Общие условия и факторы

В процессе перехода к открытому гражданскому обществу, в котором существуют многообразные формы для проявления и комбинирования различных групповых и индивидуальных экономических интересов, экономическая политика приобретает качественно новые черты.

В ходе системных реформ переход от политической рациональности к экономической выявляет расхождения в интересах разнообразных экономических и социальных групп, происходит их политическая и организационно-правовая институционализация. Экономическая политика в новых условиях представляет, оформляет и согласовывает интересы различных общественных и политических сил. В ней должны концентрироваться основные идеи и предложения, воплощаться концепции, способствующие экономическому прогрессу общества. По сути, это уже “плюралистическая” экономическая политика, являющаяся основой и результатом общественного согласия. Она же — условие легитимации политической власти в сфере экономики. В ней в обобщенном виде представлены политические платформы и представления различных партий, правительства, парламентских органов, профсоюзов, организаций самоуправления, общественных и хозяйственных организаций и объединений. При этом крайне важно выстроить ясные правовые основы, регламентирующие взаимоотношения между лицами, принимающими решения, бюрократическим аппаратом и представителями лоббистских групп.

В свою очередь, процессы реализации, обеспечивающие успешность экономической политики, должны опираться на предсказуемую и понятную систему макроэкономического регулирования и, возможно, в ряде случаев на жесткие методы социального управления. Подобный подход к формированию и реализации экономической политики обеспечивает и закрепляет легитимность действий политической власти в экономической сфере.

Экономическая политика зависит от типа хозяйственной системы и “модели” экономического развития. Тип хозяйственной системы определяется экономической доктриной, принятой в стране, охватывающей нормы и фундаментальные принципы хозяйствования, отношение к различным формам собственности, соотношение экономических и административных методов регулирования, организационную структуру и правовые отношения.

В российской экономике сложилась экспортно-сырьевая модель развития, под которую подстраивается и деформируется вся система хозяйствования. Консервативный и инерционный характер российской экономической политики, поддерживающей сложившиеся условия и направления развития, не способен обеспечить стратегический поворот к инновационной модели, основанной на использовании интеллектуального потенциала страны^[83].

Одна из ключевых характеристик формирующейся инновационной экономической модели в том, что происходит нарастание и закрепление качественного разрыва между странами- лидерами и периферией, где сейчас находится российская экономика^[84]. На долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании и организации производства, в промышленно развитых странах приходится до 75—80% прироста валового внутреннего продукта. Россия отстает по этому показателю в этой области от развитых стран на 45—50 лет.

Изолированность российской экономики от создаваемых в развитых странах новейших технологий ведет к прогрессирующему организационному, управленческому и техническому отставанию экономики.

Особенности государственного устройства, границы суверенитета, содержание и характер экономических функций, степень социальной ответственности и многие другие моменты государственного строительства и развития определяют формирование, содержание и особенности реализации государственной экономической политики.

Демократическое социальное государство ближе к корпо- ративистской организации политической системы, поскольку политические и общественные институты, представляющие различные интересы, в своем функционировании в большой степени зависимы от этого государства, в том числе и юридически.

Исторический переход от традиционного либерального государства к социальному сопровождается изменением значения понятия “автономия”. Так, в отличие от власти лассефери- стского либерального государства, социальному государству, чья легитимность зависит от способности обеспечивать рост благосостояния, социальную стабильность и порядок, регулировать и компенсировать кризисы экономического развития, не могут быть безразличны взаимоотношения сторон любого потенциального социального или экономического конфликта.

“Свободная игра” организованных общественных сил дозволяется государством лишь тогда, когда эта игра более эффективна, нежели прямое государственное вмешательство, и лишь в тех организационных рамках, в которых протекает конфликт. Автономия контролируется и направляется государством; она приобретает функциональный характер и даже цель — социальное сотрудничество, партнерство.

Политическая система современного общества возникла не через разрушение либеральной демократии, а в процессе постепенной трансформации в демократическое социальное государство всеобщего благосостояния. Это и наложило соответствующий отпечаток на характер и функции корпоративистских элементов, присущих данной системе.

И если традиционная авторитарно-корпоративистская система по своей природе антиплюралистична, то демократическое социальное государство — постплюралистично. В нем также, в отличие, к примеру, от диктатур, основные гражданские права и свободы не уничтожены, они введены в рамки комплексной системы общественного контроля и с учетом этого контроля используются.

