жилья значительно отличаются, и реализация планов мероприятий может привести к различным результатам.

Реализация планов мероприятий на региональном рынке жилья предполагает наличие значительных региональных рисков. Упрощение процедур получения разрешений может вызвать широкий диапазон воздействий на регион. Нужно учитывать, что, несмотря на заложенные цели, результат может быть и отрицательным. Таким образом, возникает большое количество рисков, начиная от отторжения организациями региона производимых изменений, заканчивая появлением дополнительных рисков в ходе реализации проектов на региональном рынке жилья. Отказ от определенных разрешительных процедур может привести к появлению дополнительных рисков. Специалистами Всемирного Банка отмечается, что в развитых зарубежных государствах существует минимальный набор разрешительных процедур (например, в Швеции, Дании, Новой Зеландии таких процедур от 6 до 8), что, однако, не приводит к низкому качеству возводимых объектов. При этом не учитывается потенциальные проблемы, которые могут появиться в отечественной практике.

Социальные риски могут возникнуть в случае, если произойдет ухудшение качества возводимых объектов на региональном рынке жилья. В этом случае население страны может выразить недовольство реализуемой политикой.

Правовые риски являются одними из главных препятствий в настоящее время. Реализация мероприятий предполагает принятие новых законодательных актов и внесение изменений в существующие. Отсутствие или несвоевременное принятие этих документов может затормозить или вообще сделать невозможными осуществление некоторых мероприятий. В ходе реализации нужно учитывать политические риски. Улучшение условий ведения предпринимательской деятельности в России изначально было политическим решением под влиянием объективно сложившихся обстоятельств. Возможное изменение приоритетов или отказ от планов мероприятий, как механизма воздействия на условия бизнеса должно рассматриваться как потенциальный риск. В ходе реализации программы по улучшению условий предпринимательской деятельности на региональном рынке жилья, имеются экологические риски, которые могут возникнуть в случае, если качество создаваемой продукции ухудшится, и это вызовет отрицательное воздействие на окружающую среду или здоровье проживающих людей.

В ходе реализации инициативы по улучшению предпринимательского климата на региональном рынке жилья должны быть учтены риски негативной реакции рынка недвижимости. Дело в том, что программа предполагает широкий диапазон воздействий, который может вызвать изменение цен купли- продажи или аренды, спроса или предложения.

В результате региональный рынок жилья может быть подвергнут значительным воздействиям, что повлияет как на население, так и на организации. На рис. 30 представлены основные положения данной программы.

110

РисунокЗО -Проблемы реализации программы «Улучшение предпринимательского климата на региональном рынке жилья»

Также до конца непонятно, какие эффекты вызовет внедрение планов мероприятий. Снижение времени и затрат, необходимых для получения разрешения на создание объектов, должно привести к снижению общих затрат на их возведение, что может вызвать снижение цен на рынке. Однако просчитать последствия снятия административных барьеров достаточно сложно, при этом возникает проблема экономического обоснования проводимых реформ.

Следует отметить, реализация мероприятий по улучшению делового климата на региональном рынке жилья не дает положительной динамики в рейтинге Всемирного Банка. Региональные особенности выдачи разрешений на региональном рынке жилья значительно усложняют процесс. Для преодоления этих недостатков в 2013 году АСИ предложило ряд новых мероприятий [69]. Был создан ряд экспертных групп, направленных на преодоление административных барьеров. В настоящее время ведется работа над внедрением лучших практик в других регионах страны.

Знаковым событием для упрощения процедур на региональном рынке жилья стало принятие Постановления Правительства об исчерпывающем перечне процедур [92]. Данный перечень процедур на региональном рынке жилья включает 134 пункта. Оно создало необходимую правовую основу для снижения бюрократии в этой сфере.

То, что Россия в рейтинге «Ведение бизнеса» по показателям продолжает оставаться на очень низких позициях, стало предметом споров между АСИ и Всемирным Банком. В результате анализа и корректировок со стороны Агентства Стратегических инициатив утверждается то, что по модельному объекту на региональном рынке жилья реально существует 12 процедур, а не 36. Затраты на создание объекта и срок прохождения процедур также на порядок ниже - 143 640 руб. и 184 дня (по сравнению с 361 696 руб. и 297 днями соответственно). Это является примером возможных бюрократических проблем в ходе реализации программ развития.

Однако опыт отдельных регионов страны демонстрирует, что эти проблемы могут быть эффективно решены, так показатель «время получения разрешения на региональном рынке жилья» является минимальным в Татарстане (41 день), что является отличным результатом и на уровне ведущих мировых государств (3 место в мире). В табл. 17 приведен расчет снижения официальных расходов на получение разрешений на региональном рынке жилья для субъектов, для которых производится расчет по методике Всемирного Банка.

