2.1. Засади і традиції інституціоналізації транспарентності

Інститут транспарентності базується на таких засадах:

· принцип поділу гілок влади на законодавчу, виконавчу, су-

дову, які протиставлені одна одній та функціюють на основі сис-

теми стримувань і противаг з метою запобігання зловживанням

будь-якою з гілок своїми повноваженнями та узурпації влади;

· якість чинного нормативно-правового забезпечення;

· підзвітність, відповідальність у діяльності органів держав-

ної влади і органів місцевого самоврядування;

· наявність дієвих, конкретних механізмів і процедур реалі-

зації прав доступу громадян до інформації про діяльність держав-

ної влади;

· рівень політичної культури.

Зародження інституту транспарентності нерозривно пов'я-

зане з появою держави. Протягом століть транспарентність як яви-

ще проявлялось тільки в діяльності держави з управління краї-

ною. З появою книгодрукування, розвитком освіти та поступовим

збільшенням чисельності освічених людей, які вміли читати, по-

чався процес активного культивування потреби пересічних гро-

мадян в отриманні інформації. Боротьба за природні права, що

призвела до переходу в багатьох державах від монархій до рес-

публік, а пізніше від авторитаризму до демократизму, вимагала

інструментів масового доступу до інформації, якими стали засоби

масової інформації. Боротьба за так звані інформаційні права спри-

яла утворенню норм права, які збереглися майже незмінними до-

тепер, насамперед широкого визнання набули права на вільне ви-

словлення думок та вільне використання інформації*.

Свобода висловлення думок та доступність, відкритість

інформації є частиною невід'ємних прав людини, що дозволяє

фізичним особам і суспільним групам відстоювати свої права.

Згідно з Європейською конвенцією (ст. 10), свобода висловлення

думок - пріоритетне право кожної людини незалежно від держав-

них кордонів.

зловживань, безгосподарності та корупції. Водночас вона вигідна

для самих урядів, оскільки відкритість та прозорість у процесі прий-

няття рішень можуть сприяти підвищенню рівня довіри громадян

до діяльності уряду, забезпечують його легітимацію.

Затвердження інституту транспарентності є багатолітньою

тенденцією, у багатьох ліберально-демократичних державах ство-

рені інститути транспарентності, або інститути відкритості. Зачи-

нателем цієї традиції стала Швеція, у якій ще в 1766 р. був прий-

нятий закон про свободу видань. У подальшому цей приклад на-

слідували Фінляндія (Закон "Про відкритість публічних доку-

ментів", 1951 р.), США (Закон "Про свободу інформації", 1966 р.),

Данія (Закон "Про доступ до адміністративних документів", 1970 р.),

Норвегія (Закон "Про гласність в адміністративному управлінні",

1970 р.), Франція (Закон "Про доступ до адміністративних доку-

ментів", 1978 р.), Нідерланди (Закон "Про встановлення правил

відкритості адміністративного управління", 1978 р.), Австралія

*

автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Гунин Д. И. - Екатеринбург, 2008. - 31 с. - Режим доступа :

http://www.ifap.ru/library/book365.pdf

(Закон "Про свободу інформації", 1982 р.), Канада (Закон "Про

доступ до інформації", 1982 р.), Нова Зеландія (Закон "Про адмі-

ністративну інформацію", 1982 р.), Австрія (Закон "Про розкрит-

тя інформації федеральних адміністративних органів", 1987 р.),

Бельгія (Закон "Про розкриття адміністративного управління",

1994 р.), Республіка Корея (Закон "Про розкриття інформації публіч-

них органів", 1996 р.), Великобританія (Закон "Про свободу інформації",

2000 р.), Японія (Закон "Про друкування інформації", 2001) та ін*.

Першою країною, яка почала затверджувати принцип транс-

парентності державних органів, стала Швеція.

Густавом III був схвалений Закон "Про свободу видань", який

пізніше став частиною конституції, прийнятої у 1772 р. Цим доку-

ментом вперше у світовій історії:

· у законодавчому порядку скасовано цензуру;

· гарантовано свободу висловлення думок та надано свободу

доступу до джерел інформації, насамперед до офіційних документів;

· встановлено у світі систему публічного характеру офіцій-

них документів владних структур та, відповідно, відкритий харак-

тер здійснення державної влади.

Цей закон як складова частина конституції діє у Швеції до-

тепер. У 1949 р. його було модифіковано у Закон "Про свободу

друку", що гарантує всім громадянам країни свободу отримання

інформації в державних органах.

У Швеції закріпився своєрідний правовий досвід у площині

захисту права на доступ до інформації - правовий інститут під на-

звою "свистун" (whistleblower). Справа в тому, що шведські чинов-

ники уповноважені публічно розкривати певного роду відомості,

які стали їм відомі по роботі чи службі, навіть такі, що захищені

грифом "службова таємниця". Це право вони отримують тільки в

тому випадку, якщо суспільна значущість поширюваних відомос-

тей превалює над важливістю збереження їх конфіденційності.