Другое важное отличие — характер и цель функционирования общественных союзов и организаций. Являясь составной частью организованного комплекса государства “всеобщего благосостояния”, они (общественные организации и союзы) в ходе регулирования и улаживания социальных конфликтов, действуя совместно с государством и во благо “всеобщих интересов”, решают государственные задачи. Такое функционирование общественных организаций нельзя назвать вынужденным, оно происходит не под нажимом со стороны государства, а в результате компромисса между различными социальными силами, группами интересов и государственными органами.

5. Достижением современного государства, понимаемого как институт партнерства и регулирования социальных конфликтов, является интеграция наемных работников в возглавляемую и созданную этим государством систему “кооперативного разрешения конфликтов”. Создание такой системы является результатом исторического компромисса.

В отличие от традиционного плюралистического общества, организованные представители труда и капитала представляют не только интересы своих “клиентов”, но и совместно с государством и представителями других союзов и организаций участвуют в принятии и осуществлении общезначимых социальных и экономических решений. Примером может быть так называемая тарифная автономия, в рамках которой в выработке экономической политики соучаствуют объединения наемных работников и союзы работодателей.

Корпоративной политической системе присуши три определяющих свойства:

1) тесное сотрудничество между государством, функциональными и корпоративными группами интересов;

2) институционализированные формы прямого сотрудничества между самими группами интересов;

3) государственный контроль над деятельностью групп интересов, ограничивающий их автономию и превращающий их отчасти в “агентов мобилизации” для осуществления экономической политики государства.

Важнейшее различие между корпоративизмом и плюрализмом заключается в том, что в плюралистической политической системе представители общественных организаций независимы от государства, в корпоративистской же — их деятельность протекает в рамках, установленных государством.

Соответственно, корпоративистские элементы современной модернизированной либеральной демократии не имеют своей целью подавление конфликта. Напротив, он регулируется, канализируется, вводится в русло “сотрудничества”, “взаимной ответственности”, консенсуса. Цель подобного регулирования — достижение равновесия интересов. В этом плане можно говорить о создании общества либерального корпоративизма (в разных странах оно принимает различные политические формы). От авторитарно принудительного корпоративизма оно отличается тем, что в нем крупные общественные организации вступают в систему корпоративистских отношений добровольно и в принципе обладают правом (и возможностью) выйти из данной системы.

Функции либерально-корпоративных структурных элементов политической системы определяются оперативными и легитимными слабостями интервенционистской политики государства в условиях экономической свободы и частной собственности. Государство, в деятельности которого центральной проблемой является несоответствие между ожидаемым от него уровнем управления и средствами управления, имеющимися у него, вынуждено искать для осуществления своей политики непрямые формы и обращаться за “содействием” к общественным организациям и союзам. (Корпоративизм есть прежде всего в высокой степени опосредованное политическое господство). В этих условиях общественные организации должны постепенно “освобождаться” от партикулярного эгоизма, на их плечи ложится не только задача подготовки, принятия и реализации решений в интересах всего социума, но и задача их (решений) легитимации. Более того, общественные организации и союзы, находясь в какой-то мере под контролем государства, обязаны сами ограничивать сферу собственной автономии и осуществлять самоконтроль в границах саморегулируемых организаций.

Либерально-корпоративистская система возникает как результат подготовленного государством процесса интеграции и институционализации общественных организаций и союзов. Причем сила и легитимность организаций зависит от того, в какой мере она интегрирована в господствующую социальную и институциональную системы, насколько она признает правила игры межорганизационного конфликта. Системы, в которых все имеющиеся ресурсы, престиж и власть конкурирующих организаций применяются легально и не прибегают к использованию голой силы, социально и политически стабильны. В таком обществе конфронтация и сотрудничество союзов и организаций проходят исключительно в рамках институциональной системы, а все принятые решения — обязательны для исполнения.

Роль социального государства в поддержании стабильности заключается в том, чтобы убедить конфликтующие организации, что правовые средства наилучшим образом соответствуют реализации их интересов и применение силы неэффективно. Однако данная задача может быть выполнена при соблюдении двух условий. Во-первых, политическая стабильность обеспечивается сильным и гибким аппаратом насилия и принуждения. Но государство должно использовать этот аппарат лишь в рамках существующих законов. Во-вторых, для поддержания политической стабильности необходимо, чтобы государство обеспечило общественные организации и союзы самыми широкими правами. Только такой подход способен обеспечить социально-конструктивное сотрудничество организаций друг с другом и государством. Следовательно, политическая стабильность возможна как результат взаимодействия сильного государства и имеющих широкие права организаций-партнеров.