Таблица 17 - Снижение официальных расходов на получение разрешений

на региональном рынке жилья для городов России (в расчете на 1 проект)

Расчеты показывают, что по конкретному объекту на региональном рынке жилья затраты на получение разрешения снизятся на значительную величину: от 52790 руб. для Калуги до 617420 руб. для Москвы. Важный фактор здесь - величина ВРП и исходное состояние в части получения разрешения на региональном рынке жилья. Нужно учитывать, что для объектов различного назначения эффект будет также отличаться.

Важнейшей составляющей общего экономического эффекта от реализуемой программы по упрощению процедур получения разрешения на региональном рынке жилья будет снижение так называемых неофициальных расходов (неявных затрат). Данный вид издержек не так часто обсуждается в научной литературе, однако практика осуществления деятельности показывает наличие значительных нефиксируемых статистическими наблюдениями затрат, относящихся к сфере теневой экономики.

При этом величина показателя сложно формализуема, однако участниками рынка отмечается значительная его величина. Термин «неявные затраты» в настоящее время употребляется специалистами Всемирного Банка и обсуждается в ходе рабочих встреч о реализации дорожной карты. Ввиду сложности определения реальной величины неявных затрат для дальнейших расчетов принято их значение на уровне явных. Снижение затрат на неявные издержки рассчитано (табл. 18), исходя из планируемого снижения количества разрешительных процедур (до 15 шт.).

Приведенные в таблице данные показывают значительную экономию средств организациями на региональном рынке жилья, что должно позитивно отразиться на их рентабельности.

Таблица 18 - Снижение неофициальных расходов на получение

разрешений на региональном рынке жилья для городов России (в расчете на 1

проект)

Одной из наиболее сложно определяемых величин при определении эффективности реализации дорожной карты является оценка эффекта от сокращения времени на получение разрешительных процедур для осуществления работ на региональном рынке жилья. В данном случае многое

будет зависеть от конкретного проекта, от характеристик организаций, уровня обеспеченности их заказами и т.д. Подобные расчеты широко распространены на региональном рынке жилья при планировании реализации конкретного проекта. Однако на стадии, когда еще не получено разрешение на возведение объекта, такие расчеты затруднены. Для решения данной задачи нами предлагается использовать среднемесячные затраты на заработную плату одного работника (ЗП_ср), количество человек, занятых на реализации проекта (N), сокращение времени на получение разрешения на региональном рынке жилья для конкретного региона (∆T) и коэффициент, учитывающий временные лаги, когда работники организации ожидают ответа от исполнительных органов на запросы и не занимаются реализацией проекта (К_загр.).

Все эти данные формализуются в следующее выражение:

На основе предложенной формулы произведен расчет эффекта от сокращения времени на получение разрешительных документов (табл. 19).

Таблица 19 - Снижение затрат на получение разрешений на

региональном рынке жилья за счет сокращения времени для городов России (в расчете на 1 проект)

Сводные данные по оценке эффективности дорожной карты приведены в

табл. 20.

Таблица 20 - Суммарный эффект от реализации программы по упрощению процедур получения разрешений на региональном рынке жилья для городов России (в расчете на 1 проект)

Полученные значения свидетельствуют о значительном резерве снижения затрат на получение необходимых документов, эффект для различных регионов страны измеряется сотнями тысяч рублей в расчете на 1 объект регионального рынка жилья.

Произведенный расчет показывает довольно высокие показатели эффективности реализации дорожной карты в отношении конкретных проектов на региональном уровне. Для определения общего эффекта для региона на уровне Воронежской области было учтено суммарное количество проектов, реализуемое на территории региона (219 проектов в 2011 году). Суммарный эффект составил 201,97 млн. р. при сохранении существующих объемов регионального рынка жилья.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что механизм снижения административной нагрузки на региональном рынке жилья в России запущен, однако он сталкивается с множеством проблем, связанных с недостатками разработанных документов, недоучетом всех возможных рисков, последствий, эффектов на социальном уровне, реакции рынка недвижимости. Одной из важнейших проблем является отсутствие регионального однообразия

в регулировании процедур, связанных с получением разрешений на региональном рынке жилья. В результате внедряемая «сверху» программа вызовет различные сложно прогнозируемые воздействия на условиях ведения в конкретном регионе. Реализуемая инициатива по улучшению делового климата может оказать положительное влияние на выравнивание условий ведения предпринимательской деятельности в регионах страны, однако в настоящее время в ходе ее реализации недостаточно учитывается региональная специфика, в результате чего воздействие ее может быть недостаточным.