Давні традиції у площині законодавчої бази щодо свободи

доступу до інформації має Фінляндія: будучи частиною Швецького

королівства, вона застосовувала швецький Закон 1766 р. "Про до-

ступ до публічної інформації". У 1951 р. було прийнято Закон "Про

гласність офіційних документів", який діяв до 1999 р. З 1 грудня

*

по новому закону о доступе к информации / М. И. Савинцева // Право СМИ. - 2009. - № 3. -

Режим доступа : http://mediascope.ru/node/408

1999 р. його замінив Закон "Про відкритість діяльності уряду".

Цим документом було визначено принцип, згідно з яким докумен-

ти є відкритими для громадськості, за винятком випадків, коли

існують вагомі причини для відмови в їх наданні.

Основні вимоги інформаційної відкритості органів влади та на-

дання урядової інформації населенню ґрунтуються на таких засадах:

· визнається право людей на інформацію, яка стосується

державних справ, вона не обмежується адміністративними бар'є-

рами, географією чи платіжною спроможністю користувача;

· громадянину надається доступ до офіційних записів та

документів, до документів, що стосуються офіційних законів, угод

чи рішень, до даних урядових досліджень, які використовуються

для розробки політики;

· архіви утримуються таким чином, щоб забезпечити рівно-

правний доступ до інформації для всіх громадян;

· уряд несе відповідальність за збирання та поширення

інформації, урядова інформація поширюється у формі, що забез-

печує її повноцінність для публіки;

· на урядову інформацію не поширюється авторське право,

але при цьому доступ може бути обмеженим відповідно до чинно-

го законодавства;

· визнається право користувача урядової інформації на

таємницю.

Сьогодні майже всі органи влади та місцевого самоуправлін-

ня Фінляндії мають власні веб-сайти та пропонують ряд он-лайн-

послуг: громадяни можуть шукати та отримувати інформацію,

надсилати запити, брати участь у голосуванні, подавати заяви та

більше взаємодіяти з посадовими особами. Політика відкритості

та можливість електронного доступу до інформації є основною

причиною низької корупції у Фінляндії, факти корупції у країні

трапляються скоріше як винятки, ніж як закономірність. Положен-

н я, які стосуються п розорості (Консти туція і Закон "Про

відкритість діяльності уряду"), використовуються на всіх рівнях

державної адміністрації. Ними проголошується право доступу до

всіх державних документів як основне право громадянина, у свою

чергу, органи державної влади зобов'язуються превентивно забез-

печувати інформацією громадськість.

США мають власну історію доступу до державних доку-

ментів, документів судів та законодавчих матеріалів: з 1936 р. дру-

кується Федеральний реєстр, у 1946 р. Конгресом прийнято Закон

"Про адміністративні процедури", згідно з яким вимагається:

· друкувати інформацію про структуру, повноваження та

процедури;

· забезпечувати доступ до всіх постанов, що стосуються

винесення рішень;

· надавати доступ до всіх рішень.

Дозволялось відмовити в доступі до інформації, якщо йшло-

ся про збереження секретності в інтересах держави та внутріш-

нього управління. Згідно з цим правовим актом інформація нада-

валась в достатньо обмеженому обсязі.

Починаючи з 50-х рр. минулого століття ЗМІ і Конгрес про-

пагують прийняття комплексного закону. У 1966 р. був прийнятий

і набрав чинності у 1967 р. Федеральний закон США "Про свобо-

ду інформації":

· визнано суспільним надбанням всю інформацію, що зби-

рається та зберігається державними структурами;

· встановлено повну відкритість усіх документів органів

Федерального уряду США для громадян чи організацій незалеж-

но від громадянства чи країни походження.

Окремі відомства - Міністерство оборони, ЦРУ, ФБР - част-

ково звільнені від зобов'язань, встановлених законом. Передбаче-

но 10 категорій дискреційних виключень та близько 140 різних

законів, які дозволяють не надавати інформацію. Однак громадя-

ни мають право вимагати розсекречення інформації через суд.

Державні службовці зобов'язані надавати аргументовану

відповідь у встановлений термін та нести відповідальність за не-

виконання цієї вимоги, що є додатковою гарантією для реалізації

права на доступ до інформації.

Свобода доступу до інформації в США досягається шляхом

друкування документів у бюлетені "Federal Register", а також на-

дання громадянам права ознайомлюватись з документами та копі-

ювати їх. Державна установа федерального рівня не тільки має

надавати громадськості власні документи, а й створювати умови

для їх швидкого пошуку шляхом постійного видання покажчиків,

на відповідь на запит встановлені жорсткі терміни. Причини за-

питу на отримання інформації пояснювати не потрібно. Скарги на

відмову держоргану надати інформацію розглядаються в суді в

першочерговому порядку та, як правило, на користь громадянина.