Либеральный корпоративизм это не только средство для стабилизации системы общества. Это еще и инструмент изменений и развития. Причем такого развития, которое не затрагивает ее основ и базовых принципов. Либерально-корпоративис- тский режим обеспечивает мирную эволюцию общества, как бы отсекая все деструктивное, отжившее, потенциально взрывоопасное. Благодаря ему происходит приспособление системы “организованного плюрализма интересов” к постоянно меняющимся реалиям. Именно в либерально-корпоративистском обществе объединения и группы интересов заняли конструктивные социально-политические позиции.

Тем не менее представляется весьма противоречивым и таящим опасность принцип функциональной автономии. Та или иная общественная организация потенциально всегда может нарушить имеющееся равновесие сил. Либерально-корпорати- вистская политика социального государства все время стоит перед проблемой, как согласовать два ее фундаментальных принципа. С одной стороны, государство должно обеспечивать автономию всех организаций, с другой — контролировать и направлять процесс их взаимодействия. Ответ на все эти вопросы может быть только один. Государство обязано проводить политику регулирования взаимоотношений общественных организаций в скрытых, непрямых формах. Такой курс на партнерство предполагает также, что некоторая потеря автономии союзами и организациями восполняется тем, что государство берет на себя задачу по улучшению экономических, политических и других условий функционирования общества.

6. На формирование и реализацию экономической политики влияет степень открытости экономики. Зависимость российской экономики от внешних факторов превзошла все возможные нормы безопасности: за их счет формируется почти половина ВВП страны. При этом экономика стала сырьевой периферией мирового хозяйства.

Государство на протяжении всей новой истории до последнего времени оставалось наиболее эффективной во всех отношениях формой организации общества. На его уровне принимались всегда основные политико-экономические решения, затрагивающие производство, распределение и использование различных ресурсов; обеспечивались различные направления национальной безопасности, определялись основные направления и инструменты экономической политики, поддерживался баланс между экономически эффективным и социально справедливым развитием общества.

Этот баланс нарушает глобализация, поскольку возникает несоответствие реальных полномочий между традиционными государственными институтами принятия решений и новыми центрами, контролирующими необходимые для их реализации основные ресурсы и экономические процессы. С принятием конституционного положения о приоритете норм международного права в случае их ратификации по отношению к нормам внутреннего российского права возможности государственного вмешательства в экономическую деятельность подвергаются серьезным ограничениям^[85]. Присоединение к ВТО или вхождение в

ОЭСР требует учета требований международных стандартов и процедур поведения при выработке направлений модернизации российской экономики.

7. Нет сомнений в том, что принципиальный выбор в пользу социально ориентированной рыночной экономики, политической демократии, правового государства, симметричной федерации, интеграции в мировое хозяйство сделан и разделяется большей частью общества.

Основная задача сегодня — переход от господствующего режима выживания, ресурсоемкого роста, безнадежной борьбы с валом стихийно нарастающих экономических и иных угроз дееспособности власти и целостности федеративного государства к стратегическому мышлению, опережающим действиям, к действительному повороту в сторону национального экономического развития.

Определение долгосрочных альтернатив, целей и приоритетов, понимание возможных ресурсных и временных ограничений на их достижение придаст смысл и задаст рамки дальнейшему становлению рыночной экономики в России, позволит также отсечь или скорректировать волюнтаристские вбросы непросчитанных в своих последствиях и по своей цене экономических новаций.

Экономическая политика, решающая эти проблемы общего характера, призвана:

— обеспечить интересы будущих поколений;

— выражать стратегические интересы развития основных политических и экономических групп интересов и их объединений;

— обеспечивать согласование интересов различных слоев и групп населения, а также различных поколений;

— учитывать и гарантировать суверенитет гражданских прав;

— считаться с социально-культурными особенностями страны;

— избавиться от любых форм доктринерства и мифотворчества в целях идеологического и политического манипулирования поведением субъектов рыночной экономики;

— сочетать все ценное, накопленное в зарубежной и отечественной экономической мысли и практике;

— реабилитировать и раскрыть ценности подлинного либерализма и полезность государственного регулирования для общественного блага.

Формирование и реализация экономической политики — два разных процесса. Каждый из них должен укрепляться собственными процедурами, технологиями и механизмами осуществления.

В отличие от России, в развитых рыночных экономиках по каждому из указанных процессов внутри общества между многообразными группами интересов, между обществом и институтами власти, внутри власти между законодательными органами, исполнительными и контрольными ведомствами сложились и постоянно совершенствуются сложные правовые и неформальные отношения.

При формировании экономической политики, особенно на перспективу или в периоды выборных кампаний в этих странах, используются процедуры широкой демократии, допускаются острые дискуссии. Согласование многочисленных партийных или корпоративных экономических программ, платформ и взглядов проходит многоступенчатую итерацию, прежде чем воплотится в документах, которые затем пройдут законодательное утверждение.

Реализация экономической политики, обозначенной в президентских посланиях, программах, индикативных планах, бюджетных программах после конкурсного распределения заказов и их контрактного закрепления проводится на практике с высокой степенью авторитаризма исполнительной власти, при жестком контроле, с осознанием ответственности перед налогоплательщиком и избирателем.

В рыночной экономике на этой стадии в руках государства сосредоточиваются: мощные инструменты налогово-бюджетного регулирования; кадровой политики на основе контроля за профессиональным соответствием менеджеров не только государственных, но и ведущих корпоративных организаций; арбитражно-судебных процедур. Особую роль играет законотворческий процесс, гарантирующий квалифицированное, без излишних популистских обсуждений законодательное сопровождение и корректировку установок экономической политики, а также равноправную защиту всем экономическим агентам при осуществлении экономической деятельности.

Подход к экономической политике не как к проявлению случайных комбинаций чьих-то тайных замыслов, произвола экономических и политических монополий или личностей, а как к воплощению открыто заявленных общих интересов, представляет на многие годы необъятный простор для созидания институтов рынка, законодательной инициативы и государственного строительства.

Практическая реализация экономической политики для любой власти — это всегда балансирование между соблюдением требований экономически эффективного использования отечественного национального богатства и социальной справедливости, нормами и представлениями о которой руководствуется общество.

Состоятельность любой политической силы в России будет проверяться ее способностью решить главную задачу, которая заключается в эффективном использовании экономического потенциала. В свою очередь, это невозможно обеспечить без перехода в кратчайшие сроки к политике качественного экономического роста и развития.

Все заявления о социальной справедливости, не подкрепленные расширением производства, предпринимательской активностью и ростом производительности труда, вводят большинство людей в заблуждение и чреваты еще большим отчуждением власти от граждан. Подмена производительной деятельности очередным перераспределением ресурсов только продолжит прежнюю политику проедания национального богатства и окончательно истощит созидательную энергию общества.

8. Разработка и принятие политики экономического роста и развития обеспечивает доверие к власти, дает ей необходимую легитимность для дальнейшего проведения экономических преобразований. Все попытки перейти на траекторию качественного экономического роста, не подкрепленные легитимной политической волей, либо несут в себе заряд конфликтогенности, либо лишены смысла.

В центре внимания всех мероприятий, создающих условия для устойчивого развития, должно находиться повышение благосостояния всех слоев населения, через оживление массового платежеспособного спроса при наращивании внутреннего производства и его реструктуризации в пользу отраслей потребительского назначения. Нужен ускоренный переход к “модели потребительски ориентированной модернизации индустриальной системы”.

По набору основных среднесрочных приоритетов экономической политики в обществе фактически сложилось согласие. Они включают:

— усиление социальных приоритетов;

— сохранение целостности экономического пространства и более полный учет региональных аспектов развития;

— восстановление государственных функций по целепола- ганию и программированию развития;

— восстановление и сохранение равновесия между степенью открытости экономики и интересами отечественных производителей в условиях крайнего нарушения норм национальной экономической безопасности и формирования новой архитектуры мировой экономики;

— инвентаризацию, контроль и управление внутренними и внешними государственными долгами и активами;

— повышение доходов и на этой основе платежеспособного спроса населения и производителей;

— усиление роли социального партнерства в обеспечении стабильной поддержки социальной и экономической политики;

— обеспечение социальных гарантий на базе минимальных социальных стандартов и социальной адресной помощи;

— обеспечение экономической самодеятельности населения;

— нормализация воспроизводственного процесса в основных производственных комплексах.