У 1996 р. прийнятий закон "Про свободу електронної інфор-

мації", яким було внесено поправки в Основний закон, зокрема

вимагається, щоб державні відомства створювали "електронні

читальні" та забезпечували доступ до інформації в електронному

вигляді, яка має бути оприлюднена разом з іншими запитуваними

документами.

Законодавство у сфері свободи інформації існує більш ніж

два століття і продовжує еволюціонувати. Більшість країн визна-

ли право на доступ до інформації, накопичуваної державними

органами, через видання окремих законів про свободу інформації,

інші - шляхом прийняття окремих адміністративних положень,

лише кілька країн внесли право на доступ до інформації в Основ-

ний закон країни. Багато із цих законів протягом наступних років

неодноразово коригувались*.

Розвиток прозорості та відкритості є закономірним проявом

поширення процесів демократизації у світі - більшість документів

прийнято за останні 20 років, а також відповіддю на вимоги сус-

пільних організацій, засобів масової інформації та міжнародних

кредиторів.

Сьогодні у світі нараховується 87 країн, які мають спеціалі-

зовані закони щодо регулювання та забезпечення доступу грома-

дян до інформації, яка належить до відання органів влади**. У 33 ін-

ших країнах, таких як: Афганістан, Аргентина, Бахрейн, Бангла-

деш, Болівія, Камбоджа, Камерун, Коста-Рика, Єгипет, Ефіопія,

Острова Фіджі, Гана, Гватемала, Індонезія, Кенія, Ліберія, Люк-

сембург, Малаві, Малайзія, Мальдівські острови, Монголія, Ма-

рокко, Мозамбік, Нігерія, Папуа-Нова Гвінея, Парагвай, Сьєрра-

Леоне, Шрі-Ланка, Суринам, Танзанія, Уругвай, Замбія, Ємен роз-

роблені проекти законів про свободу інформації або ці закони вже

були ухвалені, але ще не набрали чинності.

У країнах СНД закони, що регламентують право на доступ

до інформації, діють в Вірменії (2003), Азербайджані (2005), Грузії

(1999), Казахстані (1993), Киргизстані (2007), Молдові (2000),

Таджикистані (2002), Україні (1992)***, Узбекистані (1997).

*

по доступу к правительственной информации в мире / Д. Банисар. - Режим доступа : http://

www.privacyinternational.org/foi/foisurvey2006rus.pdf

**

***

принципів прозорості та відкритості державного управління в Україні (див. дод. Б).

В Африці закони про доступ до інформації є в таких краї-

нах, як: Ангола (2002), ПАР (2000), Уганда (2005), Зімбабве (2002).

В Америці (Центральна, Північна, Латинська, країни Атлан-

тичного океану (Карибське море)) діють закони з доступу у краї-

нах: Антигуа и о. Барбуда (2004), Аруба (1999), Беліз (1994), Грен-

ландія (1994), Гондурас (2006), Домініканська Республіка (2004),

Канада (1982), Кайманові острови (2007), Колумбія (1985), Сент-

Вінсент і Гренадіни (2003), Нідерландські Антильські острови

(1999), Мексика (2003), Нікарагуа (2007), Панама (2002), Перу

(2002), Тринідад і Тобаго (1999), США (1966), Чилі (2008), Еква-

дор (2004), Ямайка (2002).

Закони, які забезпечують доступ до інформації органів вла-

ди, діють у таких європейських країнах, як: Австрія (1987), Алба-

нія (1999), Бельгія (1994), Болгарія (2000), Боснія і Герцеговина

(2000), Великобританія (2000), Шотландія (2002), Венгрія (1992),

Греція (1986), Германія (2005), Данія (1970), Ірландія (1997), Іслан-

дія (1969), Іспанія (1992), Італія (1990), Косово (2003), Латвія

(1998), Литва (2000), Ліхтенштейн (1999), Македонія (2006), Нідер-

ланди (1978), Норвегія (1970), Польща (2001), Португалія (1993),

Румунія (2001), Сербія (2004), Словаччина (2000), Словенія (2003),

Фінляндія (1951), Франція (1978), Хорватія (2003), Чехія (1999),

Чорногорія (2005), Швеція (1766), Швейцарія (2004).

У країнах Азії та Близького Сходу закони є в Гонконгу (1995),

Індії (2002), Ізраїлі (1998), Йорданії (2007), Китаї (2007), Непалі (2007),

Пакистані (2002), на Філіппінах (1987), у Південній Кореї (1996),

Тайвані (2005), Таїланді (1997), Туреччині (2003), Японії (1999).

У країнах Океанії закони є в Австралії (1982), на Островах

Кука (2008), у Новій Зеландії (1982).

Принцип транспарентності є міжнародно-правовим виявом прин-

ципу незастосування неопублікованих нормативно-правових актів, на

якому засновані правові системи всіх цивілізованих країн світу.