8. Меняющаяся роль государства и реформы государственного управления. Под давлением изменений в мировой экономике и политике в ведущих странах мира осуществляется масштабное реформирование административного аппарата и государственного управления. Отражением аналогичной практики стало начало проведения административной реформы в Российской Федерации в 2003 г., второй этап которой осуществлялся в 2006-2008 гг.^[86].

В период с середины 1980-х и до настоящего времени в ряде стран реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории Нового государственного управления (New Public Management). Ключевыми целями реформ госуправления стали: снижение государственных расходов; повышение способности государства к развитию и реализации политики; улучшение выполнения государством функций работодателя; повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества. Метасмысл реформирования — в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества^[87]. Как известно, ключевыми характеристиками рациональной бюрократии, по М. Веберу, являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрократических структур, исключительно письменное делопроизводство с последующим хранением, обязательная квалификация бюрократического аппарата в сфере административного управления.

Широкомасштабные реформы системы госуправления обусловлены целым рядом причин, среди которых следует назвать прежде всего глубинные сдвиги в системе социальных связей и технологической организации современного общества. Связь реформ госуправления с глобальными технологическими сдвигами неслучайна, но имманентна: смена технологических парадигм, как правило, сопряжена с трансформациями инструментов управления, и прежде всего госуправления.

Изыскания американских специалистов выявили, что все реформы госуправления в США совпадали по времени с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами. По существу именно технико-экономические изменения в сочетании с социальными сдвигами вызывали в США реформы, которые представляли собой попытки правительства разработать новые модели отношений с гражданским обществом^[88]. Упомянутая закономерность характерна не только для США. Формирование в последней четверти XX в. практически повсеместно инфраструктуры информационного общества (хотя и крайне неравномерно как с точки зрения качества, так и с точки зрения плотности, конфигурации и роли информационных сетей) определило постепенный переход от иерархически организованных структур управления к сетевому принципу.

Ключевой целью реформ госуправления в мире стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. Известно, что в течение последних десятилетий XX в. сосуществовали различные концепции государства. Среди них:

а) государство благосостояния, предоставляющее широкий спектр услуг как можно более широкому кругу граждан; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения общественных проблем;

б) “малозатратное государство” (исходящее из примата решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основных задач);

в) “государство — партнер по переговорам (государство играет роль посредника и партнера по переговорам с бизнесом и обществом).

Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концепция “активизирующего государства”, которая легла в основу философии реформ госуправления по модели НГУ. Эта концепция по-новому определяет отношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнерским отношениям). Задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии;

между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность. Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках. Таким образом, важнейшими функциями государства становятся инициирование, активизация и стимулирование.

Сутью реформирования в духе New Public Management (НГУ) в конечном счете стало делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасштабная маркетизация госуправления, которая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах повлекла за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыть, издержки, конкуренция, расчет затрат и т. д.).

Другим важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством.

Целями реформ госуправления в соответствии с моделью НГУ было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами-потребителями госуслуг. По существу НГУ представляет собой революцию в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафана предстает поставщиком услуг; на место интерпретации государства в гегелевском духе как средоточия мирового разума и творца истории приходит сервисный подход, представляющий государство в качестве организации, ориентированной на оказание услуг гражданам, основная цель которого — организация процесса оказания услуг.

Ключевыми предпосылками реформ НГУ стали следующие:

— Созданные в период второй половины XX в. “welfare states” стали непомерно дорогими и громоздкими со свойственной им избыточной численностью аппарата. Им на смену должны прийти компактные и экономичные модели управления, поскольку организованное на рыночных принципах государство обеспечивает большую эффективность госуправлению.

- К концу XX в. сформировались эффективные структуры гражданского общества, готовые и способные взять на себя выполнение функций, ранее являвшихся государственной прерогативой. Зрелость институтов гражданского общества определяют их способность более эффективно, нежели государство, выполнять целый ряд социально значимых функций.

- Управленческий аппарат в целом соответствует классическим канонам веберовской бюрократии, в частности таким принципам, как рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; устойчивость по отношению к коррупционным практикам.

“Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами”, — отмечают эксперты^[89]. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда как остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, были возложены на коммерческие структуры.

Концепция “активизирующего государства” акцентирует четыре измерения государства:

- государство есть гарант (т. е. институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг);

- государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем;

- государство есть институт надзора (осуществляемого на основе установленных правил) общественной, и прежде всего экономической, деятельности;

- государство есть производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.

По существу парадигма НГУ, признавая значение экономической либерализации, исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Модель “активизирующего государства” опирается на содержащуюся в концепции НГУ модель поручительства, согласно которой госучреждения разделяются на две большие группы — “заказчиков” и “исполнителей” заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями) за получение заказов на услуги, которые передаются им “заказчиками” на базе соответствующих политических решений. Эта модель “поручительства” усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Модель “активизирующего государства” включает три элемента: а) предоставление гарантий и разделение ответственности; б) активизация граждан и общества в целом; в) эффективность и экономичность.

Однако, говоря о реформах госуправления, нельзя обойти тот факт, что осуществление этих реформ сопровождалось и рядом издержек^[90]. В этой связи ряд специалистов, включая экспертов Всемирного банка, которые готовили материалы для Комиссии Правительства РФ по обобщению опыта реформ НГУ, представляют сдержанную оценку результатов реформ в различных странах, отмечая неоднозначность большинства из достигнутых результатов и их ограниченный характер по отношению к поставленным целям. Несомненно, существует множество примеров конкретных улучшений в тех или иных конкретных услугах или в работе министерств и других организаций в каждом конкретном случае. Однако данных об общем влиянии реформ очень мало.

В еще большей степени это касается таких концептуальных оснований, как роль государства и его функции в современных условиях^[91].

Кроме того, некорректность постановки проблемы дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно как концептуально, так и практически. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что интересы, функции и полномочия государства ниже, чем в развитых странах и незначительны даже по сравнению с такими деэтатизированными странами, как Великобритания и США, тогда как интересы, функции и полномочия административно-политической бюрократии в современной РФ гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первое представляет собой препятствие нормальному функционированию социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложений по “уходу государства” из управления может привести на практике к росту коррупции, еще большему падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления, снижению политической роли высших органов власти и падению удельного веса исполняемых решений. Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции административной реформы: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.

НГУ неявно интерпретируется как самоцель, тогда как она является, скорее, инструментом (полиаспектным и многокомпонентным, но не самодовлеющим) достижения содержательных целей, среди которых наиболее существенной представляется обеспечение конкурентоспособности государства.

Узловой проблемой в неэффективной реализации НГУ является упрощенное понимание роли государства в современном мире. Государство по умолчанию трактуется в лучшем случае как совокупность учреждений и организаций, в худшем — как репрессивный аппарат, имманентно не поддающийся рациональному реформированию. Между тем представление о государстве как о пресловутом “ночном стороже” соответствует теории и практике государственного развития развитых стран исторического прошлого, а не современности. Упрощенное понимание роли государства сводит его функции к обеспечению внешней и внутренней безопасности и административному управлению. Между тем современные представления о государстве (и современная политико-административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых относятся обеспечение внутренней и внешней безопасности; административное и общее политическое управление. К категории вторых относят политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фундаментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтов на рубеже XX-XXI вв. стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних. В свою очередь, этот поворот стал этапом сложной эволюции государства в XX в. и был обусловлен отнюдь не гуманитарными соображениями, а мотивами экономической целесообразности.

Логика аргументации в этом вопросе достаточна проста. Интегративной целью государственной политики является обеспечение конкурентоспособности страны. Анализ историй успеха наиболее успешно развивающихся стран (включая такие столь различные страны, как США и Сингапур) показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособности стало создание и эффективное функционирование knowledge economy — “экономики знаний”. Ключевое условие, предпосылка и инструмент создание экономики знаний — качество человеческого потенциала. При этом развитие человеческого потенциала является исключительной прерогативой государства. Примером успешных усилий по достижению успехов в этом направлении может служить политика США по созданию новой экономики посредством инвестирования в человеческий потенциал. В этом контексте заслуживают упоминания усилия администрации Б. Клинтона, заявившей о необходимости “изобрести государство заново” и предпринявшей усилия по пересмотру функций государства. Ключевым направлением реформ госуправления (наряду с созданием электронного правительства; сокращением и удешевлением содержания госаппарата) стали меры по стимулированию новой экономики посредством усилий по развитию человеческого потенциала. В частности, эксперты констатируют увеличение ассигнований на эти цели в течение последнего десятилетия. Удельный вес расходов на развитие человеческого потенциала вырос с 3% ВВП в 1940 г. до 13% в 2005 г. Если в 1990 г. совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие социальное развитие, составляли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 г. этот показатель достиг 62%. При этом значительная часть “социальных статей” бюджета входит в категорию “защищенных статей”, т. е. не подлежащих конъюнктурным корректировкам. Администрация Дж. Буша (увеличившая военные расходы до 3,8% ВВП) вместе с тем увеличила также расходы на социальные цели в контексте политики “сострадательного консерватизма”. Нехарактерный в целом для традиционной политики республиканцев рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5% в середине 1990-х гг. до 20,3% к 2004 г. отчасти обусловлен увеличением гражданских программ бюджета, которые возросли на 36%. Газета “Los Angeles Times” констатировала в феврале 2005 г.: “Республиканцы сегодня не спорят с демократами о том, какое правительство необходимо США: большое или маленькое. Они спорят о том, каким должно быть большое правительство”^[92]. Иракская кампания и ряд иных неблагоприятных обстоятельств побудили администрацию Буша снизить социальные расходы, однако их доля в бюджете по-прежнему остается весомой.

Подобные установки существенным образом отличают современную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи. До конца XIX в. доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в течение пятидесяти лет, предшествовавших Первой мировой войне, составляли около 1,5% (0,6% на образование; 0,3% на здравоохранение; 0,4% на пенсионное обеспечение). Картина начала меняться в межвоенный период, и существенно изменилась после Второй мировой войны, когда начался резкий рост госбюджета практически во всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии, Италии к 1960 г. госрасходы превысили 30% ВВП, в США — 27% ВВП. При этом главным фактором увеличения доли государства в ВВП был рост социальных расходов, достигших, например, в Германии 18% ВВП, в других крупнейших европейский странах 13%; в США 7% ВВП. “Социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство — от 50 до 90% — населения развитых стран. В среднем по Европейскому союзу этот показатель составляет 73%. Характерно, что рост доли госбюджета в структуре ВВП отмечается также в странах третьего мира, и, хотя это соотношение отличается от стандарта развитых стран, тем не менее оно выше, чем было в развитых странах в начале XX в.”^[93]. Упомянутая тенденция набрала силу к 1990 г., когда в западноевропейских странах доля государства в ВВП достигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии, 47% в Германии, 33% в Японии, 33% в США. При этом социальные трансферты составили 28% ВВП во Франции, 25% — в Италии;

21% в Германии и Швеции, 15 в Великобритании, США и Японии. В среднем за 1960-1996 гг. госрасходы в странах Запада выросли с 27 до 48% ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением именно социальных расходов. Важной причиной увеличения доли государственных расходов в ВВП стала новая роль государства в сфере социального обеспечения и перераспределения доходов с помощью системы налогов и трансфертов. Общемировые государственные расходы в 2000 г. составили примерно 25% ВВП, или 7,8 трлн долларов. Более 90% этой суммы приходится на развитые государства, в которых проживает примерно 15% населения. “Это позволяет сделать вывод: чем более развитой является страна, тем более сильным является государство”^[94].

Наибольшими государственные расходы в странах ОЭСР были в 1993 г., когда доля бюджетных расходов достигла 43,1%. К 2003 г. этот показатель несколько снизился, составив 41,1%. В странах ЕС доля госрасходов составляла максимальный показатель в 1993 г. — 52,9% ВВП. К 2003 г. она сократилась до 48,9%. Комментируя эту тенденцию, эксперты отмечают, что она определена снижением военных расходов после окончания “холодной войны”. Расходы на социальное обеспечение в странах ОЭСР сохраняются на уровне 21% (5-8% ВВП на образование; 6-8% на здравоохранение).

Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о существенном изменении соотношения различных государственных функций. Сегодня “только 20% госбюджетов тратится на традиционные цели (общее административное управление, поддержание общественного порядка и национальная оборона). В то же время современные функции (здравоохранение, образование, другие социальные расходы) превышают 60%. При этом, чем выше уровень развития, тем меньше доля расходов на традиционные функции. В развитых странах на эти цели тратится всего 11% госбюджетов, а в развивающихся — 24%. Вместе с тем на современные функции развитые страны тратят более 70% своих бюджетов, а развивающиеся — только 56”^[95]. Ни одна страна ОЭСР с высокими доходами не тратит менее 5% своего ВВП на нужды общественного здравоохранения и, как правило, ассигнует боле 4% на цели здравоохранения своего ВВП. Средний уровень расходов на образование в структуре ВВП у стран с высоким уровнем развития человеческого потенциала составляет 4,8%, у стран со средним уровнем — 4,2%; в странах низкого уровня — 2,8%. В США расходы на образование составляют более 15% общих госрасходов.

В переходных государствах традиционные функции поглощают 14%, современные — 65% госрасходов. Это означает, что в современном мире через государственные бюджеты на современные функции тратится 17,8% ВВП, а на традиционные — 5,3%. Соотношение между этими статьями расходов составляет

3.4 : 1. В развитых странах эти показатели составляют 25,0 и 3,9% (соотношение 6,4 : 1); в развивающихся — соответственно

14.4 и 6,1% (соотношение 2,4 : 1); в странах с переходной экономикой — 22,1 и 3,8% (соотношение 5,8 : 1). Именно государство (на которое приходится 87% всех социальных расходов) несет в странах ОЭСР основную ответственность за финансирование социальной сферы^[96].

Рассмотрение затрагиваемых проблем в более широком контексте показывает, что стимулирование “экономики знаний” соответствует современному пониманию технологий эффективного экономического развития. Известно, что современный экономический рост отличает приоритетная роль интеллектуализации производства; интенсивность НИОКР определяет уровень экономического развития. Согласно прогнозам экспертов, в XXI в. интеллектуализация труда станет главным фактором глобальной конкуренции. На долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании, образовании кадров и организации производства в развитых странах приходится 70—85% прироста ВВП. В этой связи не случаен постоянный рост доли расходов на науку и образование в ВВП развитых стран, которая сегодня составляет 35-40%.

Высокая степень участия государства в стимулировании НТП обусловлена спецификой инновационных процессов (значительная капиталоемкость научных исследований и высокая степень риска, зависимость от степени развития общей научной среды и информационной инфраструктуры, специфика требований к квалификации кадров, необходимость защиты интеллектуальной собственности и т. п.). В этой связи возрастание роли государства в политических системах западных стран не в последнюю очередь обусловлено его ролью в обеспечении инновационного развития.

В случае России возрастание значения интеллектуализации экономики приобретает особое значение, так как внедрение новых технологий, освоение которых обеспечивает экономический рост, является эффективным инструментом преодоления системного экономического кризиса. Это означается насущную востребованность инвестиций в человеческий капитал, являющийся основанием экономики знаний. Между тем в современной РФ мы видим обратное. Доля традиционных функций государства в РФ поглощает 36,7% федерального бюджета. Это в 4 раза выше, чем в развитых странах и в 1,5 раза — чем в развивающихся, тогда как на социальные функции — только 21,3. Выполнение традиционных функций поглощает 6% ВВП, что почти на 25% превышает общемировой показатель, тогда как 3,5% (в 6 раз меньше) страна тратит на социальные функции. Соотношение расходов на традиционные и современные функции составляет 1,7 : 1. И хотя применительно к консолидированному бюджету это соотношении несколько иное (1,2 : 1), тем не менее общая картина такова, что подобная структура бюджета характерна для государства XIX, а не XX в.^[97].

Приоритетным объектом редукции выступает социальная сфера — здравоохранение, образование, фундаментальная наука, социальное обеспечение. Именно в этом контексте можно рассматривать активизировавшиеся в начале 2004 г. реформы, предполагавшие широкомасштабную маркетизацию социальной сферы и фактическое сокращение ее государственного финансирования. Речь идет о непродуманной системе монетизации льгот, реформе здравоохранения, науки, культуры. Министр просвещения в правление Николая I князь Ширинский- Шихматов говаривал: “Польза философии не доказана, а вред от нее возможен”, и на этом основании закрыл все кафедры философии в университетах. Создается впечатление, что заветы министра позапрошлого века и сегодня живут и побеждают в России.

5.